| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 23 novembre 2001, C.67/01

«AZA 7»
C 67/01 Mh

Ière Chambre

MM. les juges Lustenberger, Président, Schön, Meyer,
Ferrari et Ursprung. Greffier : M. Frésard

Arrêt du 23 novembre 2001

dans la cause

Secrétariat d'Etat à l'économie, Bundesgasse 8, 3003 Berne,
recourant,

contre

F.________, intimé, représenté par Maître Nicolas
Charrière, avocat, Pérolles 4, 1701 Fribourg,

et

Tribunal administratif du canton de Fribourg, Givisiez

A.- Du 1er novembre 1993 au 31 octobre 1998,
F.________ a perçu des indemnités de chômage de la Caisse
publique de chômage du canton de Fribourg (ci-après : la
caisse publique). Le 9 août 1993, il avait déposé une
demande de prestations auprès de l'Office de l'assurance-
invalidité du canton de Fribourg. A la suite de la décision
du 8 mars 2000 de l'office de l'assurance-invalidité lui
reconnaissant un taux d'invalidité de 68 pour cent à

compter du 1er novembre 1993, la Caisse de compensation
interprofessionnelle AVS de la Fédération romande des
syndicats patronaux (FRSP-CIFA) a communiqué à la caisse
publique le montant des arrérages de rentes en faveur de
F.________ (164 784 fr.).
Par décision du 26 mai 2000, la caisse publique a
réclamé à l'assuré la restitution, jusqu'à concurrence de
66 502 fr. 65, des indemnités versées du 1er novembre 1993
au 31 octobre 1998. Le montant soumis à restitution était
proportionnel au degré de l'incapacité de gain retenu par
l'assurance-invalidité (68 pour cent). Le même jour, la
caisse publique a requis de la FRSP-CIFA la compensation
avec des paiements rétroactifs de l'assurance-invalidité de
65 542 fr. 20, montant qui lui a été versé. La différence,
par 960 fr. 45, devait être remboursée directement par
l'assuré.

B.- F.________ a recouru contre cette décision devant
le Tribunal administratif du canton de Fribourg. Il
concluait à son annulation, subsidiairement à sa modifica-
tion pour tenir compte de la péremption et/ou de la pres-
cription partielle de la créance en restitution.
Dans sa réponse au recours, la caisse publique a ac-
cepté de ramener à 163 fr. 60 (au lieu de 960 fr. 45) le
montant à restituer directement par l'assuré, pour cause de
péremption partielle.
Statuant le 25 janvier 2001, le tribunal administratif
a admis le recours. Il a pris acte de la réduction de la
prétention de la caisse publique en ce qui concerne le
montant à rembourser directement par l'assuré. Il a en
outre condamné la caisse publique à restituer à ce dernier
19 448 fr. 10. Enfin, il a accordé à l'assuré une indemnité
de dépens de 2152 fr. Le tribunal a considéré que le rem-
boursement, par compensation, des prestations versées pour

la période antérieure au 25 mai 1995 (19 448 fr. 10) ne
pouvait plus être exigé, en raison de l'écoulement du délai
de péremption de cinq ans.

C.- Le Secrétariat d'Etat à l'économie (seco) inter-
jette recours de droit administratif contre ce jugement
dont il demande principalement l'annulation. A titre subsi-
diaire, il conclut au renvoi de la cause à la caisse
publique pour examiner la question de la surindemnisation.
F.________ conclut au rejet du recours avec suite de
dépens. Il demande en outre au tribunal de lui accorder des
intérêts moratoires sur les montants de 19 448 fr. 10 et de
2152 fr. Quant à la caisse publique, elle se rallie aux
conclusions du seco.

Considérant en droit :

1.- Dans un premier moyen, le recourant soutient que
la juridiction cantonale aurait dû déclarer irrecevable le
recours porté devant elle, faute d'un intérêt digne de
protection de l'assuré. En contestant la compensation,
l'assuré visait une indemnisation «à double» et donc un
enrichissement illégitime.

a) Selon l'art. 102 al. 1 LACI, a qualité pour former
recours, celui qui est touché par la décision et à un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée. Le contenu de cette disposition correspond à
celui de l'art. 103 let. a OJ si bien que la jurisprudence
développée au sujet de cette disposition est applicable
(cf. Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in :
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale
Sicherheit, ch. 738 et les références.).

La jurisprudence considère comme intérêt digne de
protection tout intérêt pratique ou juridique à demander la
modification ou l'annulation de la décision attaquée que
peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière.
L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité
pratique que l'admission du recours apporterait au recou-
rant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un pré-
judice de nature économique, idéale, matérielle ou autre
que la décision attaquée lui occasionnerait. L'intérêt doit
être direct et concret; en particulier, la personne doit se
trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la déci-
sion; tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que
de manière indirecte ou médiate (ATF 127 V 3 consid. 1b,
125 V 342 consid. 4a et les références).

b) On ne saurait sérieusement contester que la déci-
sion litigieuse entraîne des conséquences matérielles
importantes pour l'assuré qui se trouve directement atteint
dans ses intérêts pécuniaires. Partant, il avait un intérêt
digne de protection à recourir devant la juridiction canto-
nale. Contrairement à l'opinion du seco, cette question ne
saurait en effet se confondre avec celle des mérites d'un
recours qui ressortit à l'examen au fond. En effet, l'argu-
mentation du recourant conduirait à déclarer irrecevable
tout recours reconnu infondé après examen du fond ce qui
n'est manifestement pas le sens de la disposition précitée.
Le grief doit ainsi être écarté.

2.- a) En vertu de l'art. 15 al. 2 LACI, le handicapé
physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque,
compte tenu de son infirmité et dans l'hypothèse d'une
situation équilibrée sur le marché de l'emploi, un travail
convenable pourrait lui être procuré sur ce marché. Le
Conseil fédéral règle la coordination avec l'assurance-
invalidité. D'après l'art. 15 al. 3 première phrase OACI,
lorsque, dans l'hypothèse d'une situation équilibrée sur le

marché du travail, un handicapé n'est pas manifestement
inapte au placement et qu'il s'est annoncé à l'assurance-
invalidité ou à une autre assurance selon l'art. 15 al. 2
OACI, il est réputé apte au placement jusqu'à la décision
de l'autre assurance.
La présomption légale instituée par cette réglementa-
tion entraîne, pour l'assurance-chômage, une obligation
d'avancer les prestations à l'assuré, cela par rapport aux
autres assurances sociales. Il s'agit d'un cas de prise en
charge provisoire (ou préalable) des prestations. Quand
l'assuré au chômage s'annonce à l'assurance-invalidité,
cette prise en charge provisoire vise à éviter qu'il se
trouve privé de prestations d'assurance pendant la période
de carence d'une année selon l'art. 29 al. 1 let. b LAI et
plus généralement pendant le temps nécessaire à l'assu-
rance-invalidité pour statuer sur la demande dont elle est
saisie (Nussbaumer, op. cit., ch. 228; Gerhards, Kommentar
zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, note 99 ad
art. 15 LACI; voir aussi Ueli Kieser, Die Tagge-
ldkoordination im Sozialversicherungsrecht, in: PJA 2000
p. 256).

b) Lorsque, par la suite, l'autre assureur social
requis octroie des prestations, la correction intervient
selon les art. 94 al. 2 LACI (compensation) et 95 LACI
(restitution des prestations). Ainsi, l'assuré qui reçoit
des indemnités de chômage pour une certaine période et qui,
ultérieurement, est mis au bénéfice d'une rente de l'assu-
rance-invalidité pour la même période est tenu de restituer
les indemnités perçues; lorsque l'assuré, malgré le verse-
ment d'une rente, disposait d'une capacité résiduelle de
gain susceptible d'être mise à profit, le montant soumis à
restitution est proportionnel au degré de l'incapacité de
gain (DTA 1998 no 15 p. 82 consid. 5, 1988 no 5 p. 38 con-
sid. 4c et d).

La restitution s'opère, en tout ou partie, par
compensation avec des arriérés de rentes de l'assurance-
invalidité. A cet égard, l'art. 124 OACI prévoit en effet
que lorsqu'une caisse verse des indemnités de chômage et
qu'ultérieurement une autre assurance sociale fournisse,
pour la même période, des prestations qui ont pour effet
d'entraîner le remboursement de l'indemnité de chômage, la
caisse exige la compensation en s'adressant à l'assureur
compétent. Conformément au principe de la concordance
temporelle exprimé par cette disposition réglementaire,
seuls les jours pour lesquels l'assuré a été indemnisé par
l'assurance-chômage peuvent être pris en considération pour
la compensation et non pas toute la période de chômage
coïncidant avec celle pendant laquelle la rente de l'assu-
rance-invalidité a été versée (DTA 1999 no 39 p. 231 con-
sid. 3a). Si la créance en restitution n'est pas entière-
ment éteinte par la compensation, la caisse de chômage est
fondée à rendre à l'endroit de l'assuré une décision de
restitution pour le solde, aux conditions de l'art. 95
al. 1 LACI et sous réserve d'une remise prévue à l'art. 95
al. 2 LACI.

3.- a) Dans le cas particulier, l'assuré a requis
l'octroi d'allocations de chômage, peu de temps après avoir
déposé une demande de prestations auprès de l'assurance-
invalidité. Dès lors, conformément à l'art. 15 al. 3 OACI,
les indemnités de chômage versées depuis le 1er novembre
1993 doivent être considérées comme des avances de la
caisse publique jusqu'à droit connu sur la demande de
prestations de l'assurance-invalidité. Ce n'est qu'à la
suite de la décision du 8 mars 2000 de l'office de l'assu-
rance-invalidité reconnaissant un taux d'invalidité donnant
droit à une rente entière et portant effet rétroactif au
1er novembre 1993 que la caisse publique a demandé la
restitution à due concurrence des prestations qu'elle avait
avancées.

Les premiers juges ont fait application de l'art. 95
al. 4 LACI et considéré que - pour partie - la créance de
la caisse publique était périmée en raison de l'écoulement
du délai de plus longue durée de cinq ans. Le recourant
soutient que durant la procédure devant les organes de
l'assurance-invalidité, le délai de cinq ans est inter-
rompu; subsidiairement, il invoque, selon ses termes,
l'«exception de surindemnisation» en cas de concours de
prestations de deux assurances sociales.
Pour l'essentiel l'intimé se rallie aux considérants
des juges cantonaux.

b) aa) Selon l'art. 95 al. 1 LACI, première phrase, la
caisse est tenue d'exiger du bénéficiaire la restitution
des prestations de l'assurance auxquelles il n'avait pas
droit. Le droit de répétition se prescrit une année après
que l'organe qui a payé a eu connaissance des faits, mais
au plus tard cinq ans après le versement de la prestation
(art. 95 al. 4 LACI, première phrase). Le texte de cette
disposition est, quant au fond, analogue à la disposition
correspondante de la LAVS si bien que la jurisprudence
rendue à propos de l'art. 47 al. 1 LAVS s'applique par
analogie à la restitution d'indemnités indûment touchées
dans l'assurance-chômage (cf. ATF 124 V 382 consid. 1 et
les références).

bb) La loi s'interprète en premier lieu selon sa
lettre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair,
si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il
faut alors rechercher quelle est la véritable portée de la
norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer,
soit notamment les travaux préparatoires, le but et l'es-
prit de la règle, les valeurs sur lesquelles elle repose,
ainsi que sa relation avec d'autres dispositions légales
(ATF 127 V 92 consid. 1d, 126 II 80 consid. 6d, 126 III 104
consid. 2c, 126 V 58 consid. 3). Pour rendre la décision

répondant de manière optimale au système et au but de la
loi, le Tribunal fédéral utilise, de manière pragmatique,
une pluralité de méthodes, sans fixer entre elles un ordre
de priorité (ATF 125 II 244 consid. 5a et les arrêts
cités). Au besoin, une norme dont le texte est à première
vue clair se verra étendre par analogie à une situation
qu'elle ne vise pas ou au contraire ne sera pas appliquée à
une situation visée par une interprétation téléologique
restrictive. Une interprétation de ce type constitue, selon
les conceptions actuelles, un acte de création du droit par
le juge et non une ingérence inadmissible dans la compéten-
ce du législateur (ATF 123 III 218 consid. 5b, 121 III 224
consid. 1d/aa; Ernst A. Kramer, Teleologische Reduktion -
Plädoyer für einen Akt methodentheoretischer Rezeption, in:
Rechtsanwendung in Theorie und Praxis, Symposium zum
70. Geburtstag von Arthur Meier-Hayoz [RDS, supplément 15]
p. 65 ss et p. 73 ss).

cc) Si l'on s'attache au texte même de l'art. 95 al. 4
LACI, le délai de péremption de cinq ans commence à courir
à la date du versement de la prestation. L'art. 95 LACI
- de même que l'art. 47 LAVS - vise typiquement des situa-
tions où le caractère indu des prestations existe déjà au
moment de leur paiement, que ce soit au moment de leur
octroi initial ou - s'agissant de prestations périodiques -
à une date ultérieure, à la suite d'un changement de cir-
constances, comme par exemple le remariage d'une personne
au bénéfice d'une rente de veuve ou de veuf (cf. Meyer-
Blaser, Die Rückerstattung von Sozialversicherungsleis-
tungen, in : RJB 131/1995, p. 477). Dans de telles si-
tuations, le Tribunal fédéral des assurances a toujours
interprété de manière littérale la notion de versement, en
jugeant par exemple que le délai de péremption de plus
longue durée de cinq ans prévu à l'art. 47 al. 2 LAVS
commençait à courir dès le moment où la prestation a été

effectivement versée et non pas celui où elle aurait dû
être payée selon la
loi (ATF 112 V 182 consid. 4a, 111 V 17
consid. 3 in fine, 108 V 4).
En revanche, quand c'est le paiement de prestations
arriérées par une assurance sociale qui justifie la resti-
tution de prestations d'une autre assurance - en appli-
cation des règles légales de coordination - le caractère
indu des prestations sujettes à remboursement n'apparaît
qu'après coup. Ainsi, dans le cas présent, aussi longtemps
que l'assurance-invalidité n'avait pas pris sa décision,
les prestations allouées par l'assurance-chômage n'étaient
pas indues, bien au contraire, puisqu'il s'agissait d'avan-
ces auxquelles l'assuré avait droit. Jusqu'au moment de la
décision de l'assurance-invalidité, la caisse d'assurance-
chômage n'avait aucune base juridique pour fonder une
décision en restitution. D'un point de vue littéral,
l'art. 95 al. 4 LACI ne tient pas compte de ce cas de
figure particulier.

dd) Les prétentions découlant du droit public sont
soumises à prescription ou à péremption afin d'assurer
- comme en droit privé - une stabilité juridique et
d'empêcher la remise en cause de situations qui ont duré
pendant une certaine période (voir Andrea Braconi,
Prescription et péremption dans l'assurance sociale, in :
Droit privé et assurances sociales, Fribourg 1990, p. 215).
En interprétant l'art. 95 al. 4 LACI selon la méthode
téléologique restrictive, il convient de constater que si
le législateur a voulu instaurer un délai de péremption
absolue de cinq ans, pour mettre - passé ce délai - un
point final à un rapport d'obligation entre l'assurance et
le débiteur, il n'a assurément pas voulu que ce délai
commence à courir à partir d'un quelconque versement de
prestations, mais seulement dès l'instant où l'on est en
présence d'un paiement opéré à tort et où les conditions

d'une restitution sont susceptibles d'être remplies. En ce
sens, il y a corrélation nécessaire entre les alinéas 1 et
4 de l'art. 95 LACI, le point de départ du délai de pé-
remption étant subordonné à la naissance d'une obligation
de restituer l'indu. Une application indifférenciée de la
notion de versement à tous les cas de restitution, comme le
préconisent en fait les premiers juges, est de nature à
paralyser de manière inadmissible les objectifs de coordi-
nation entre l'assurance-chômage et l'assurance-invalidité.
Elle aurait de surcroît comme conséquence absurde de fixer
le point de départ du délai de cinq ans à une date où le
paiement n'était pas indu.
Il convient ainsi de limiter la teneur littérale de
l'art. 95 al. 4 LACI en ce sens que le mot «versement» dont
use cette disposition doit être compris comme exigeant le
paiement d'une prestation à laquelle le bénéficiaire
n'avait pas droit. Par conséquent, lorsque la restitution
d'indemnités de chômage est justifiée par l'allocation avec
effet rétroactif d'une rente de l'assurance-invalidité, le
délai de cinq ans ne peut commencer à courir qu'à partir du
moment où il apparaît que ces indemnités sont indues et
donc sujettes à restitution, c'est-à-dire au moment de
l'entrée en force de la décision de rente.

c) En l'espèce, la décision de l'office de l'assuran-
ce-invalidité date du 8 mars 2000. La créance de la caisse
publique n'était donc pas - même partiellement - éteinte
par la péremption. Partant, la caisse était en droit de
compenser sa créance avec des arriérés de rentes et de
réclamer directement à l'assuré la restitution du solde non
compensable.
S'agissant du montant soumis à restitution, il n'est
pas contesté et il n'apparaît du reste pas sujet à discus-
sion; il en va de même en ce qui concerne les modalités de
la compensation (voir à ce sujet DTA 1999 no 39 p. 227).
C'est dire, en conclusion, que la compensation pouvait

s'opérer sur la totalité du montant de 65 542 fr. 20 et que
la
caisse était fondée à rendre à l'endroit de l'assuré une
décision de restitution pour le solde de sa créance, par
960 fr. 45.
Le recours de droit administratif est dès lors bien
fondé.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances

p r o n o n c e :

I. Le recours est admis et le jugement du 25 janvier 2001
du Tribunal administratif du canton de Fribourg (Cour
des assurances sociales) est annulé.

II. Il n'est pas perçu de frais de justice.

III. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au
Tribunal administratif du canton de Fribourg, Cour des
assurances sociales, et à la Caisse publique de
chômage du canton de Fribourg.

Lucerne, le 23 novembre 2001

Au nom du
Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la Ière Chambre :

Le Greffier :