| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 13 décembre 2001, 1P.637/2001

{T 1/2}
1P.637/2001

Arrêt du 13 décembre 2001
Ire Cour de droit public

Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président
du
Tribunal fédéral,
Catenazzi, Pont Veuthey, juge suppléante,
greffier Jomini.

Société anonyme Les Tagètes SA, case postale 867, 1701 Fribourg,
recourante,

contre

Association La Tuile, 1701 Fribourg, représentée par Me Bruno
Kaufmann,
avocat, rue de Lausanne 18, case postale 84, 1702 Fribourg,
Ville de Fribourg, par son Conseil communal,1700 Fribourg, intimées,
Tribunal administratif du canton de Fribourg, Président de la IIe Cour
administrative, route André-Piller 21, CP, 1762 Givisiez.

autorisation de construire

(recours de droit public contre l'arrêt du Président de la IIe Cour
administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 6
septembre
2001)

Faits:

A.
L'association La Tuile a acquis, au mois de juin 2001, la parcelle n°
7557 du
registre foncier, en ville de Fribourg (route de Marly 25); il s'y
trouve un
bâtiment locatif comportant trois logements. La parcelle est classée
par le
plan d'aménagement local de la commune dans la zone résidentielle
urbaine à
moyenne densité (ZRU II). Auparavant, en se prévalant d'une promesse
de vente
des précédents propriétaires, cette association avait déposé une
demande de
permis de construire en vue d'un changement d'affectation du bâtiment
- elle
projette d'y installer un centre d'accueil, ou lieu d'hébergement,
d'une
capacité de vingt-et-un lits dans quatorze chambres - et de
transformations
intérieures (enlever une paroi au rez-de-chaussée, construire une
séparation
pour créer une chambre indépendante au deuxième étage, rehausser le
garde-corps des balcons, transformer une cuisine en salle de douches,
poser
des urinoirs dans les salles de bain).

Pendant l'enquête publique, la société anonyme Les Tagètes S.A.,
propriétaire
d'un immeuble voisin (sis au n° 27 de la route de Marly), a formé
opposition
en prétendant en substance que le centre d'accueil ne serait pas
conforme à
l'affectation de la zone ZRU II.

Le Conseil communal de la Ville de Fribourg a accordé le permis de
construire
le 19 décembre 2000, en rejetant l'opposition.

B.
La société Les Tagètes a recouru contre cette décision auprès du
Préfet du
district de la Sarine. Le 29 mars 2001, ce magistrat a rejeté le
recours et
confirmé la décision communale. Il a considéré, en particulier, que le
Conseil communal était compétent pour délivrer l'autorisation, en
vertu de la
règle de l'art. 170 al. 1 de la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire
et les constructions (LATeC) applicable à certaines «constructions de
peu
d'importance» ainsi qu'à des «changements d'affectation ne comportant
pas de
travaux»; sur le fond, il a également admis la conformité du projet à
l'affectation de la zone, l'exploitation d'un centre d'accueil
n'impliquant
pas une gestion très différente de celle d'un immeuble locatif.

C.
La société Les Tagètes s'est pourvue, contre le prononcé du Préfet,
devant le
Tribunal administratif cantonal. Elle a d'abord mis en cause la
compétence du
Conseil communal pour délivrer l'autorisation, car le projet de
changement
d'affectation de l'immeuble, avec les travaux prévus, ne
correspondrait plus
à la définition de l'art. 170 al. 1 LATeC; elle a donc invoqué la
nullité de
cette autorisation. Elle a ensuite fait valoir, en se référant au
centre
d'accueil actuellement exploité par l'association La Tuile en ville de
Fribourg, dans des locaux destinés à être abandonnés, qu'il était
exclu
d'assimiler l'installation litigieuse à une maison d'habitation, en
raison
des inconvénients subis par les habitants du voisinage.

