| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 11 septembre 2001, 2P.115/2001

«/2»
2P.115/2001

IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C
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11 septembre 2001

Composition de la Cour: MM. les Juges Wurzburger, président,
Hungerbühler et Müller. Greffière: Mme Rochat.

Statuant sur le recours de droit public
formé par

A.________, représenté par Me Pierre Gauye, avocat à Sion,

contre

l'arrêt rendu le 19 janvier 2001 par le Tribunal cantonal du
canton du Valais (Cour de droit public) dans la cause qui
oppose le recourant au Conseil d'Etat du canton du Valais et
à la commune de St-Maurice;

(art. 12 et 9 Cst.: réduction de l'aide sociale)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- A.________, né en 1963, a suivi les cours de
l'Ecole supérieure de cadres pour l'économie et l'adminis-
tration (ESCEA), à St-Maurice, mais il a échoué au travail
de diplôme et a été exclu de cette école. A sa demande, la
commune de St-Maurice lui a accordé des prestations d'aide
sociale dès le 15 septembre 1998, soit une somme de 1'010
fr. pour son entretien (forfait I) correspondant au minimum
vital recommandé par la Conférence suisse des institutions
d'action sociale (en abrégé: CSIAS) et un montant de 533 fr.
pour son loyer. Il n'a, en revanche, jamais bénéficié du
forfait II qui, selon les recommandations précitées, va de
45 à 155 fr. pour une personne seule et vise à adapter le
forfait I aux spécificités régionales, de manière à rendre
les moyens octroyés conformes aux conditions de vie locale
(voir normes CSIAS 11/98 B.2.4).

Comme il avait le projet de créer sa propre entre-
prise d'import-export de produits d'une société américaine,
sous réserve que le Conseil d'Etat admette son recours
contre la décision d'exclusion de l'ESCEA, A.________ a
refusé les emplois que lui proposait l'Office régional de
placement, notamment un travail à 50% à la voirie, où il
avait déjà travaillé avant sa formation de cadre. En outre,
voyant que les coûts d'investissement de son projet ne pou-
vaient pas être supportés par l'aide sociale et que le Con-
seil d'Etat ne se prononçait pas sur sa demande de réad-
mission à l'ESCEA, il a constamment menacé la commune de
St-Maurice de devoir lui verser l'aide sociale jusqu'à son
décès. A la suite d'une séance de conciliation du 30 novem-
bre 1999, la commune a renoncé à mettre fin aux prestations
d'aide sociale dans l'attente d'un contrat de réinsertion
professionnelle.

Le 17 décembre 1999, A.________ a proposé à la
commune un accord, dont les clauses ne pouvaient pas être
négociées, par lequel il s'engageait à renoncer à l'aide so-
ciale dès le 1er janvier 2000 et à travailler à 80% chez
Textura à Monthey, sur la base d'un salaire mensuel de 4'000
fr. Cet accord était toutefois lié à deux conditions, soit
la renonciation de la commune de St-Maurice au caractère
remboursable de l'aide sociale et à l'acceptation de son
recours par le Conseil d'Etat avant le 31 décembre 1999,
lui-même étant autorisé à proposer à l'ESCEA un nouveau su-
jet de travail de diplôme. Par la suite, il a déclaré ac-
cepter le contrat d'insertion sociale aux conditions qu'il
avait rédigées dans l'annexe du 7 février 2000, laquelle
devait faire partie intégrante du contrat. Enfin, les 15,
22, 25, 29 et 30 mai 2000, il a fait parvenir au Département
de la santé, de l'énergie et des affaires sociales des pro-
positions de contrats d'insertion sociale, qui devaient dé-
buter le 1er juillet 2000, mais étaient toujours liés à son
travail de diplôme et à son projet d'entreprise. Pendant
cette période, soit du 3 janvier au 30 juin 2000, il a tra-
vaillé chez Textura et a touché une allocation d'initiation
au travail de 3'300 fr. par mois. Ce contrat n'a toutefois
pas été renouvelé en raison de son comportement dans l'en-
treprise.

B.- Au vu des ces circonstances, la commune de
St-Maurice a, le 5 juillet 2000, décidé de réduire l'aide
sociale qui devait être de nouveau accordée à A.________ à
partir du 1er août 2000. Le budget mensuel pour les dépenses
courantes (forfait I) a ainsi été diminué de 15 %, passant
de 1'010 fr. à 860 fr. et le loyer a été arrêté à 500 fr.
maximum, soit au total 1'360 fr.

Saisi d'un recours contre cette décision, le Con-
seil d'Etat l'a partiellement admis le 29 août 2000 et a
fixé à 1'393 fr. la somme à verser au recourant à partir du

1er août 2000. Il a retenu que si la pénalité maximale (ré-
duction de 15%) décidée par la commune était justifiée au vu
du comportement de l'intéressé, le loyer, d'un montant men-
suel de 533 fr., devait être entièrement reconnu dans le
budget.

A.________ a recouru contre cette décision auprès
du Tribunal cantonal du canton du Valais, en concluant au
maintien de l'aide sociale de 1'010 fr. par mois (forfait I)
à partir du 1er août 2000, avec l'indemnité mensuelle de 533
fr. pour son loyer en sus.

Par arrêt du 19 janvier 2001, la Cour de droit pu-
blic du Tribunal cantonal a rejeté le recours dans la mesure
où il était recevable. La demande d'assistance judiciaire de
l'intéressé ayant également été rejetée par ordonnance pré-
sidentielle du même jour, la juridiction cantonale a remis
les frais judiciaires et a refusé d'allouer des dépens.

C.- Agissant par la voie du recours de droit pu-
blic, pour violation des art. 5 et 9 Cst., A.________ con-
clut, avec suite de dépens, à l'annulation de l'arrêt du
Tribunal cantonal du 19 janvier 2001, ainsi que de son or-
donnance du même jour concernant l'assistance judiciaire. Il
présente aussi une demande d'assistance judiciaire complète
pour l'ensemble de la procédure devant le Tribunal fédéral.

Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer sur
le recours.

D.- Le 1er juin 2001, A.________ a présenté lui-
même une demande de mesures provisionnelles tendant au ve-
rsement de l'aide sociale complète à partir du 1er février
2001, pour le motif que la réduction décidée par la commune
de St-Maurice ne pouvait de toute façon pas durer plus de
six mois.

Invitée à se prononcer sur cette requête, la com-
mune de St-Maurice s'y est opposée et a conclu implicitement
au rejet du recours.

Par ordonnance présidentielle du 26 juin 2001, la
demande de mesures provisionnelles a été rejetée.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- En tant qu'il est dirigé contre l'arrêt du
Tribunal cantonal, le présent recours est formé contre une
décision prise en dernière instance cantonale et remplit les
conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ. C'est dès lors
dans ce cadre que doit être examinée la conclusion du recou-
rant tendant à l'octroi de dépens dans la procédure cantona-
le (voir art. 159 al. 6 OJ).

2.- Le recourant soutient en premier lieu que la
délégation au Conseil d'Etat contenue à l'art. 36 al. 2 de
la loi valaisanne sur l'intégration et l'aide sociale serait
insuffisante pour lui infliger la sanction prononcée. Cette
sanction serait en outre dépourvue de base légale et consti-
tuerait dès lors une violation du principe de la légalité
découlant de l'art. 5 al. 1 Cst. (recte: 36 al. 1 Cst.).

a) Selon l'art. 12 Cst., entré en vigueur le 1er
janvier 2000, "quiconque est dans une situation de détresse
et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le
droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens in-
dispensables pour mener une existence conforme à la dignité
humaine". Auparavant, la jurisprudence et la doctrine consi-

déraient le droit à des conditions minimales d'existence
comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les
cantons et les communes à assister les personnes se trouvant
dans le besoin (voir ATF 121 I 367 consid. 2b p. 371/372 et
les références citées). L'art. 12 Cst. pose maintenant le
principe du droit à des conditions minimales d'existence
pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à
ses besoins et fonde une prétention justiciable à des pres-
tations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193 con-
sid. p. 198; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitution-
nel suisse, vol. II: Les droits fondamentaux, p. 685 à 689,
spéc. n. 1500, 1505 et 1510). La Constitution fédérale ne
garantit toutefois que le principe du droit à des conditions
minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur -
fédéral, cantonal et communal - d'adopter des règles en ma-
tière de sécurité sociale qui ne descendent pas en-dessous
du seuil minimum découlant de l'art. 12 Cst. mais qui peu-
vent, cas échéant, aller au-delà.

b) Dans le canton du Valais, les prestations socia-
les sont définies dans la loi cantonale sur l'intégration et
l'aide sociale du 29 mars 1996 (en abrégé: LIAS). La loi a
pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficul-
tés d'intégration sociale ou dépourvues des moyens néces-
saires à la satisfaction de leurs besoins vitaux et person-
nels (art. 1er al. 2 LIAS). A cette fin, elle doit encoura-
ger la recherche des causes des difficultés sociales, les
mesures préventives, la formation et le perfectionnement
professionnels, ainsi que l'information (art. 1er al. 3
LIAS). En ce qui concerne plus particulièrement les aides
matérielles, l'art. 10 LIAS prévoit qu'elles sont allouées
en argent ou en nature (al. 1) et doivent non seulement cou-
vrir ce qui est strictement indispensable à la vie matériel-
le, mais également assurer un minimum social (al. 2). L'art.
10 LIAS définit aussi les conditions d'octroi des aides ma-
térielles, qui sont accordées lorsque les mesures propres à

assurer l'autonomie financière, par l'intégration profes-
sionnelle notamment, ne peuvent être prises ou ne sont pas
envisageables, eu égard à la situation particulière des per-
sonnes concernées (al. 3). Orientées prioritairement vers le
recouvrement de l'autonomie du bénéficiaire, leur importance
et leur durée doivent tenir compte des circonstances propres
à chacun et des conditions locales (al. 4).

La responsabilité de l'organisation et de l'appli-
cation de l'aide sociale incombe aux communes qui peuvent
toutefois déléguer leurs tâches aux centres médico-sociaux
(art. 4 al. 2 LIAS). De son côté, le Conseil d'Etat est
chargé de l'application de la loi (art. 6 lettre a LIAS) et
doit édicter les dispositions d'exécution nécessaires à
cette fin (art. 36 al. 2 LIAS). Sur la base de cette déléga-
tion, il a établi le règlement d'exécution de la loi sur
l'intégration et l'aide sociale du 9 octobre 1996 (RIAS) qui
renvoie expressément aux recommandations de la Conférence
suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), en pres-
crivant que ces normes servent de base à l'établissement des
budgets d'aide sociale (art. 5 al. 3 RIAS). Cette disposi-
tion confirme donc maintenant de manière claire que les di-
rectives de la CSIAS ont un caractère contraignant pour les
communes qui n'ont pas d'autonomie dans ce domaine, afin
d'assurer une certaine égalité de traitement entre les jus-
ticiables (arrêt du 17 janvier 1996 en la cause commune de
Brigue-Glis c. S. consid. 4, publié partiellement in Zbl
98/1997 p. 422, SJ 1996 p. 496 et RDAF 1998 I 448; Felix
Wolffers, Fondements du droit de l'aide sociale, Berne 1995,
p. 155; Rosmarie Ruder, Existenzsicherung durch Sozialhilfe?
Die Bedeutung der SKOS-Richtlinien, in Sozialalmanach 1999,
p. 124). Lorsqu'une réduction des prestations assurant le
minimum vital est en cause, les directives revêtent le ca-
ractère de barèmes minimaux (Felix Wolffers, op. cit.
p. 157; Rosmarie Ruder, op. cit., p. 122). A cet égard,
l'art. 9 al. 2 RIAS, prévoyant que le refus d'un contrat

d'insertion sociale par le bénéficiaire ne le prive pas d'un
droit à l'aide sociale, mais que celle-ci est réduite au mi-
nimum exigible, doit être interprété dans le sens des direc-
tives.

Cela étant, le Conseil d'Etat pouvait se fonder sur
les principes généraux contenus à l'art. 10 LIAS pour ren-
voyer aux recommandations de la CSIAS les modalités de fixa-
tion des aides matérielles (art. 5 al. 3 RIAS) et prévoir un
cas spécial de réduction des prestations d'aide sociale
(art. 9 al. 2 RIAS). L'art. 10 LIAS ayant nécessairement un
contenu indéterminé, il n'a pas outrepassé la délégation de
compétence que lui confère l'art. 36 al. 2 LIAS en édictant
les art. 5 al. 3 et 9 al. 2 RIAS, en tout cas pas en se ré-
férant à des normes admises et reconnues en doctrine comme
en jurisprudence (arrêt précité du 17 janvier 1996, ZBl
98/1997 p. 422 ss). Contrairement à ce que soutient le re-
courant, la sanction prononcée à son encontre repose donc
sur une base légale. Reste à déterminer si les conditions
exceptionnelles pour opérer un réduction du forfait I
étaient réalisées en l'espèce. Le Tribunal fédéral n'a en
effet pas à s'occuper du forfait II, dont l'intéressé n'a
jamais bénéficié et qu'il ne revendique d'ailleurs pas.

c) Selon les directives de la CSIAS, le bénéficiai-
re de l'aide sociale a cependant le devoir de faire tout son
possible pour atténuer sa situation de besoin, voire l'éli-
miner (normes CSIAS 11/98 A.5-2 et A.4-2). Cela découle du
principe de réciprocité qui est au centre des mesures desti-
nées à favoriser l'intégration sociale et l'insertion pro-
fessionnelle. Ce principe implique une contre-prestation que
la personne demandant l'aide sociale doit fournir dans son
propre intérêt et dans l'intérêt de la collectivité. Si
l'intéressé ne fournit pas les efforts d'intégration suffi-
sants, bien que les mesures proposées soient raisonnables,
les prestations de l'aide sociale peuvent être réduites

(normes CSIAS 11/98 D.2-1 et D.2-2). Les réductions de pres-
tations ne peuvent cependant pas porter atteinte au minimum
vital protégé par l'art. 12 Cst., aussi la CSIAS
prévoit-elle de ne pas diminuer le forfait I pour l'en-

tretien de plus de 15% pour une durée maximum de six mois
(normes CSIAS 11/98 A.8-3). Il reste certes toujours
possible de prononcer un retrait total des prestations
lorsque le bénéficiaire se comporte de manière abusive, par
exemple s'il refuse une activité salariée simplement pour
bénéficier de l'aide sociale. A cette fin une base légale
formelle n'est pas indispensable, dans la mesure où les
motifs de retrait représentent une application générale du
principe de l'abus de droit (ATF 122 II 193 consid. 2/ee p.
198). Cela nécessite toutefois un avertissement préalable de
la personne qui doit en outre être en mesure de subvenir à
ses besoins par ses propres moyens (ATF 121 I 367 consid. 3d
p. 377). La réduction ou le retrait de l'aide sociale
représentent en effet les seuls moyens d'influencer le
comportement du bénéficiaire. Ces moyens doivent cependant
être limités dans le temps afin de laisser à l'intéressé
l'occasion de se comporter à nouveau de façon coopérative
(Wolffers, op. cit. p. 188 à 190).

En l'espèce, la commune de St-Maurice a accordé
des prestations d'aide sociale au recourant dès qu'il l'a
demandé en septembre 1998, sans savoir s'il pouvait ou non
repasser son diplôme. Ce faisant, elle a agi conformément au
but de l'aide sociale, qui doit être accordée immédiatement
pour satisfaire les besoins vitaux, indépendamment des cau-
ses de la situation d'indigence (ATF 121 I 367 consid. 3d
p. 377 et les références citées).

Par la suite, les rapports entre les services so-
ciaux et le recourant ont été passablement perturbés en rai-
son des exigences de ce dernier qui menaçait l'administra-
tion de rester un cas social à vie, s'il n'obtenait pas sa-

tisfaction. Cette détérioration des rapports a ainsi rendu
toute collaboration pour une réinsertion dans la vie sociale
et professionnelle particulièrement difficile. Mis à part
l'emploi effectué chez Textura à Monthey, du 3 janvier au 30
juin 2000, le recourant n'a pas exercé d'activité lucrative,
pas plus qu'il n'a entrepris de démarche sérieuse pour con-
crétiser son projet d'entreprise d'import-export. Au demeu-
rant, la situation semble être complètement bloquée, parce
que le recourant a toujours lié ce projet à son diplôme à
l'ESCEA et a persisté à demander le financement de la mise
en place de son entreprise aux services sociaux, dont ce
n'est évidemment pas la tâche. Dans ce contexte, les motifs
pour lesquels le Conseil d'Etat n'a pas encore statué sur le
recours concernant la réadmission du recourant dans cette
école ne sont pas connus, pas plus la formation et les acti-
vités antérieures de l'intéressé, si ce n'est qu'il avait
entrepris un stage à la voirie de St-Maurice avant l'ESCEA.
Il n'est donc pas possible de déterminer si, comme l'affirme
son mandataire, aucun emploi correspondant à son niveau ne
lui a été proposé, ou s'il fait simplement obstruction à
toute proposition raisonnable correspondant à son niveau de
formation, ou encore si les problèmes qu'il pourrait avoir
sur le plan psychique sont tels, qu'ils relèveraient de
l'assurance-invalidité. Ce qui paraît en revanche certain,
c'est que la réduction de l'aide sociale opérée par la com-
mune de St-Maurice n'a eu aucun effet sur son comportement
et que, depuis lors, il a axé toutes ses interventions sur
cette réduction, plutôt que de chercher une véritable solu-
tion à son absence d'activité professionnelle.

Force est donc de constater qu'au mois de juillet
2000, une conciliation entre la commune et le recourant
était impossible, compte tenu de l'attitude de ce dernier.
Le Tribunal cantonal a donc admis à juste titre que le dé-
partement n'était pas tenu de proposer une conciliation
(voir art. 13 al. 2 RIAS) et que les motifs de la décision

communale étaient suffisamment connus du recourant pour
qu'il puisse formuler son recours auprès du Conseil d'Etat
(art. 13 al. 1 et 3 RIAS). Dans ces circonstances, la réduc-
tion de l'aide sociale de 15% était parfaitement justifiée
et proportionnée au regard du comportement du recourant qui
n'a manifestement pas respecté le principe de réciprocité et
de collaboration qu'implique le versement de prestations so-
ciales. Cette réduction n'a toutefois pas rempli son but et
devait prendre fin après six mois, soit au 31 janvier 2001,
conformément aux directives de la CSIAS qui lient la commune
(voir supra consid. 2b et 2d). Les services sociaux devront
dès lors trouver d'autres mesures pour essayer d'intégrer le
recourant sur le plan économique et social, ainsi que le
prescrit l'art. 1er LIAS; le cas échéant, ils pourront tou-
jours exclure l'intéressé de l'aide sociale après avertis-
sement, si son comportement est jugé abusif, ce qui ne peut
être admis que très restrictivement.

3.- a) En l'espèce, le Tribunal cantonal a certes
constaté que la norme CSIAS A.8-3 permettait de réduire le
forfait I de 15% au maximum pour une durée allant jusqu'à
six mois (arrêt attaqué consid. 2b p. 9). Il a toutefois re-
jeté entièrement le recours, sans préciser que la sanction
prononcée devait prendre fin après six mois. Il s'ensuit que
le présent recours doit être admis sur ce point et l'arrêt
attaqué annulé, en tant qu'il confirme la décision de la
commune de St-Maurice de réduire l'aide sociale sans limita-
tion dans le temps. Il appartiendra également au Tribunal
cantonal de statuer à nouveau sur les dépens et d'accorder
l'assistance judiciaire au recourant dans la mesure où il
n'allouerait pas de dépens.

b) Au vu de ce qui précède, il y a lieu d'admettre
la demande d'assistance judiciaire présentée par le recou-
rant et de désigner son mandataire comme avocat d'office
devant le Tribunal fédéral (art. 152 al. 1 et 2 OJ). Par-

tant, le recourant n'a pas à payer des frais pour la partie
de son recours où il succombe et la Caisse du Tribunal fédé-
ral versera à son mandataire une indemnité réduite à titre
d'honoraires.

Pour le surplus, les frais judiciaires doivent être
mis partiellement à la charge de la commune intimée, dont
l'intérêt pécuniaire est en cause (art. 156 al. 2 OJ).
Celle-ci devra également verser au recourant une indemnité
réduite à titre de dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Admet partiellement le recours et annule l'arrêt
attaqué.

2. Admet la demande d'assistance judiciaire et dé-
signe Me Pierre Gauye, avocat à Sion, comme avocat d'office
du recourant.

3. a) Met à la charge de la commune de St-Maurice
un émolument judiciaire réduit de 800 fr.

b) Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judi-
ciaire pour le surplus.

4. a) Dit que la commune de St-Maurice versera au
mandataire du recourant une indemnité réduite de 750 fr. à
titre de dépens.

b) Dit que la Caisse du Tribunal fédéral versera
au mandataire du recourant une indemnité réduite de 750 fr.
à titre d'honoraires.

5. Communique le présent arrêt en copie au manda-
taire du recourant, à la commune de St-Maurice, au Conseil
d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais.

_______________

Lausanne, le 11 septembre 2001
ROC/moh

Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FÉDÉRAL SUISSE:
Le Président,

La Greffière,