| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 28 novembre 2001, 2P.79/2001

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2P.79/2001

IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C
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28 novembre 2001

Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger,
président, Hungerbühler et Yersin. Greffière: Mme Dupraz.

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Statuant sur le recours de droit public
formé par

X.________ , au Châble, représenté par Me Henri Carron,
avocat à Monthey,

contre

l'arrêt rendu le 26 janvier 2001 par la Cour de droit public
du Tribunal cantonal du canton du Valais, dans la cause qui
oppose le recourant au Conseil d'Etat du canton du
V a l a i s et à la commune de Y.________;

(personnel communal: fin de l'activité)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- Né le 5 novembre 1936, X.________ a été engagé en
1956 par la commune de Y.________ (ci-après: la Commune).
Depuis 1958, il travaille pour les Services industriels de
la Commune.

Le 11 février 1997, le Conseil communal de Y.________
(ci-après: le Conseil communal) a décidé de mettre en place,
pour le personnel de la Commune, un plan de retraite antici-
pée à 60 ans et un plan complémentaire LPP avec effet au 1er
janvier 1997. En ce qui concerne X.________, le Conseil com-
munal a accepté de différer la fin de son activité jusqu'à
ses 63 ans, étant précisé qu'il ne participerait pas au plan
complémentaire LPP et qu'au terme de son activité, il tou-
cherait une indemnité forfaitaire unique de 10'000 fr. en
lieu et place du versement d'un pont-rente AVS. L'Adminis-
tration communale de Y.________ (ci-après: l'Administration
communale) en a informé l'intéressé par courrier du 14 mars
1997.

Le 17 juin 1997, le Conseil communal a quelque peu mo-
difié sa décision initiale. Le 26 juin 1997, l'Administra-
tion communale a par conséquent proposé au personnel de la
Commune situé dans la catégorie d'âge de 55 à 64 ans le
choix entre deux variantes en indiquant qu'en l'absence de
nouvelles dans un délai échéant le 15 juillet 1997, elle
considérerait que l'intéressé souscrivait à la variante A.
L'alternative soumise à X.________ était la suivante:

"Variante A - Age terme d'activité communale: 60 ans
(capital ou rente à disposition dès cette date)

3.1. Participation au plan complémentaire LPP
3.2. Versement d'un pont AVS (rente maximum simple) de

60 à 65 ans (5 ans)

3.3. Participation communale supplémentaire annuelle de

Fr. 4'000.-- aux assurances sociales

Variante B (nouvelle proposition) - Arrêt d'activité:
64 ans

Ce choix sera lié aux conditions suivantes:

3.1. Le collaborateur ne participera pas au plan com-
plémentaire LPP
3.2. Il ne bénéficiera pas du pont AVS
3.3. Dès la 60ème année:
3.31. Le salaire soumis à la LPP sera celui fixé
par la loi (art. 9 LPP). La limite supérieu-
re du salaire annuel est fixée à Fr.
71'640.--, déduction faite du montant de co-
ordination (Fr. 23'880.--), soit salaire ma-
ximum soumis à cotisation = salaire coordon-
né, Fr. 47'760.--.
3.32. Le salaire en vigueur ne sera plus augmenté
ni indexé et ce, jusqu'à la fin de l'activi-
té.
3.33. La participation communale à l'assurance ma-
ladie (frais médicaux) sera supprimée.
3.34. La prime d'assurance LAA non professionnelle
sera prise en charge par le collaborateur."

Le 27 juin 1997, X.________ a rejeté les deux varian-
tes. Il voulait en rester à la retraite à 65 ans. Par lettre
du 22 juillet 1997, l'Administration communale a informé
l'intéressé qu'il se verrait appliquer la variante B liée à
certaines conditions: la fin de son activité était fixée au
5 novembre 2000 et les conditions prévues sous chiffres
3.1/3.2/3.3 de la circulaire précitée du 26 juin 1997 lui
seraient appliquées dès le 1er juillet 1997.

Le 15 mars 2000, l'Administration communale a rappelé à
X.________ que son activité prendrait fin le 5 novembre 2000
et qu'à son départ, il recevrait une indemnité forfaitaire
de 10'000 fr. en remplacement de la rente-pont AVS.
X.________ a manifesté son opposition par lettres des 24 et

30 mars 2000. Il se plaignait d'une solution ne lui accor-
dant pas un pont AVS suffisant et demandait une décision
formelle. Dans une lettre du 11 avril 2000, l'Administration
communale a fait savoir à l'intéressé que le Conseil commu-
nal s'en tenait à sa décision du 17 juin 1997.

B.- X.________ a alors porté sa cause devant le Conseil
d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat)
qui, par décision du 4 octobre 2000, a rejeté le recours
dans la mesure où il était recevable.

C.- Par arrêt du 26 janvier 2001, la Cour de droit pu-
blic du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le
Tribunal cantonal) a rejeté le recours de X.________ contre
la décision prise le 4 octobre 2000 par le Conseil d'Etat.
Il a notamment écarté le moyen tiré de "l'insuffisance de
base légale des décisions municipales en matière d'âge de
retraite". Au demeurant, le grief relatif à l'insuffisance
des prestations de retraite versées par les institutions de
prévoyance des premier et deuxième piliers relevait de la
compétence du Tribunal cantonal des assurances du canton du
Valais.

D.- Agissant par la voie du recours de droit public,
X.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais
et dépens, d'annuler l'arrêt rendu le 26 janvier 2001 par le
Tribunal cantonal. Il se plaint essentiellement de violation
du principe de la légalité ainsi que de déni de justice et
d'arbitraire.

Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer sur le
recours. Le Conseil d'Etat a envoyé sa réponse et son dos-
sier hors délai. L'Administration communale ne s'est pas
manifestée dans le délai imparti.

E.- L'Administration communale a produit le dossier de
la Commune le 22 octobre 2001.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- Le recourant demande la production de leurs dos-
siers par le Tribunal cantonal et par la Commune.

Selon l'art. 93 al. 1 OJ, si le Tribunal fédéral ordon-
ne un échange d'écritures, il communique le recours à l'au-
torité qui a pris l'arrêté ou la décision attaqués ainsi
qu'à la partie adverse et à d'autres intéressés éventuels en
leur impartissant un délai suffisant pour répondre et pour
produire le dossier. En l'espèce, le Tribunal cantonal a en-
voyé son dossier dans le délai imparti. Par ailleurs, l'Ad-
ministration communale a produit le dossier de la Commune
dans le délai qui lui a été fixé à cette fin. La réquisition
d'instruction du recourant est dès lors satisfaite.

2.- Le Tribunal fédéral examine d'office et librement
la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 I
92 consid. 1 p. 93).

a) Aux termes de l'art. 88 OJ, ont qualité pour former
un recours de droit public les particuliers ou les collecti-
vités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent
personnellement ou qui sont d'une portée générale; cette
voie de recours ne leur est ouverte que pour qu'ils puissent
faire valoir leurs intérêts juridiquement protégés. Sont des
intérêts personnels et juridiquement protégés ceux qui dé-
coulent d'une règle de droit fédéral ou cantonal ou directe-
ment d'une garantie constitutionnelle spécifique pour autant
que les intérêts en cause relèvent du domaine que couvre ce
droit fondamental (ATF 123 I 41 consid. 5b p. 42/43; 122 I
44 consid. 2b p. 45/46; 121 I 267 consid. 2 p. 268/269).

aa) L'interdiction de l'arbitraire consacrée à l'art. 9
Cst. constitue certes un droit fondamental mais, vu son très
large champ d'application, cette garantie ne peut pas en el-
le-même fonder l'intérêt juridiquement protégé qu'exige
l'art. 88 OJ pour ouvrir la voie du recours de droit public.
La possibilité de se prévaloir de cette garantie présuppose
l'existence d'un droit de fond. Il faut en particulier que
les dispositions légales dont le recourant invoque l'appli-
cation arbitraire lui accordent un droit ou servent à proté-
ger ses intérêts prétendument lésés (ATF 126 I 81 consid. 3
à 6 p. 85 ss; 126 II 377 consid. 4 p. 388).

Le recourant ne se prévaut pas de l'application arbi-
traire d'une disposition lui accordant un droit ou visant à
protéger ses intérêts. En principe, il n'a donc pas qualité
pour agir dans la mesure où il se plaint d'arbitraire. Tou-
tefois, il faut reconnaître la qualité pour recourir à un
fonctionnaire ou à un employé communal qui se plaint qu'une
réglementation, portant sur la retraite des collaborateurs
communaux et modifiant la situation juridique dont l'inté-
ressé bénéficiait jusque-là, ait été prise par des organes
incompétents. Dans cette mesure uniquement, il y a lieu
d'admettre la qualité de X.________ pour recourir contre
l'arbitraire.

bb) Par ailleurs, on peut considérer que le recourant
fait implicitement valoir un droit acquis des fonctionnaires
à une véritable retraite à 65 ans et lui reconnaître la qua-
lité pour agir à cet égard, en précisant que c'est dans ce
cadre étroit qu'il peut invoquer le principe de la légalité
figurant à l'art. 5 al. 1 Cst. Il convient néanmoins de re-
lever qu'aucun des différents dossiers produits ne contient
une pièce prouvant que l'intéressé a été nommé fonctionnaire

de la Commune. Cependant, le recourant s'est déclaré fonc-
tionnaire tout au long du présent litige, sans que cette af-
firmation ait été contestée, et, dans sa décision du 4 octo-
bre 2000, le Conseil d'Etat l'a expressément qualifié de
fonctionnaire. On peut donc le tenir pour tel.

b) Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours
doit - sous peine d'irrecevabilité - contenir "un exposé des
faits essentiels et un exposé succinct des droits constitu-
tionnels ou des principes juridiques violés, précisant en
quoi consiste la violation". Lorsqu'il est saisi d'un re-
cours de droit public, le Tribunal fédéral n'examine que les
moyens de nature constitutionnelle, invoqués et suffisamment
motivés dans l'acte de recours (ATF 125 I 71 consid. 1c
p. 76).

C'est à la lumière de ces principes que doit être ap-
préciée l'argumentation de l'intéressé.

3.- a) D'après la jurisprudence, les prétentions pécu-
niaires des fonctionnaires, qu'il s'agisse de prétentions
salariales ou relatives aux pensions, n'ont en règle généra-
le pas le caractère de droits acquis. Les rapports de servi-
ce des fonctionnaires sont régis par la loi, de sorte que
des droits acquis ne naissent en faveur des fonctionnaires
que si la loi fixe une fois pour toutes les situations par-
ticulières et les soustrait aux effets des modifications lé-
gales ou lorsque des assurances précises ont été données à
l'occasion d'un engagement individuel (ATF 118 Ia 245 con-
sid. 5b p. 255/256; SJ 1998 p. 91 consid. 2).

Le Conseil communal a modifié le régime de retraite du
personnel de la Commune, notamment des fonctionnaires de la

Commune. Cela touche en particulier le recourant. Ce dernier
n'invoque cependant aucune disposition légale lui conférant
un droit à la retraite à 65 ans. Il ne soutient pas non plus
avoir reçu des assurances spéciales à ce sujet au moment de
son engagement. Dans la mesure où le moyen que l'intéressé
tire d'un prétendu droit acquis est suffisamment motivé au
regard de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, ce qui est douteux,
il n'est pas fondé.

b) aa) Le Conseil communal n'a pas fixé l'âge de la re-
traite du personnel de la Commune à 65 ans. Il a offert aux
collaborateurs de la Commune âgés de 55 à 64 ans en 1997 de
prendre leur retraite à 60 ou à 64 ans, en précisant les
conséquences qu'impliquaient les termes de l'alternative. Le
recourant a dit qu'il voulait travailler jusqu'à 65 ans, ce
qui n'entrait pas dans le choix proposé. Le Conseil communal
a alors décidé à sa place et lui a indiqué qu'il cesserait
son activité à 64 ans.

Le Tribunal cantonal a admis qu'il appartenait au Con-
seil communal de fixer l'âge de la retraite du personnel de
la Commune. Le recourant le lui reproche, car il estime im-
possible de fonder une telle compétence du Conseil communal
sur la législation de la Commune ou sur des dispositions va-
laisannes appliquées par analogie.

bb) L'art. 75 de la constitution du canton du Valais du
8 mars 1907 prévoit que les règlements élaborés par les com-
munes doivent être homologués par le Conseil d'Etat (al. 2)
et que la loi fixe les modalités de l'homologation (al. 4).
La loi valaisanne du 13 novembre 1980 sur le régime communal
(ci-après: LRC) attribue à l'assemblée primaire ou, le cas
échéant, au conseil général la compétence d'adopter ou de
modifier tous les règlements municipaux à l'exception de

ceux qui ont une portée purement interne (art. 16 al. 1 let-
tre a et 30 al. 1 LRC). L'art. 123 lettre a LRC prescrit que
tous les règlements à l'exception de ceux qui ont une portée
purement interne doivent être soumis à l'approbation du Con-
seil d'Etat. Selon l'art. 83 al. 1 LRC, le statut des fonc-
tionnaires et des employés peut être fixé par voie de règle-
ment élaboré par l'exécutif de la collectivité de droit pu-
blic; ce statut n'est pas soumis à l'homologation; à défaut
de règlement, les dispositions arrêtées sur le plan cantonal
sont applicables par analogie. L'art. 83 al. 2 LRC dispose
que, par la voie du règlement d'organisation, le statut des
fonctionnaires et des employés peut être soumis à l'approba-
tion de l'assemblée primaire ou, le cas échéant, du conseil
général.

cc) Le Tribunal cantonal a estimé que le Conseil commu-
nal était compétent pour fixer l'âge de la retraite du per-
sonnel de la Commune sur la base de la législation de la
Commune - qu'on appliquât en l'espèce l'art. 43 lettre a du
règlement du personnel de la Commune du 20 février 1990 ou
l'art. 43 lettre a de celui
du 9 septembre 1997 -, pour au-
tant qu'elle fût valable. Il a cependant laissé ouverte la
question de la validité de cette législation et a alors ap-
pliqué par analogie la législation valaisanne, c'est-à-dire
ici l'art. 32 al. 1 de la loi valaisanne du 11 mai 1983 fi-
xant le statut des fonctionnaires et employés de l'Etat du
Valais. Cet article prévoit que "le Conseil d'Etat fixe
l'âge de la retraite en tenant compte des dispositions des
statuts de la caisse de prévoyance du personnel de l'Etat".
Ayant constaté que la Commune n'avait pas institué une cais-
se comparable à celle qui existe au niveau cantonal, le Tri-
bunal cantonal a considéré que la fixation de l'âge de la
retraite relevait de la compétence exclusive du Conseil com-
munal. En procédant de la sorte, l'autorité intimée a effec-

tué une démarche conforme à la législation applicable en
l'espèce. On ne saurait donc lui reprocher d'avoir violé le
principe de la légalité ou d'être tombée dans l'arbitraire.

c) Au surplus, contrairement à ce que croit le recou-
rant, la période administrative ne crée pas de droit absolu
à rester en fonction. En effet, le poste auquel les fonc-
tionnaires sont désignés leur est garanti pendant l'entier
de la période administrative, à moins qu'ils ne soient nom-
més après son début ou qu'ils n'atteignent l'âge de la re-
traite avant sa fin (Pierre Moor, Droit administratif, vol.
III, Berne 1992, n. 5.4.1.1, p. 246).

Au demeurant, le recourant fait des déclarations
inexactes quand il prétend être privé de toute prestation de
retraite durant sa soixante-cinquième année et ne disposer
d'aucune ressource entre la fin de son activité et l'âge de
la retraite AVS.

4.- Le recourant reproche au Tribunal cantonal d'avoir
commis un déni de justice en refusant d'examiner le grief
d'illégalité d'une résiliation des rapports de service avant
le terme de la période administrative.

Dans le considérant 3 de l'arrêt entrepris, l'autorité
intimée a estimé que, devant elle, l'intéressé ne contestait
plus que l'arrivée à l'âge de la retraite fût un cas ordi-
naire de fin des rapports de service indépendant de l'éché-
ance de la période administrative. Le Tribunal cantonal
ajoutait que l'intéressé se bornait à arguer de l'insuffi-
sance de ses prestations de retraite.

Ce faisant, l'autorité intimée n'a pas commis de déni
de justice. En effet, dans la partie de son recours au Tri-
bunal cantonal consacrée à l'illégalité d'une résiliation
des rapports de service avant le terme de la période admi-
nistrative, l'intéressé n'a pas développé de moyen tendant à
prouver que l'arrivée à l'âge de la retraite n'était pas un
cas ordinaire de fin des rapports de service. Ce qu'il a
contesté, c'était l'existence d'une disposition réglementai-
re valable fixant la retraite à un âge autre que l'âge de la
retraite AVS (65 ans); or, ce grief recoupait celui qu'il
avait développé à propos de l'absence de base légale suffi-
sante et que l'autorité intimée a examiné de façon détaillée
- et qualifié de mal fondé - dans le considérant 2 de l'ar-
rêt attaqué. Pour le surplus, l'intéressé s'en prenait aux
prestations que touchait le fonctionnaire ou l'employé pen-
sionné avant l'âge de la retraite AVS. Sur ce dernier point,
l'autorité intimée a déclaré le recours irrecevable auprès
d'elle, ce qui n'est pas contesté en l'espèce.

5.- Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans
la mesure où il est recevable.

Succombant, le recourant doit supporter les frais judi-
ciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à
des dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Rejette le recours dans la mesure où il est receva-
ble.

2. Met à la charge du recourant un émolument judiciaire
de 2'000 fr.

3. Communique le présent arrêt en copie au mandataire
du recourant, à la commune de Y.________, au Conseil d'Etat
et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton
du Valais.
__________

Lausanne, le 28 novembre 2001
DAC/svc

Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

La Greffière,