L'association La Tuile, le Conseil communal de la Ville de Fribourg
et le
Préfet du district de la Sarine (en tant qu'autorité inférieure de
recours)
ont chacun déposé un mémoire de réponse, que le Juge délégué du
Tribunal
administratif a communiqués, «à titre d'information», à la société Les
Tagètes. Celle-ci a requis la fixation d'un délai de réplique, en
faisant
valoir que la réponse de l'association La Tuile contenait «moult
contrevérités, voire mensonges». Par ordonnance du 17 juillet 2001,
le Juge
délégué a rejeté la requête de second échange d'écritures, en
réservant
toutefois la possibilité de l'ordonner, si nécessaire, avant la fin de
l'instruction.

Le Président de la IIe Cour administrative du Tribunal administratif
a statué
sur le recours par un arrêt du 6 septembre 2001, en l'état du dossier
après
le dépôt des réponses. Il l'a rejeté, avec frais et dépens à la
charge de la
société Les Tagètes. Il a considéré que le Conseil communal était
compétent
pour délivrer l'autorisation, la procédure de l'art. 170 al. 1 LATeC
étant
applicable en cas de changement d'affectation assorti de travaux de
peu
d'importance. Sur le fond, interprétant le règlement communal relatif
au plan
d'affectation des zones et à la police des constructions (RCU), le
Président
de la Cour cantonale a retenu que dans la zone résidentielle urbaine à
moyenne densité, destinée principalement aux maisons d'habitation
individuelle groupées et aux maisons d'habitation collective de
petites
dimensions (art. 97 al. 1 RCU), les pensions étaient admises, à
l'exclusion
d'autres établissements hôteliers (art. 20 al. 1 et 4 RCU). Or un
établissement assurant - tel le centre d'accueil litigieux -
l'hébergement
pendant une durée limitée en servant des mets dans le cadre d'une
infrastructure fixe, dans des locaux de dimensions modestes, avec
accessoirement un certain accompagnement social, pouvait être
assimilé à une
pension hôtelière conforme à l'affectation de la zone; un tel
établissement
n'est au surplus pas de nature à provoquer des nuisances ou des
inconvénients
particuliers dans le voisinage.

D.
Agissant par la voie du recours de droit public, la société Les
Tagètes
demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu par le Président
de la
IIe Cour administrative du Tribunal administratif. Invoquant l'art. 4
aCst.,
elle se plaint de n'avoir pas été autorisée à répliquer, après le
dépôt de la
réponse de l'association intimée. Elle se plaint par ailleurs d'une
interprétation arbitraire des règles cantonales sur la procédure
d'autorisation de construire, en dénonçant la nullité absolue de la
décision
du Conseil communal, incompétent en la matière; cette autorité aurait
en
outre dû se récuser, dès lors que la Ville de Fribourg souhaiterait
disposer
de l'ancien local de l'association intimée. La recourante soutient
encore
qu'il était arbitraire d'admettre la conformité de l'établissement
litigieux
à l'affectation de la zone, car il ne peut pas être assimilé à une
pension.

L'association La Tuile et la Ville de Fribourg concluent au rejet du
recours.
Le Tribunal administratif conclut à son irrecevabilité. Le Préfet du
district
de la Sarine, autorité intéressée, n'a pas déposé de réponse.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 127 III 41 consid. 2a p. 42; 126 I 207
consid. 1 p.
209 et les arrêts cités).

1.1
La voie du recours de droit public, pour violation de droits
constitutionnels
des citoyens, est en principe ouverte contre une décision finale
prise en
dernière instance cantonale dans une contestation relative à une
autorisation
de construire dans une zone à bâtir (art. 84 al. 1 let. a, 86 et 87
OJ, en
relation avec l'art. 34 al. 3 LAT). Ce recours n'est cependant
recevable, en
vertu de l'art. 88 OJ, que si son auteur peut se prévaloir d'une
atteinte à
ses intérêts personnels et juridiquement protégés; le recours formé
pour
sauvegarder l'intérêt général, ou visant à préserver de simples
intérêts de
fait, est en revanche irrecevable (cf. ATF 127 III 41 consid. 2b p.
42; 126 I
43 consid. 1a p. 44, 81 consid. 3b p. 85 et les arrêts cités).

Il en découle, selon la jurisprudence, que le propriétaire foncier
voisin
n'est habilité à contester une autorisation de construire que pour
autant
qu'il se plaigne de la violation de prescriptions du droit cantonal ou
communal destinées, en tout cas accessoirement, à la protection des
intérêts
des voisins (ATF 127 I 44 consid. 2d p. 46 et les arrêts cités). Cela
étant,
celui qui n'a pas qualité pour recourir sur le fond peut encore, s'il
avait
qualité de partie dans la procédure cantonale, se plaindre d'un déni
de
justice formel ou, en d'autres termes, de la violation des garanties
formelles offertes par le droit cantonal de procédure ou par le droit
constitutionnel, notamment le droit d'être entendu (art. 29 al. 2
Cst., art.
4 aCst.). L'intérêt juridiquement protégé exigé par l'art. 88 OJ
découle
alors du droit de participer à la procédure cantonale (ATF 126 I 81
consid.
3b p. 86; 125 II 86 consid. 3b p. 94; 121 IV 317 consid. 3b p. 324 et
les
arrêts cités).

1.2
La recourante a, sous l'angle de l'art. 88 OJ, qualité pour se
plaindre d'une
violation des règles définissant l'affectation de la zone dans
laquelle se
trouvent son propre immeuble et l'immeuble litigieux; ces
prescriptions du
droit de l'aménagement du territoire, déterminantes pour le maintien
du
caractère résidentiel ou tranquille du quartier, tendent en tout cas
accessoirement à la protection des intérêts des voisins (cf. ATF 118
Ia 112
consid. 1b p. 115). En revanche, lorsqu'elle déplore le manque de
possibilités de parcage sur le domaine public alentour, et qu'elle
demande la
création de places de stationnement en relation avec le projet
litigieux,
elle invoque des règles poursuivant un but d'intérêt public
exclusivement
(cf. ATF 112 Ia 88 consid. 1b p. 90); les griefs à ce propos sont
irrecevables.

1.3
La recourante soutient que les règles cantonales de compétence en
matière
d'octroi des autorisations de construire n'ont pas été respectées:
l'autorisation litigieuse a été délivrée par le Conseil communal, sur
la base
de l'art. 170 al. 1 LATeC, alors que cette décision aurait dû être
prise par
le Préfet, conformément à l'art. 174 LATeC.

Le droit cantonal, qui confère généralement au préfet la compétence
d'accorder les permis de construire (art. 172ss LATeC, notamment art.
174 al.
4 LATeC), connaît également une procédure d'autorisation communale
pour
certaines constructions de peu d'importance et certains changements
d'affectation de bâtiments existants (art. 170 al. 1, 1ère phrase
LATeC).
Lorsque le conseil communal est compétent pour délivrer
l'autorisation, le
préfet est la première autorité de recours (art. 170 al. 1, 2e phrase
LATeC);
il est ainsi en mesure de contrôler si l'autorité communale a bien
appliqué
les règles de compétence précitées. Dans ce système légal, la
possibilité de
demander d'emblée au préfet d'annuler la décision communale, en cas de
violation des règles de compétence, offre manifestement aux
intéressés la
protection juridique nécessaire (sanction de l'annulabilité), de
sorte que la
sanction de la nullité absolue, pouvant être invoquée en tout temps et
constatée d'office, n'entre pas en considération (cf. ATF 122 I 97
consid.
3a/aa p. 99 et les arrêts cités). La recourante n'est donc pas fondée
à
demander au Tribunal fédéral de constater la nullité de l'autorisation
délivrée à l'intimée par le Conseil communal.

Cela étant, la recourante se plaint d'une application arbitraire de
l'art.
170 al. 1 LATeC. Or cette règle n'a pas, à titre principal ni
accessoire,
pour but de protéger les voisins et elle ne leur confère aucun droit
de
nature formelle dans la procédure cantonale; elle n'a en effet aucune
influence sur la possibilité, pour les voisins, de recourir
efficacement
contre l'autorisation de construire. Aussi le recours de droit public
est-il,
dans cette mesure, irrecevable (cf., par analogie, arrêt du 3
décembre 1999
reproduit in ZBl 102/2001 p. 207 consid. 1c/ff).

1.4
La recourante fait valoir que le Conseil communal aurait dû se
récuser, la
Ville de Fribourg étant «partie prenante» dans l'affaire parce qu'elle
souhaiterait disposer de l'ancien local de l'association intimée. Ce
grief
n'a pas été présenté en dernière instance cantonale; il est
irrecevable en
vertu de la règle de l'épuisement préalable des instances cantonales,
applicable au recours de droit public (art. 86 OJ; ATF 126 I 257
consid. 1b
p. 259; 125 I 394 consid. 3 p. 395).

1.5
La recourante se plaint de n'avoir pas été autorisée à répliquer,
après le
dépôt de la réponse de l'intimée à son recours au Tribunal
administratif;
elle se prévaut du droit d'être entendu. Ce grief est recevable au
regard de
l'art. 88 OJ (cf. supra, consid. 1.1 in fine); la motivation du
recours est
toutefois insuffisante à ce propos, compte tenu des exigences de
l'art. 90
al. 1 let. b OJ. Selon cette disposition, l'acte de recours doit
contenir un
exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits
constitutionnels
ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la
violation.
Il résulte de cette obligation de motiver que le Tribunal fédéral
n'examine
que les griefs soulevés de manière claire et explicite (ATF 127 I 38
consid.
4 p. 43; 125 I 71 consid. 1c p. 76; 117 Ia 412 consid. 1c p. 414 et
les
arrêts cités).

La jurisprudence relative au droit d'être entendu (art. 29 al. 2
Cst., art.
4
aCst.) ne confère pas un droit absolu de répliquer après la
communication de
la réponse de la partie adverse; ce droit n'est en principe reconnu
que
lorsque sont allégués des éléments nouveaux et importants, sur
lesquels le
recourant n'avait pas encore eu l'occasion de se déterminer (cf. ATF
114 Ia
307 consid. 4b p. 314). Le droit cantonal, en l'occurrence l'art. 89
al. 2 du
code de procédure et de juridiction administrative (CPJA), prévoit de
la même
manière que la possibilité de présenter des contre-observations n'est
pas
absolue, mais qu'elle n'est donnée que «si les besoins de
l'instruction ou
d'autres circonstances le justifient». Or, dans le cas particulier, la
recourante se borne à dénoncer le caractère prétendument mensonger de
la
réponse de l'intimée, sans indiquer les points qu'elle aurait voulu
rectifier. Vu les conditions auxquelles est soumis l'exercice du
droit de
réplique, le grief n'est pas présenté de manière suffisamment claire
et
explicite. Il est donc irrecevable.

2.
2.1
La recourante qualifie le centre d'accueil litigieux d'établissement
d'hébergement para-hôtelier, au sens de la législation cantonale sur
les
établissements publics; selon elle, il ne s'agirait donc pas d'une
pension,
seul établissement de type hôtelier admis dans la zone ZRU II en
vertu du
droit communal (art. 20 RCU, en relation avec l'art. 97 RCU). La
notion de
pension ne viserait que les prestations de logement et de nourriture,
à
l'exclusion de tout autre service; or les prestations offertes par
l'association intimée dans ses locaux sont plus étendues que celles
d'une
pension ordinaire (offre de petits emplois internes, mise en contact
des
résidents avec des employeurs potentiels, mise à disposition de
médias et
d'une bibliothèque, fourniture de produits d'hygiène, premiers soins,
distribution de médicaments, présence permanente de veilleurs,
possibilité
pour des gens de l'extérieur de venir s'y restaurer, etc.). Par
ailleurs, les
personnes bénéficiant de l'encadrement de l'association intimée ne
sont pas
censées séjourner durablement au centre d'accueil, contrairement à de
véritables pensionnaires. L'exploitation du centre d'accueil implique
en
outre des nuisances, qui inquiètent le voisinage. Dans ces
conditions, la
juridiction cantonale aurait admis de façon arbitraire la conformité
du
projet à l'affectation de la zone.

2.2
Saisi d'un recours de droit public pour arbitraire - c'est-à-dire pour
violation de l'art. 9 Cst., dont la portée correspond à celle de
l'art. 4
aCst. -, le Tribunal fédéral n'annulera la décision attaquée que si
elle
méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et
indiscuté ou
si elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice ou de
l'équité. En d'autres termes, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la
solution
retenue en dernière instance cantonale que si elle est insoutenable,
en
contradiction manifeste avec la situation effective, si elle a été
adoptée
sans motif objectif ou en violation d'un droit certain. Il ne suffit
pas que
la motivation de la décision soit insoutenable; encore faut-il
qu'elle soit
arbitraire dans son résultat (ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 III
438
consid. 3 p. 440; 125 I 166 consid. 2a p. 168; 125 II 10 consid. 3a
p. 15,
129 consid. 5b p. 134 et les arrêts cités).

2.3
Aux termes de l'arrêt attaqué, le centre d'accueil de nuit n'est pas
une
simple habitation collective, type de bâtiment pour lequel la zone
résidentielle urbaine à moyenne densité est principalement prévue en
vertu de
l'art. 97 al.1 let. b RCU, car il présente des aspects
traditionnellement
attachés à l'hôtellerie, tout en gardant un caractère familial dû à
l'encadrement social de proximité, favorisant les contacts entre les
usagers.
Si cette conjugaison des deux aspects de son activité exclut de
considérer ce
centre comme un hôtel proprement dit, il présente, à l'exception de
l'aspect
commercial, des similitudes certaines avec ce qu'on entend
communément, dans
la langue française, par pension hôtelière (hôtel où les conditions
d'hébergement et de nourriture ont un aspect familial).
L'établissement
litigieux, de par ses dimensions modestes, ses prestations
principales et le
type d'accueil qu'il propose, n'est pas très différent d'une pension.
Aussi,
selon la juridiction cantonale, l'autorité communale n'a-t-elle pas
abusé de
son pouvoir d'appréciation en interprétant dans le cas particulier la
notion
de pension, mentionnée dans son propre règlement comme un type
d'établissement également admissible en zone résidentielle urbaine à
moyenne
densité (art. 20 al. 4 RCU). L'arrêt attaqué ajoute que, même si le
centre
accueille pour l'essentiel des personnes en marge de la société (en
moyenne
douze personnes par nuit), cela n'implique pas nécessairement des
nuisances
incompatibles avec le caractère résidentiel de la zone.

Ces considérations, portant sur l'interprétation d'une notion
indéterminée du
droit communal, sont loin d'être insoutenables. Les pensions peuvent
être
exploitées sous plusieurs formes, en étant destinées à des clientèles
diverses; aucun élément ne permet de penser que l'art. 20 RCU ne
s'appliquerait qu'à certains types de pensions, sensiblement
différentes de
l'établissement litigieux. On ne voit pas, sur la base des arguments
de la
recourante - notamment la distinction qu'elle propose entre la
pension et
l'établissement para-hôtelier, notion qui ne figure pas dans la
réglementation communale sur l'affectation des zones -, en quoi la
décision
attaquée serait arbitraire. Le recours de droit public est donc mal
fondé.

3.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est
recevable.

La recourante, qui succombe, doit supporter l'émolument judiciaire
(art. 153
al. 1, 153a et 156 al. 1 OJ). Elle aura en outre à verser des dépens à
l'association intimée, assistée d'un avocat (art. 159 al. 1 et 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours de droit public est rejeté, dans la mesure où il est
recevable.

2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge de la société
anonyme Les Tagètes S.A.

3.
Une indemnité de 2'000 fr., à payer à l'association La Tuile à titre
de
dépens, est mise à la charge de la société anonyme Les Tagètes S.A.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la recourante, au
mandataire de
l'association intimée, à la Ville de Fribourg, au Préfet du district
de la
Sarine et au Tribunal administratif du canton de Fribourg.

Lausanne, le 13 décembre 2001

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Le Greffier: