| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 10 octobre 2001, 2P.148/2001

«/2»
2P.148/2001

IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C
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10 octobre 2001

Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger,
président, Hungerbühler, Müller, Yersin et Merkli.
Greffier: M. Dubey.

Statuant sur le recours de droit public
formé par

A.________, société coopérative à Sierre, représentée par Me
Philippe Pont, avocat à Sierre,

contre

l'arrêt rendu le 27 avril 2001 par le Tribunal cantonal du
canton du Valais, dans la cause qui oppose la recourante à
la commune de S i e r r e;

(taxe d'élimination des déchets 1991 et 1992)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- La société coopérative "A.________" à Sierre
(ci-après: A.________) est propriétaire de deux caves sises
sur plusieurs parcelles à Sierre et à Granges sur le terri-
toire de la commune de Sierre. L'une des caves comporte un
local de vente très fréquenté et un carnotzet d'une centaine
de places utilisé plusieurs fois par semaine par des asso-
ciations, notamment pour des repas. Aucun bâtiment n'est
habité. En revanche, ils sont occupés le jour de manière
saisonnière par les ouvriers.

Le 6 décembre 1991, le conseil communal de Sierre a
communiqué à A.________ sa décision d'abandonner l'exonéra-
tion partielle de 50% de la taxe relative au traitement des
déchets et ordures dont certaines entreprises de Sierre bé-
néficiaient depuis 1975. Il lui a annoncé que la taxe était
dorénavant fixée à 1 o/oo de la valeur cadastrale des immeu-
bles conformément au tarif du 18 mai 1979 concernant les
taxes relatives au traitement des déchets et des ordures. Le
10 novembre 1992, la commune de Sierre a ainsi réclamé à
A.________ 8'677 fr. pour 1991 et 9'472 fr. pour 1992 au
titre de taxe d'élimination des déchets.

A.________ a contesté sans succès ces factures par
la voie de la réclamation auprès de la commune de Sierre
puis par la voie du recours auprès du Conseil d'Etat du
canton du Valais.

B.- Par arrêt du 27 avril 2001, le Tribunal cantonal du
canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté
le recours de A.________ contre la décision du Conseil
d'Etat du 20 septembre 2000. Il a constaté que A.________

utilisait, dans une mesure non négligeable, le service
public communal d'évacuation et de traitement des ordures
ménagères. Il a notamment considéré que les jurisprudences
cantonale et fédérale - l'une en particulier concernant le
tarif du 18 mai 1979 concernant les taxes relatives au
traitement des déchets et ordures de la commune de Sierre -
avaient admis la validité du critère fondé sur la taxe
cadastrale pour des entreprises se trouvant dans des
situations analogues à la recourante durant la même période;
en outre ce critère était également valable au regard des
art. 2 et 32a de la loi fédérale sur la protection de
l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01), pour
autant que A.________ puisse invoquer cette dernière dispo-
sition sans violer le principe de la confiance.

C.- Agissant par la voie du recours de droit public
pour violation des art. 8, 9 et 49 Cst., A.________ demande
au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal
du 27 avril 2001, avec suite de frais et dépens. Elle lui
reproche d'avoir violé l'art. 2 LPE et d'être tombé dans
l'arbitraire et l'inégalité de traitement.

La commune de Sierre conclut implicitement au rejet
du recours. Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat renon-
cent à émettre des observations.

D.- La demande d'effet suspensif de A.________ a
été admise par ordonnance présidentielle du 3 juillet 2001.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- a) Déposé en temps utile contre une décision
finale prise en dernière instance cantonale, qui ne peut
être attaquée que par la voie du recours de droit public et
qui touche la recourante dans ses intérêts juridiquement
protégés, le présent recours est recevable au regard des
art. 84 ss OJ.

2.- a) aa) La loi fédérale sur la protection de
l'environnement du 7 octobre 1983 a pour but de protéger les
hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et
leurs biotopes des atteintes nuisibles ou incommodantes et
de conserver la fertilité du sol (art. 1 LPE). Dans sa ver-
sion en vigueur en 1991 et 1992, elle obligeait les cantons
à veiller à ce que les déchets soient recyclés, neutralisés
ou éliminés conformément aux prescriptions (art. 31 LPE).
L'art. 2 LPE, qui est demeuré inchangé, prévoit, sous le ti-
tre "principe de causalité", que celui qui est à l'origine
d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les
frais. Conformément à ce principe, les collectivités publi-
ques peuvent répercuter, au moyen de contributions causales,
les coûts d'élimination et de traitement des ordures ména-
gères qui leur incombent sur les personnes qui les produi-
sent (cf. Ursula Brunner, in: Kommentar zur Umweltschutzge-
setz, n. 16 ad art. 48; Andreas Trösch, ibidem, n. 16 ad
art. 31).

bb) Dans leur nouvelle teneur (entrée en vigueur le
1er juillet, respectivement le 1er novembre 1997), les dis-
positions de droit fédéral en matière d'élimination et de
traitement des déchets (art. 30 ss LPE) prescrivent, notam-
ment, que les déchets urbains sont, en principe, éliminés
par les cantons (cf. art. 31b al. 1 LPE). Ces derniers

veillent à ce que les coûts d'élimination soient mis, par
l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge
de ceux qui sont à l'origine de ces déchets; le montant des
taxes est fixé en particulier en fonction (a) du type et de
la quantité de déchets remis, (b) des coûts de construction,
d'exploitation et d'entretien des installations d'élimina-
tion des déchets, (c) des amortissements nécessaires pour
maintenir la valeur du capital de ces installations, (d) des
intérêts, (e) des investissements prévus pour l'entretien,
l'assainissement et le remplacement de ces installations,
pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des
améliorations relatives à leur exploitation (cf. art. 32a
al. 1 LPE). Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et
conformes au principe de causalité devait compromettre
l'élimination des déchets urbains selon les principes de la
protection de l'environnement, d'autres modes de finance-
ments peuvent être introduits (art. 32a al. 2 LPE). Les dé-
tenteurs d'installations d'élimination des déchets consti-
tuent les provisions nécessaires (art. 32a al. 3 LPE).

cc) Ces nouvelles dispositions sont entrées en vi-
gueur en 1997 alors que la présente procédure était pendante
devant les instances cantonales, les factures à l'origine de
la cause ayant été notifiées à la recourante en novembre
1992 pour les taxes des années 1991 et 1992. En principe, la
validité d'une décision doit être examinée au regard du
droit applicable au moment où elle a été prise, sauf lorsque
les nouvelles dispositions répondent à un besoin de l'ordre
public, à l'instar de celles qui régissent l'élimination et
de traitement des déchets (ATF 123 II 359 consid. 3 p. 362
s.; 119 Ib 254 consid. 9g p. 283; 174 consid. 3 p. 177 et
les arrêts cités); en ce cas, il importe que les prescrip-
tions produisent leur effet le plus rapidement possible et
qu'elles soient donc appliquées dans toutes les procédures
en cours lors de leur entrée en vigueur. Toutefois, la per-

ception de taxes périodiques ne peut s'effectuer que sur la
base du droit en vigueur au moment où elles sont dues, de
sorte que l'art. 32a LPE ne saurait s'appliquer à une situa-
tion définitivement passée. C'est donc à la lumière de l'an-
cienne loi sur la protection de l'environnement que la pré-
sente cause doit être examinée. Contrairement à l'opinion de
l'autorité intimée, il ne s'agit nullement d'appliquer, ou
non, le principe de la bonne foi, même si les procédures de
première instance ou de recours ont subi des retards qui ne
sont pas imputables à la recourante (ATF 119 Ib 174 consid.
3 p. 177).

b) L'art. 16 de la loi valaisanne du 16 novembre
1978 concernant l'application de la loi fédérale du 8 oc-
tobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution
(LALPE) prévoit que la commune peut prélever des taxes pour
le financement de la construction et de l'exploitation des
services de ramassage et des installations de traitement des
ordures et de tous autres déchets. Ces taxes doivent être
fixées par l'assemblée primaire ou le conseil général et ap-
prouvées par le Conseil d'Etat (art. 17 LALPE).

c) Selon le règlement communal d'assainissement ur-
bain du 12 juin 1974 (RAU), le ramassage des ordures ménagè-
res est obligatoire et, sauf exceptions autorisées par les
organes communaux compétents, ces ordures doivent être li-
vrées au service officiel de la voirie (art. 69 ss RAU). Le
tarif concernant les taxes relatives au traitement des dé-
chets et des ordures a été adopté le 18 mai 1979 par l'as-
semblée primaire de la commune et approuvé par le Conseil
d'Etat le 7 mars 1980. Ce tarif contient notamment les dis-
positions suivantes:

"Traitement des déchets et ordures

1. Taxes annuelles
a) Immeubles bâtis

1 o/oo de la taxe cadastrale des bâtiments
b) Camping
(...)

2. Prise en charge des déchets
a) Par la commune
paiement de la totalité de la taxe.
b) Par le privé
- déchets industriels:
hormis ceux admis par le règlement de l'UTO
et assimilés aux déchets ménagers,
l'évacuation et l'élimination des déchets
industriels sont totalement à charge de
l'entreprise
- déchets ménagers et similaires:
pour les privés, industries, artisanats,
campings, qui prennent en charge
régulièrement l'évacuation de la totalité
des déchets ménagers ou industriels admis à
l'UTO, une réduction de 50% de la taxe
annuelle, correspondant aux frais de
transport, est appliquée; le 50% restant
représente les frais d'incinération ou
d'élimination à la décharge.

3. Exonération des taxes
Selon liste suivante:
Exonération totale
Bâtiments communaux
[liste nominale]
Bâtiments d'intérêt général appartenant à
des associations
[liste nominale]
Exonération partielle
Bâtiments d'intérêt culturel, sauf
appartements, salles de spectacles
[liste nominale]
Bâtiment servant à l'exercice du sport
[liste nominale]"

d) La question des déchets d'origine industrielle
de la recourante a fait l'objet d'un examen circonstancié
par l'autorité intimée. Elle n'est plus litigieuse dans la
présente procédure qui ne porte dès lors que sur la taxe
d'élimination des déchets ménagers et similaires.

3.- Invoquant les art. 8, 9 (art. 4 aCst.) et 49
Cst. (art. 2 Disp. trans. aCst.), la recourante soutient que

la décision litigieuse viole l'art. 2 LPE et les principes
d'équivalence, d'égalité et d'interdiction de l'arbitraire.

a) aa) En vertu du principe de la force dérogatoire
(ou de la primauté) du droit fédéral, les cantons ne sont
pas autorisés à légiférer dans les domaines exhaustivement
réglementés par le droit fédéral. Dans les autres domaines,
ils peuvent édicter des règles de droit qui ne violent ni le
sens ni l'esprit du droit fédéral, et qui n'en compromettent
pas la réalisation (ATF 127 I 60 consid. 4 p. 68; 126 I 76
consid. 1 p. 78; 125 I 474 consid. 2a p. 480 et les arrêts
cités). Le Tribunal fédéral examine en principe librement,
dans chaque cas d'espèce, si les normes de droit cantonal ou
communal sont compatibles avec le droit fédéral (ATF 126 I
76 consid. 1 p. 78 et les arrêts cités).

bb) L'art. 2 LPE exige que la répartition entre les
usagers des coûts engendrés par le service communal d'éva-
cuation et de traitement des ordures tienne compte du prin-
cipe de causalité (arrêt du 7 octobre 1999 in RDAF 2000 1
284 consid. 4b p. 285; arrêt du 28 janvier 1998 in DEP 1998
p. 739 consid. 2b p. 741; Veronika Huber-Wälchli, Finanzie-
rung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostende-
ckende und verursachergerechte Gebühren, in: DEP 1999 p. 35
ss, p. 41 à 43, 51 et 61). Toutefois, d'après la jurispru-
dence, ce principe n'exige pas que les coûts soient répartis
exclusivement en proportion des quantités de déchets pro-
duits. La collectivité publique doit en effet supporter des
coûts qui ne dépendent pas tous directement de ces quanti-
tés, notamment des frais d'entretien d'installations qui
existent même si temporairement aucun déchet n'est effecti-
vement évacué ni traité (arrêt du 7 octobre 1999 in: RDAF
2000 1 284 consid. 4b p. 285; arrêt du 28 octobre 1996 in:
DEP 1997 p. 39 consid. 3 b, 3c et 4b p. 40-41 et la juris-
prudence citée). Le Tribunal fédéral a jugé qu'en fixant la

taxe d'élimination des déchets à un montant forfaitaire mo-
deste par foyer, les communes en cause avaient certes choisi
un tarif peu différencié, mais encore compatible avec le
principe de causalité prévu par l'art. 2 LPE (arrêt du 20
novembre 1995 in: RDAT 1996 I n° 51 consid. 11b p. 149 et
arrêt du 29 mai 1997 in: RDAF 1999 1 94 consid. 3b p. 98
s.). De même, il a jugé conforme au principe de causalité la
taxe d'enlèvement des ordures prélevée auprès d'un cabinet
d'avocats fondée pour moitié sur des montants forfaitaires
par ménage, artisanat ou industrie et pour moitié sur la
taxe au sac ou au container (arrêt du 4 août 1997 en la
cause B. c. commune de K., non publié). En revanche, il a
considéré comme contraire à l'art. 2 LPE une taxe annuelle
d'élimination des déchets proportionnelle à la valeur d'as-
surance du bâtiment, parce qu'elle n'incorpore aucun élément
relatif à la quantité de déchets à éliminer (arrêt du 28
janvier 1998 in: DEP 1998 739 consid. 2b p. 741).

b) Outre le principe de la couverture des frais,
dont la violation
n'est pas invoquée en l'espèce, la taxe
d'élimination des déchets doit encore respecter le principe
d'équivalence qui concrétise ceux d'égalité et de l'inter-
diction de l'arbitraire (art. 8 et 9 Cst., 4 aCst.).

Selon le principe d'équivalence, le montant de cha-
que redevance doit être en rapport avec la valeur objective
de la prestation fournie et rester dans des limites raison-
nables. La valeur de la prestation se mesure soit à son uti-
lité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à
l'ensemble des dépenses administratives en cause, ce qui
n'exclut pas un certain schématisme ni l'usage de moyennes
d'expérience. Les contributions doivent toutefois être éta-
blies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer
des différences que ne justifieraient pas des motifs perti-
nents (ATF 126 I 180 consid. 3a/bb p. 188; 122 I 279 consid.

6c p. 289; 121 II 183 consid. 4 p. 188; 120 Ia 171 consid.
2a p. 174 et les arrêts cités).

L'avantage économique retiré par chaque bénéficiai-
re d'un service public est souvent difficile, voire impossi-
ble à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi en
matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet
avantage dépend de nombreux éléments, tels que la quantité
de déchets produite, la variation des frais de ramassage en
fonction de l'éloignement et de la période de l'année. Pour
cette raison, la jurisprudence admet que les taxes d'utili-
sation soient aménagées de manière schématique et tiennent
compte de normes fondées sur des situations moyennes (arrêt
du 29 mai 1999 in: RDAF 1999 1 94 consid. 3a p. 97 s.; 122 I
61 consid. 3b p. 67 et les arrêts cités).

Le Tribunal fédéral a également jugé qu'il n'est
pas conforme à ces principes de calculer des taxes annuelles
sur la base de la seule valeur d'assurance-incendie des bâ-
timents en cause. Il a en effet constaté que "la valeur
d'assurance-incendie du bâtiment concerné peut constituer
une base de calcul appropriée lorsqu'il s'agit d'établir une
taxe de raccordement ou une autre contribution unique, mais
non pas lorsqu'il s'agit de fixer une taxe d'utilisation pé-
riodique qui doit tenir compte de paramètres ayant un rap-
port avec l'utilisation effective de l'installation en ques-
tion" (arrêt non publié du 24 mai 2000 en la cause K. et F.
c. commune de L.). Dans la mesure où les art. 8 et 9 Cst.
exigent que le calcul d'une taxe périodique ait un rapport
avec l'utilisation effective de l'installation en cause,
leur violation se confond et est absorbée par le grief tiré
de la force dérogatoire de l'art. 2 LPE.

c) Le Tribunal cantonal concède qu'en l'espèce, les
montants des taxes annuelles en cause sont importants, mais

il estime qu'ils résultent de l'utilisation du critère sché-
matique de la taxe cadastrale. Selon lui, ce mode de calcul
reste dans la ligne du principe de causalité de l'art. 2 LPE
et de la jurisprudence du Tribunal fédéral et correspond à
l'importance économique de l'entreprise. Les quantités de
déchets ménagers et de ceux qui leur sont assimilés générées
par la recourante suffiraient à justifier les taxes, même si
le critère de la taxe cadastrale n'empêche pas dans certains
cas des disparités de traitement. Le système choisi se si-
tuerait dans les limites du pouvoir d'appréciation du légis-
lateur communal.

Cette opinion est erronée. Le tarif de la commune
de Sierre prévoit que la taxe annuelle pour le traitement
des déchets et ordures se monte à 1 o/oo de la valeur cadas-
trale des bâtiments. A l'instar de la valeur d'assurance des
bâtiments (cf. arrêt du 24 mai 2000 non publié cité ci-des-
sus), la valeur cadastrale des bâtiments concernés n'incor-
pore aucun élément relatif à la quantité de déchet produits
dans les bâtiments en cause, à la différence par exemple
d'une taxe annuelle forfaitaire unique par ménage, dont le
caractère reste certes schématique mais néanmoins admissible
au regard de l'art. 2 LPE (cf. arrêt du 29 mai 1997 in RDAF
1999 1 94 consid. 3b p. 98 s.).

S'agissant des bâtiments de la recourante, dont la
valeur cadastrale élevée n'est pas contestée par les par-
ties, l'autorité intimée a constaté que l'une des caves
comportait un local de vente très fréquenté et un carnotzet
d'une centaine de places utilisé plusieurs fois par semaine
par des associations, notamment pour des repas, et qu'aucun
bâtiment n'était habité, mais que l'un était occupé le jour
de manière saisonnière par les ouvriers. Ces circonstances
démontrent l'absence, en l'espèce aussi, de relation entre
la valeur cadastrale des bâtiments et la quantité de déchets

produite par la recourante. Par conséquent, la réglementa-
tion en vigueur dans la commune de Sierre pour les années
1991 et 1992 selon laquelle la taxe annuelle d'enlèvement
des ordures est fixée proportionnellement à la valeur cadas-
trale des bâtiments (1 o/oo) contrevient au principe de cau-
salité de l'art. 2 LPE.

Sur ce point, l'autorité intimée s'inspire à tort
de l'arrêt non publié du Tribunal fédéral du 25 août 1995.
Certes, le litige visait bien le tarif litigieux de la com-
mune de Sierre, mais il n'avait alors pas fait l'objet d'un
examen de conformité au regard du principe de causalité
(art. 2 LPE) ou au regard des principes déduits de l'art. 4
aCst. Seule était en cause une éventuelle application arbi-
traire - qui avait été niée - du règlement communal et de
son tarif aux déchets industriels d'une entreprise de la
commune.

Enfin, contrairement à l'opinion du Tribunal canto-
nal, le système prévu par la commune conduit à des dispari-
tés de traitement insoutenables que même un certain schéma-
tisme ne suffit pas à couvrir; ainsi un complexe immobilier
d'une trentaine d'appartements dont la valeur cadastrale
s'élèverait à 250'000 fr. chacun se verrait imposer une taxe
inférieure à celles imposées à la recourante pour les années
1991 et 1992. Pareille disparité de traitement ne saurait
s'expliquer, même en particulier, par la situation écono-
mique de la recourante qui est à première vue sans relation
avec les déchets urbains qu'elle produit. Au surplus, ce
critère n'est nullement prévu par les dispositions légales
applicables à l'élimination des déchets dans la commune de
Sierre.

d) Par conséquent, l'autorité intimée a violé les
principes de force dérogatoire du droit fédéral, d'égalité

et d'interdiction de l'arbitraire en confirmant la décision
de l'autorité inférieure.

4.- Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours et à l'annulation de l'arrêt du Tri-
bunal cantonal du 27 avril 2001.

Vu l'issue du recours, les frais judiciaires doi-
vent être mis à la charge de la commune de Sierre qui suc-
combe et dont l'intérêt financier est en jeu (art. 156 al. 1
et 156 al. 2 a contrario en relation avec les art. 153 et
153a OJ). Cette dernière versera en outre une indemnité de
dépens à la recourante qui obtient gain de cause avec l'as-
sistance d'un avocat (art. 159 OJ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l,

1. Admet le recours.

2. Annule l'arrêt de la Cour de droit public du
Tribunal cantonal du 27 avril 2001.

3. Met un émolument judiciaire de 2'000 fr. à la
charge de la Commune de Sierre.

4. Met à la charge de la commune de Sierre une in-
demnité de 2'000 fr. à verser à la société coopérative
A.________ à titre de dépens.

5. Communique le présent arrêt en copie au manda-
taire de la recourante, à la commune de Sierre, au Conseil
d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais.

Lausanne, le 10 octobre 2001
DCE/moh

Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FÉDÉRAL SUISSE:
Le Président,

Le Greffier,