| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 18 janvier 2002, 1A.120/2001

{T 0/2}
1A.120/2001/svc

Arrêt du 18 janvier 2002
Ire Cour de droit public

Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour, vice-président du
Tribunal fédéral,
Reeb, Pont Veuthey, suppléante,
greffier Jomini.

A. ________,
B.________, recourantes,
toutes deux représentées par Me Michel Bise, avocat, case postale
3132, 2001
Neuchâtel 1,

contre

Département de la gestion du territoire de la République et canton de
Neuchâtel, Château, 2001 Neuchâtel 1, intimé,
Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, case
postale
3174, 2001 Neuchâtel 1.

plan d'affectation cantonal

(recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal
administratif de
la République et canton de Neuchâtel du 7 juin 2001)

Faits:

A.
A. ________ et B.________ sont copropriétaires de trois parcelles sur
le
territoire de la commune de Neuchâtel au lieu-dit Chaumont, plus
précisément
dans le secteur du Grand-Chaumont (articles 675, 677 et 678 du
cadastre).
Elles sont également copropriétaires d'une parcelle située à
proximité, mais
sur le territoire de la commune voisine de Savagnier (article 1907 du
cadastre).

La région de Chaumont, qui s'étend sur le territoire de plusieurs
communes,
fait partie des « sites naturels » recensés par le Grand Conseil de la
République et canton de Neuchâtel dans le Décret du 14 février 1966
concernant la protection des sites naturels du canton (ci-après: le
Décret).
Ce Décret, qui comporte un plan, délimite notamment des « zones de
crêtes et
de forêts », en principe inconstructibles (art. 2 du Décret), et des
« zones
de constructions basses », destinées en premier lieu à la
construction de
résidences secondaires ou de logements de vacances (art. 3ss du
Décret).
Selon ce plan, la majeure partie de la région de Chaumont est soumise
au
régime de la zone de crêtes et de forêts; les quatre parcelles
d'A.________
et B.________ se trouvent dans l'une des deux zones de constructions
basses
de cette région (zone du Grand-Chaumont). La parcelle 1907 est
partiellement
bâtie; les trois autres terrains sont en nature de pâturage ou de
forêt.

B.
Le Département de la gestion du territoire de la République et canton
de
Neuchâtel (ci-après: le Département cantonal) a mis à l'enquête
publique en
1997 un projet de plan de nouvelle délimitation des zones de
constructions
basses à Chaumont. Ce projet prévoit une réduction de ces zones et
l'affectation des terrains déclassés à la zone de crêtes et de
forêts. Le
plan mis à l'enquête publique comporte également la délimitation des
secteurs
forestiers dans le périmètre des anciennes zones de constructions
basses
(constatation de la nature forestière - cf. art. 10 de la loi
fédérale sur
les forêts [LFo, RS 921.0]). Selon ce projet, la partie non boisée de
la
parcelle 1907 est maintenue dans la zone de constructions basses. Les
trois
autres parcelles d'A.________ et B.________ sont en revanche sorties
de cette
zone.

A. ________ et B.________ se sont opposées à ce projet de plan
d'affectation
cantonal. Le Département cantonal a levé ces oppositions par une
décision
rendue le 13 août 1999.

C.
Les deux opposantes ont recouru contre cette décision auprès du
Tribunal
administratif cantonal en demandant un classement des parcelles 675,
677 et
678 dans la zone à bâtir - y compris certaines parties de ces terrains
incluses dans les secteurs forestiers - et en contestant la
délimitation de
la forêt sur la parcelle 1907, ayant pour effet de soustraire une
portion de
ce bien-fonds au régime de la zone de constructions basses. Le
Tribunal
administratif a rejeté ce recours par un arrêt rendu le 7 juin 2001.
Il a
considéré en substance que les dimensions de la zone de constructions
basses
du Grand-Chaumont avaient été revues conformément aux principes de la
loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) applicables à
la
création des zones à bâtir, et en mettant en oeuvre les objectifs des
autorités cantonales en matière de protection des sites naturels
après une
révision du Décret intervenue en 1988. Le Tribunal administratif a par
ailleurs rejeté les griefs concernant la délimitation des forêts par
rapport
à la zone à bâtir, la constatation de la nature forestière, sur les
parcelles
litigieuses, correspondant aux prescriptions de la législation
fédérale sur
les forêts.

D.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ et
B.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal
administratif et de renvoyer l'affaire pour nouvelle décision - le cas
échéant pour modification du plan dans le sens des considérants - au
Département cantonal ou au Tribunal administratif. Elles se plaignent
d'une
violation du droit public fédéral, en particulier de l'art. 15 LAT,
d'une
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que
d'une
violation du droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 Cst.

Le Tribunal administratif se borne à conclure au rejet du recours,
sans
présenter d'observations. Le Département cantonal n'a pas répondu.

Les Offices fédéraux du développement territorial (ODT) et de
l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) ont été invités à
déposer
des déterminations. Celles-ci ont été communiquées aux parties, qui
ont pu se
prononcer à ce propos.

E.
Les recourantes demandent une inspection locale.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 127 III 41 consid. 2a p. 42; 126 I 207
consid. 1 p.
209 et les arrêts cités).

1.1 L'arrêt attaqué est fondé à la fois sur des normes du droit de
l'aménagement du territoire - fédéral (l'art. 15 LAT notamment) ou
cantonal
(les prescriptions du Décret) - et sur des normes du droit public
fédéral en
matière de protection des forêts. Le plan d'affectation cantonal
litigieux
tend en effet d'une part à concrétiser des objectifs d'aménagement du
territoire, et il opère d'autre part la délimitation des forêts par
rapport à
la zone à bâtir conformément à ce que prévoit l'art. 13 LFo; la forêt
ainsi
délimitée est cependant soustraite à la réglementation du plan
d'affectation
cantonal puisqu'elle est régie uniquement par la législation sur les
forêts
(art. 18 al. 3 LAT).

Au cas où les recourantes se plaindraient d'une violation de la loi
fédérale
sur les forêts (voire de la loi cantonale d'application de cette loi
fédérale), la voie du recours de droit administratif leur serait
ouverte (cf.
art. 46 al. 1 LFo; ATF 123 II 499 consid. 1a p. 501; 122 II 274
consid. 1a p.
277). Or, dans leur acte de recours, elles déclarent ne plus remettre
aujourd'hui en question le plan délimitant les zones forestières; en
d'autres
termes, elles ne reprennent pas les griefs, développés devant le
Tribunal
administratif, relatifs à la constatation de la nature forestière
d'une
partie de leurs biens-fonds. La contestation ne porte dès lors plus
que sur
l'affectation en zone de crêtes et de forêts, plutôt qu'en zone de
constructions basses, des secteurs non forestiers des parcelles 675,
677 et
678.

Dans ces conditions, seule la voie du recours de droit public pour
violation
de droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ) est
ouverte, conformément à la règle de l'art. 34 al. 3 LAT (cf. ATF 123
II 88
consid. 1a p. 91, 289 consid. 1b p. 291). Le présent recours de droit
administratif peut être converti en recours de droit public; il faut
dès lors
vérifier s'il répond aux exigences de recevabilité des art. 84 ss OJ
(cf. ATF
127 II 198 consid. 2a p. 203).

1.2 Pour la révision du plan des sites naturels du canton, l'art. 9
al. 1 du
Décret déclare applicables les règles de procédure prévues aux art.
25 à 30
de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT) pour
l'adoption ou
la modification des plans d'affectation cantonaux. La décision du
Département
cantonal sur les oppositions (art. 26 LCAT) ne confère pas force
obligatoire
au plan révisé, puisqu'il doit encore être soumis à la sanction du
Conseil
d'Etat (art. 28 al. 1 LCAT). Dans le cas particulier, on peut
néanmoins
admettre qu'après la procédure de recours cantonale, cette sanction ne
représente qu'une simple formalité, l'arrêt du Tribunal administratif
ayant
ainsi un caractère final au sens des art. 86 et 87 OJ (cf. André
Jomini,
Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 56 ad art. 34 LAT; cf. arrêt du TF
non
publié du 10 octobre 1996 dans la cause F.-B. c. commune de
Corcelles-Cormondrèche, consid. 1a).

En tant que copropriétaires des biens-fonds dont la nouvelle
affectation est
contestée, les deux recourantes peuvent invoquer une atteinte à leurs
intérêts personnels et juridiquement protégés; elles ont donc qualité
pour
recourir en vertu de l'art. 88 OJ (cf. ATF 127 III 41 consid. 2b p.
42; 126 I
43 consid. 1a p. 44, 81 consid. 3b p. 85 et les arrêts cités). L'acte
de
recours a été déposé dans le délai légal (art. 89 OJ). Les
recourantes se
plaignent d'une violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2
Cst.) et,
implicitement mais suffisamment clairement, d'une violation de la
garantie de
la propriété, l'inobservation des principes de l'aménagement du
territoire
entraînant selon elles des restrictions inadmissibles ou, en d'autres
termes,
dépourvues d'intérêt public et disproportionnées (art. 26 al. 1 Cst.
en
relation avec l'art. 36 al. 2 et 3 Cst.). L'exigence de motivation de
l'art.
90 al. 1 let. b OJ est ainsi satisfaite.

Les recourantes demandent d'une part l'annulation de l'arrêt attaqué
et
d'autre part le renvoi de l'affaire à l'autorité cantonale pour
nouvelle
décision dans le sens d'une modification du plan litigieux. Seul le
premier
chef de conclusions est recevable, en raison de la nature en principe
exclusivement cassatoire du recours de droit public (ATF 127 II 1
consid. 2c
p. 5; 127 III 279 consid. 1b p. 282 et les arrêts cités). Sous cette
réserve,
il y a lieu d'entrer en matière.

1.3 Le Tribunal fédéral est en mesure de statuer sur le recours de
droit
public en se fondant sur le dossier de la cause. Il ne se justifie
donc pas
de procéder à une inspection locale.

2.
Les recourantes prétendent qu'en réduisant la surface de la zone de
constructions basses du Grand-Chaumont, les autorités cantonales ont
méconnu
les prescriptions de l'art. 15 LAT fixant les critères applicables à
la
définition des zones à bâtir. Elles invoquent en premier lieu l'art.
15 let.
a LAT, qui dispose que « les zones à bâtir comprennent les terrains
propres à
la construction qui sont déjà largement bâtis ». D'après elles, leurs
trois
parcelles 675, 677 et 678 feraient partie d'un ensemble bâti compact,
bien
délimité par des routes (route d'Enges et route de la Dame).

2.1 L'arrêt attaqué mentionne les révisions successives du Décret de
1966 et
la volonté des autorités cantonales de diminuer de façon importante la
surface des zones de constructions basses, dans les différents sites
naturels
du canton, afin de respecter les exigences actuelles du droit de
l'aménagement du territoire, à savoir essentiellement celles de la loi
fédérale entrée en vigueur le 1er janvier 1980 (LAT). Cet arrêt se
réfère
expressément, à ce propos, à la décision du Département cantonal, qui
énonce
les objectifs fixés par le Conseil d'Etat en vue de la nouvelle
délimitation
des zones de constructions basses, après la modification de l'art. 9
du
Décret en 1988 et le constat que ces zones étaient « largement
surdimensionnées »: suppression du statut de zone à bâtir pour les
surfaces
forestières ou à protéger; déclassement des zones non bâties et non
équipées,
ou partiellement équipées; maintien en zone de constructions basses
des
périmètres complètement équipés et déjà largement bâtis; réduction
des zones
partiellement bâties, par la création d'îlots aussi homogènes que
possibles
[p. 7 de la décision du Département cantonal]. Selon l'arrêt attaqué,
le plan
litigieux vise à mettre en oeuvre ces principes dans la région de
Chaumont:
alors que l'ancienne zone de constructions basses englobait presque
tout ce
secteur, le plan révisé délimite plusieurs petites zones à bâtir,
comprenant
surtout les parcelles déjà construites. Ainsi, dans le périmètre de
l'ancienne zone de constructions basses du Grand-Chaumont, de forme
triangulaire, le nouveau plan définit trois zones à bâtir -
lesquelles se
limitent pratiquement aux parcelles déjà bâties - séparées entre
elles par
des terrains en nature de forêts et de pâturages.

2.2 En l'espèce, il ne s'agit pas de vérifier si, telles qu'elles ont
été
délimitées dans le plan litigieux, les nouvelles zones de
constructions
basses de la région de Chaumont répondent à la définition de l'art.
15 let. a
LAT, à savoir si elles comprennent principalement des « terrains déjà
largement bâtis » au sens de cette disposition. Lorsque les
recourantes
invoquent l'art. 15 let. a LAT, c'est en effet pour faire valoir que
leurs
propres parcelles appartiendraient elles aussi à un ensemble de
terrains déjà
largement bâtis. Il faudrait pour cela que l'ancienne zone de
constructions
basses du Grand-Chaumont réponde, dans son entier, à la définition de
l'art.
15 let. a LAT, les recourantes se prévalant uniquement de la présence
de
trente-neuf parcelles bâties dans le
voisinage et du caractère « bien
compact
» qu'aurait cette ancienne zone, délimitée par des routes, si leurs
propres
parcelles étaient construites. Or le Tribunal administratif, après une
inspection des lieux, a considéré que les espaces non bâtis - dont
les trois
parcelles des recourantes, représentant une surface de 4 à 5 ha (ou
environ 3
ha, selon les calculs des recourantes) - entre les trois nouvelles
zones à
bâtir ne pouvaient pas être qualifiés de simples brèches dans la
continuité
du milieu bâti (cf. Alexandre Flückiger, Commentaire LAT, n. 60 à 63
ad art.
15 LAT). Cette appréciation n'est manifestement pas critiquable,
s'agissant
de pâturages relativement vastes dans un site naturel où sont
dispersés
quelques groupes de bâtiments. Aussi la planification adoptée pour les
terrains des recourantes n'est-elle pas contraire à l'art. 15 let. a
LAT.

3.
Les recourantes se prévalent également, et principalement, de l'art.
15 let.
b LAT qui prévoit le classement en zone à bâtir non seulement des
terrains
déjà largement bâtis, mais aussi des terrains « propres à la
construction »
qui « seront probablement nécessaires à la construction dans les
quinze ans à
venir et seront équipés dans ce laps de temps ». Le besoin en
résidences
secondaires serait important, en particulier dans une région à
vocation
touristique comme celle de Chaumont. Le Tribunal administratif aurait
omis à
tort d'estimer ce besoin; en conséquence, il aurait approuvé un plan
entraînant un « sous-dimensionnement » de la zone de constructions
basses de
Chaumont sans que cela soit justifié par un intérêt relevant de
l'aménagement
du territoire.

3.1 Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a admis
l'existence,
depuis des décennies, d'une demande importante de résidences
secondaires mais
il a retenu que le critère du besoin en terrains constructibles ne
pouvait
pas à lui seul déterminer la taille de la zone à bâtir; il devait au
contraire être mis en balance avec les autres objectifs de
l'aménagement du
territoire. Dans le cas de Chaumont, l'objectif d'aménagement consiste
précisément à restreindre le développement des zones de constructions
basses
dans l'intérêt de la protection des crêtes. Cet intérêt public doit
l'emporter, même si la demande en terrains pour des résidences
secondaires ne
peut pas être entièrement satisfaite dans les années à venir.

3.2 Une pesée globale des intérêts et, en l'occurrence, la mise en
balance
des critères de l'art. 15 LAT avec ceux concernant la création de
zones à
protéger (art. 17 LAT), est exigée de l'autorité cantonale de
planification
en vertu du droit fédéral (cf. notamment ATF 123 I 175 consid. 3e/aa
p. 188;
119 Ia 411 consid. 2b p. 416; Flückiger, op. cit., n. 25 et 86-87 ad
art. 15
LAT). Une région faisant partie des « sites naturels du canton »,
parce
qu'elle constitue un paysage d'une beauté particulière, doit en
principe être
classée dans les zones à protéger (art. 17 al. 1 let. b LAT). La zone
de
crêtes et de forêts a, précisément, la fonction d'une zone à
protéger. Les
critères retenus pour la nouvelle délimitation des zones à bâtir à
l'intérieur de ces sites naturels (cf. supra, consid. 2.1) ne
prévoient pas
la création de véritables réserves de terrains constructibles, mais au
contraire une extension de la zone à protéger dans le périmètre des
anciennes
zones de constructions basses là où les terrains ne sont pas
largement bâtis;
il n'est manifestement pas contraire aux principes de l'aménagement du
territoire de privilégier cette option. Les recourantes ne le
contestent pas
et elles ne cherchent pas à démontrer que le Décret, révisé après
l'entrée en
vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, aurait
une portée
différente. Le résultat de la pesée des intérêts n'est, il est vrai,
pas
favorable au développement des résidences secondaires à Chaumont mais,
contrairement à ce qu'affirment les recourantes, cela n'est pas en
contradiction avec les objectifs de planification pour les sites
naturels du
canton. Les recourantes ne mettent du reste pas en doute l'intérêt
public à
maintenir intacts les pâturages du secteur du Grand-Chaumont, dont
leurs
parcelles font partie. Dans ces conditions, le Tribunal administratif
était
fondé à n'accorder aucune importance déterminante à un éventuel
besoin de
terrains à bâtir pour la construction de résidences secondaires (cf.
art. 15
let. b LAT). Les restrictions que subissent les recourantes, dans
l'utilisation de leurs terrains, sont la conséquence d'une application
correcte des principes des art. 15 et 17 LAT; partant, elles sont
justifiées
par un intérêt public et proportionnées (art. 26 al. 1 et 36 al. 2 et
3
Cst.).

4.
Les recourantes se plaignent d'une violation du droit d'être entendu,
garanti
par l'art. 29 al. 2 Cst., dès lors que le Tribunal administratif a
refusé
d'ordonner au Département cantonal ainsi qu'à la Ville de Neuchâtel de
produire tous les dossiers de plans et de projets de construction
concernant
la région de Chaumont depuis 1988. Ces éléments étaient nécessaires,
selon
elles, pour établir le besoin en terrains constructibles dans la zone
de
constructions basses; ils auraient en outre permis de vérifier la
mise en
oeuvre, par le Département cantonal, des objectifs fixés pour le
redimensionnement de ces zones.

Conformément à la jurisprudence constitutionnelle relative au droit
d'être
entendu, l'autorité peut refuser une mesure d'instruction
supplémentaire
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et
que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des
preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 124 I 49 consid. 3a
p. 51,
208 consid. 4a p. 211; 122 I 53 consid. 4a p. 55; 122 II 464 consid.
4a p.
469; 120 Ib 379 consid. 3b p. 383 et les arrêts cités). Dans l'arrêt
attaqué,
le Tribunal administratif a considéré que les dossiers, projets de
plans,
projets de constructions indiqués par les recourantes n'étaient pas
susceptibles d'avoir une incidence déterminante sur le litige. Cette
appréciation anticipée n'est pas critiquable: comme on vient de
l'exposer
(supra, consid. 3.2), l'estimation de la demande en terrains
constructibles
pour des résidences secondaires n'est pas décisive et il importe peu,
en
l'espèce, de connaître les intentions ou les projets de propriétaires
intéressés; l'argumentation des recourantes ne montre en outre pas en
quoi
ces pièces auraient été utiles à l'interprétation des objectifs
d'aménagement
adoptés pour les sites naturels du canton ou au contrôle de leur mise
en
oeuvre dans le cas particulier. Ce dernier grief se révèle donc mal
fondé.

5.
Il s'ensuit que le recours, traité comme recours de droit public,
doit être
rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les recourantes, qui succombent, ont à payer l'émolument judiciaire
(art.
153, 153a et 156 al. 1 OJ). Les autorités intimées n'ont pas droit à
des
dépens (art. 159 al. 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours, traité comme recours de droit public, est rejeté dans la
mesure
où il est recevable.

2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des
recourantes.

3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourantes, au
Département
de la gestion du territoire et au Tribunal administratif de la
République et
canton de Neuchâtel, à l'Office fédéral du développement territorial
ainsi
qu'à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage.

Lausanne, le 18 janvier 2002

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: