| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 12 juillet 2001, 2P.40/2001

2P.40/2001
«/2»

IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C
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12 juillet 2001

Composition de la Cour: MM. les Juges Wurzburger, président,
Hartmann et Berthoud, juge suppléant. Greffier: M. Addy.

__________

Statuant sur le recours de droit public
formé par

X.________,

contre

l'arrêt rendu le 21 décembre 2000 par la Ière Cour adminis-
trative du Tribunal administratif du canton de Fribourg,
dans la cause qui oppose le recourant à l'Etat de Fribourg,
représenté par le Conseil d'Etat;

(responsabilité de l'Etat pour acte illicite de l'un de ses
agents)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- Par convention du 26 mai 1995, X.________ s'est
associé à Bernard Rohrbasser, qui était alors préfet du
district de la Veveyse, dans le but de produire et de com-
mercialiser des sacs à ordures écologiques en jute plasti-
fié. Aux termes de la convention, le premier nommé était
responsable "des liens commerciaux avec l'usine de produc-
tion", située au Viêt-nam, tandis que le second devait as-
surer la finition et la commercialisation des sacs à ordu-
res; Bernard Rohrbasser s'engageait également à avancer les
fonds nécessaires à la réalisation du projet.

Entre juin 1994 et août 1997, X.________ et Bernard
Rohrbasser se sont fréquemment rencontrés pour discuter de
la marche à suivre et faire le point sur l'état d'avancement
du projet. Certaines de ces rencontres se sont déroulées
dans les locaux de la préfecture de la Veveyse, à Châtel-St-
Denis (ci-après : la préfecture). Pour les besoins du pro-
jet, X.________ s'est également rendu à deux reprises au
Viêt-nam, en 1995 et 1996. Ces démarches n'ont toutefois
débouché sur aucune réalisation concrète et les intentions
manifestées par les associés dans la convention précitée du
26 mai 1995 sont restées à l'état de simple projet.

Estimant que Bernard Rohrbasser l'avait trompé par de
fausses promesses répétées, X.________ lui a demandé d'être
indemnisé pour les dépenses engagées et le temps qu'il avait
consacré au projet. Devant le refus de l'intéressé de lui
donner satisfaction, X.________ a mis en cause la responsa-
bilité de l'Etat de Fribourg, en soutenant que Bernard

Rohrbasser lui avait causé de manière illicite un préjudice
dans l'exercice de ses fonctions de préfet de la Veveyse.
Conformément à la procédure préalable instituée par la loi
fribourgeoise du 16 septembre 1986 sur la responsabilité ci-
vile des collectivités publiques et de leurs agents (ci-
après : LResp), il a fait valoir par écrit auprès du Conseil
d'Etat du canton de Fribourg (ci-après : le Conseil d'Etat)
ses prétentions financières, en chiffrant son dommage à
184'068 fr. Le 1er février 1999, le Conseil d'Etat a refusé
de donner suite à cette demande. Pour l'essentiel, il a con-
sidéré que, dans le cadre de ses relations d'affaires avec
X.________, Bernard Rohrbasser n'avait pas agi dans l'exer-
cice de ses fonctions de préfet de la Veveyse mais à titre
purement personnel et privé, ce qui excluait toute responsa-
bilité de l'Etat de Fribourg.

B.- Le 3 août 1999, X.________ a déposé auprès de la
Ière Cour administrative du Tribunal administratif du canton
de Fribourg (ci-après: le Tribunal administratif) une action
de droit administratif tendant à ce que l'Etat de Fribourg
soit condamné à lui payer 58'380 fr. avec intérêts à 5 %
l'an dès le 1er janvier 1995. Il fondait son action, à titre
principal, sur la responsabilité de l'Etat pour le préjudice
qu'à son avis Bernard Rohrbasser lui avait causé de manière
illicite comme préfet de la Veveyse; subsidiairement, il
mettait en cause la responsabilité de l'Etat de Fribourg en
imputant au Conseil d'Etat un manquement au devoir de sur-
veillance que la loi fribourgeoise du 20 novembre 1975 sur
les préfets (ci-après : la loi sur les préfets) lui imposait
d'exercer sur Bernard Rohrbasser.

Par arrêt du 21 décembre 2000, le Tribunal administra-
tif a déclaré l'action de droit administratif irrecevable en
tant qu'elle était fondée sur la responsabilité de l'Etat du

fait du Conseil d'Etat et l'a rejetée en tant qu'elle por-
tait sur la responsabilité de l'Etat du fait de l'un de ses
agents en la personne de Bernard Rohrbasser, ancien préfet.

C.- X.________ forme un recours de droit public contre
l'arrêt rendu le 21 décembre 2000 par le Tribunal adminis-
tratif en concluant, sous suite de frais et dépens, à son
annulation et au renvoi de la cause au Tribunal administra-
tif pour nouvelle décision. Il se plaint d'une application
arbitraire du droit cantonal et d'une violation de son droit
d'être entendu.

Le Tribunal administratif et le Conseil d'Etat con-
cluent au rejet du recours.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et librement
la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 III
41 consid. 1a. p. 42; 126 I 81 consid. 1 p. 83 et les arrêts
cités).

a) Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce,
le recours de droit public est de nature purement cassatoire
(ATF 126 II 377 consid. 8c p. 395). Dès lors, dans la mesure
où le recourant demande autre chose que l'annulation de
l'arrêt attaqué, ses conclusions sont irrecevables.

b) Au surplus, déposé en temps utile et dans les formes
prescrites par la loi, le présent recours remplit en princi-
pe les conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ.

c) Aux termes de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, le re-
cours de droit public doit - sous peine d'irrecevabilité -
contenir un exposé des faits essentiels et un exposé suc-
cinct des droits constitutionnels ou des principes juridi-
ques violés, et préciser en quoi consiste la violation.
Lorsqu'il est saisi d'un tel recours, le Tribunal fédéral
n'a donc pas à vérifier, de lui-même, si la décision atta-
quée est en tout point conforme au droit et à l'équité; il
n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqués et
suffisamment motivés dans l'acte de recours. Le recourant ne
saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de ren-
voyer aux actes cantonaux (ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76;
115 Ia 27 consid. 4a p. 30; 114 Ia 317 consid. 2b p. 318).
En outre, dans un recours pour arbitraire fondé sur l'art. 9
Cst. (cf. art. 4 aCst.), le recourant ne peut pas se conten-
ter de critiquer la décision entreprise comme il le ferait
dans une procédure d'appel où l'autorité de recours revoit
librement l'application du droit. Il doit préciser en quoi
la décision attaquée serait arbitraire, ne reposerait sur
aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable
ou heurterait gravement le sens de la justice (ATF 125 I 492
consid. 1b p. 495 et la jurisprudence citée).

C'est à la lumière de ces principes que doit être ap-
préciée l'argumentation du recourant.

2.- A titre de moyen de preuve, le recourant requiert
l'édition du dossier du Tribunal administratif. Selon l'art.
110 al. 2 OJ, si le Tribunal fédéral ordonne un échange
d'écritures, il invite d'office l'autorité qui a rendu la
décision attaquée à lui communiquer le dossier dans le délai
qui lui est imparti pour déposer sa réponse, ce que cette
autorité a fait. La requête de l'intéressé est dès lors sans
objet.

3.- Le recourant se plaint d'une violation de son droit
d'être entendu garanti à l'art. 29 Cst.

a) Le droit d'être entendu est une garantie constitu-
tionnelle de caractère formel, dont la violation entraîne en
principe l'annulation de la décision attaquée, indépendam-
ment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 126 V
130 consid. 2b p. 132 et les références). En conséquence, il
convient d'examiner en priorité les griefs relatifs à ce
droit.

Tel qu'il est reconnu par l'art. 29 al. 2 Cst. (cf.
art. 4 aCst.), le droit d'être entendu comprend en particu-
lier le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves perti-
nentes, de prendre connaissance du dossier, d'obtenir qu'il
soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de
participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 126 V
130 consid. 2b p. 131/132; pour la jurisprudence rendue sous
l'empire de l'art. 4 aCst., voir ATF 126 I 15 consid. 2a/aa
p. 16 et les références citées).

Toutefois, le droit d'être entendu ne peut être exercé
que sur les éléments qui sont déterminants pour décider de
l'issue du litige. Il est ainsi possible de renoncer à l'ad-
ministration de certaines preuves offertes lorsque le fait
dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas
important pour la solution du cas, que la preuve résulte dé-
jà de constatations versées au dossier ou lorsqu'il apparaît
comme sûr que le moyen de preuve avancé ne serait pas propre
à fournir les éclaircissements nécessaires. Ainsi, la juris-
prudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas
l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les

preuves administrées lui ont permis de former sa conviction
et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appré-
ciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées,
elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modi-
fier son opinion (ATF 124 I 208 consid. 4a p. 211 et les ré-
férences citées).

b) aa) Le recourant reproche au Tribunal administratif
d'avoir refusé de donner suite à sa demande tendant à l'au-
dition de Bernard Rohrbasser comme témoin.

Dans la mesure où le Tribunal administratif a tranché
le litige en se fondant sur les pièces produites par le re-
courant et sur les faits allégués par celui-ci, l'audition
de Bernard Rohrbasser apparaissait superflue; en tout cas,
on ne voit pas quels autres éléments déterminants pour l'is-
sue du litige elle aurait permis de mettre en lumière. Le
recourant ne le précise d'ailleurs pas, mais se contente
d'affirmer de façon évasive que cette mesure probatoire
était "essentielle à la cause" pour permettre de "se forger
une opinion plus complète sur le cadre des relations entre
les parties".

bb) Le recourant voit également une violation de son
droit d'être entendu dans le fait que, lors de la séance de
débats qui s'est tenue le 26 octobre 2000, le fonctionnaire
qui représentait l'Etat de Fribourg s'est retranché derrière
le secret de fonction pour refuser de répondre à ses ques-
tions portant sur l'existence d'une procédure disciplinaire
ou pénale à l'encontre de Bernard Rohrbasser. Or, soutient-
il, "une réponse sur ces points est essentielle notamment
pour déterminer les délais de péremption prévus à l'art. 24
LResp".

Le Tribunal administratif a toutefois considéré que
l'action de droit administratif intentée par le recourant
contre l'Etat de Fribourg à raison des actes supposés illi-
cites de Bernard Rohrbasser l'avait été dans le respect du
délai légal de péremption. Le fait dont le recourant veut
établir l'existence n'est ainsi pas déterminant. Quant à
l'action de droit administratif fondée sur la responsabilité
de l'Etat de Fribourg pour de prétendus manquements de son
Conseil d'Etat, elle a été déclarée irrecevable pour deux
motifs distincts de celui tiré de la péremption. Là encore,
le fait que le recourant veut prouver n'est donc d'aucune
utilité pour la solution du litige, sans compter que ce
point de l'arrêt attaqué portant sur la responsabilité de
l'Etat de Fribourg pour les actes de son Conseil d'Etat n'a
pas été remis en cause dans le cadre du présent recours de
droit public. Au demeurant, le recourant n'explique pas pour
quelle(s) autre(s) raison(s) une réponse à ses questions se-
rait essentielle.

C'est donc sans arbitraire que, procédant à une appré-
ciation anticipée des preuves, le Tribunal administratif n'a
pas donné suite aux offres de preuves qui lui ont été propo-
sées.

4.- a) Le recourant invoque une application arbitraire
de l'art. 6 al. 1 LResp. Il reproche au Tribunal administra-
tif d'avoir retenu que Bernard Rohrbasser s'était associé
avec lui à titre purement personnel et privé, en dehors de
l'exercice de sa fonction de préfet. Il relève que de "très
nombreuses rencontres" avec son associé se seraient dérou-
lées dans les locaux de la préfecture, que Bernard
Rohrbasser aurait utilisé de "nombreux documents" portant
l'en-tête de la préfecture et, enfin, que la finition des
sacs à ordures aurait dû se faire à Châtel-St-Denis, "en
tout cas dans un premier temps".

On peut douter que l'argumentation du recourant, qui se
borne, de manière appellatoire, à opposer son point de vue à
celui du Tribunal administratif, satisfasse aux strictes
exigences de motivation déduites de l'art. 90 al. 1 lettre b
OJ. La question peut toutefois rester ouverte car le grief
d'arbitraire, fût-il recevable, doit de toute façon être
écarté.

b) aa) Aux termes de l'art. 6 al. 1 LResp, les collec-
tivités publiques répondent du préjudice que leurs agents
causent d'une manière illicite à autrui dans l'exercice de
leurs fonctions.

Le Tribunal administratif a interprété cette disposi-
tion en se référant à la doctrine (notamment André Grisel,
Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p.
796/797) relative à l'art. 3 al. 1 de la loi fédérale du 14
mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des
membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (loi sur
la responsabilité; RS 170.32). Ainsi, pour admettre l'exis-
tence d'un acte de fonction au sens de l'art. 6 al. 1 LResp,
il n'est pas nécessaire, selon le Tribunal administratif,
que l'agent se cantonne dans le cadre de ses attributions
telles qu'elles sont fixées par les prescriptions légales ou

administratives et par son cahier des charges. Même si
l'agent s'écarte de ses attributions, il sera également cen-
sé avoir agi dans l'exercice de sa fonction si des tiers
peuvent raisonnablement penser que les actes en cause sont
accomplis dans le cadre des tâches que l'Etat lui confie.
Par contre, si l'agent sort manifestement des limites de ses
attributions, soit en agissant hors du service en tant que
personne privée, soit en se livrant pendant son service à
des actes qui n'ont rien à voir avec ses occupations offi-
cielles, il ne s'acquitte pas de ses fonctions ni n'est pré-
sumé s'en acquitter.

bb) L'art. 15 al. 1 de la loi sur les préfets dispose
que le préfet contribue au développement de son district; en
particulier, il suscite et favorise la collaboration régio-
nale et intercommunale.

Le Tribunal administratif a déduit de cette disposition
que les préfets, qui représentent le Conseil d'Etat et cha-
cune de ses Directions dans leur district (art. 1er de la
loi sur les préfets), ont des compétences en matière de pro-
motion économique et doivent notamment, conformément à
l'art. 3 al. 1 de la loi fribourgeoise du 3 octobre 1996 sur
la promotion économique (ci-après : LPEc), encourager la
création, l'implantation et l'extension d'entreprises ser-
vant les intérêts économiques de leur région. Le Tribunal
administratif a toutefois jugé que les préfets doivent, dans
ce cadre, se limiter à une activité de coordination et de
conseil, leur rôle n'étant en aucun cas de prendre part ac-
tivement et personnellement au financement et à la création
d'entreprises et encore moins de participer aux bénéfices de
telles entreprises.

cc) Cette interprétation ne souffre pas la critique
(cf. Georges Emery, Districts, régions et préfets dans le
Canton de Fribourg, thèse Fribourg 1986, p. 278 à 280). Le
recourant ne dit d'ailleurs pas en quoi elle serait contes-
table, et encore moins en quoi elle serait arbitraire, se
bornant à affirmer de manière toute générale que "le soutien
à un projet de création d'une entreprise de fabrication de
sacs à ordures écologiques entrait dans les compétences du
préfet".

Le recourant perd toutefois de vue que Bernard
Rohrbasser était partie prenante au projet en question et
donc directement intéressé. Or, un tel rôle sort sans con-

teste des attributions dévolues aux préfets fribourgeois; il
ne se laisse en tout cas pas déduire des dispositions canto-
nales précitées, ni de l'art. 10 LPEc auquel le recourant
fait également une vague allusion. Cette dernière disposi-
tion prévoit en effet simplement que l'Etat de Fribourg al-
loue des "contributions financières (...) pour le finance-
ment de projets crédibles d'entreprises dont l'activité,
orientée vers un marché situé de manière prépondérante à
l'extérieur du canton, est conforme aux objectifs de la po-
litique cantonale et régionale de développement économique".

A teneur de la législation cantonale, rien ne permet
donc de conclure que les préfets fribourgeois auraient des
attributions autres, en matière de promotion économique, que
des tâches de coordination et de conseil telles que les a
définies le Tribunal administratif. Il s'ensuit que le pro-
jet que le recourant et Bernard Rohrbasser se proposaient de
réaliser, au travers de leur association, sortait du cadre
de la fonction officielle de ce dernier.

Dans ces conditions, la responsabilité de l'Etat de
Fribourg ne peut être engagée que si l'on est en droit d'ad-
mettre que le recourant pouvait raisonnablement penser, au
regard des circonstances de l'espèce, que le projet entrait
malgré tout dans les attributions préfectorales de Bernard
Rohrbasser.

c) Tel n'est toutefois pas le cas.

En effet, la convention précitée du 26 mai 1995 montre
sans ambiguïté que Bernard Rohrbasser s'associait avec le
recourant à titre purement personnel et privé, mais non en
sa qualité de préfet de la Veveyse. D'une part, il n'y est
aucunement fait allusion à cette fonction officielle et,
d'autre part, les termes mêmes de la convention confirment

le caractère strictement personnel et privé des relations
nouées entre les parties. Ainsi y était-il prévu, comme dans
n'importe quel arrangement de ce type, des règles concernant
la répartition des compétences entre les associés, le finan-
cement du projet ou encore le partage des éventuels bénéfi-
ces. Nulle mention n'est faite, en revanche, d'un quelconque
but de promotion économique du district de la Veveyse ou mê-
me du canton de Fribourg.

Force est donc de constater, avec le Tribunal adminis-
tratif, que c'est en dehors de sa fonction officielle de
préfet de la Veveyse que Bernard Rohrbasser est entré en re-
lation d'affaires avec le recourant, et cela de manière
clairement reconnaissable pour ce dernier. A cet égard,
c'est en vain que le recourant cherche à accorder une impor-
tance décisive au fait que les travaux de finition des sacs
à ordures devaient, selon ses allégations, se faire à
Châtel-St-Denis. Au demeurant, ainsi qu'il le reconnaît lui-
même, cette intention a été de courte durée: les associés
ont en effet tôt pris la décision de faire exécuter les tra-
vaux de finition en France, "pour des raisons fiscales" et
afin de réaliser des économies sur le coût de la main-d'oeu-
vre, ainsi que cela ressort des rapports que le recourant a
lui-même rédigés et produits en instance cantonale. Ce point
souligne encore, si besoin est, que le projet des associés
visait à satisfaire leurs seuls intérêts personnels, indé-
pendamment de toute considération liée à la promotion et au
développement économique du district de la Veveyse.

Dans ces circonstances, le fait que les bureaux de la
préfecture aient pu servir de cadre à certaines des rencon-
tres qui ont eu lieu entre les associés, ou encore le fait
que Bernard Rohrbasser ait pu utiliser des documents à l'en-
tête de la préfecture dans ses relations avec le recourant,

sont des éléments de peu de poids dans l'appréciation géné-
rale. Ils sont d'autant moins décisifs que le domicile privé
du préfet se trouvait à la même adresse que les bureaux de
la préfecture et que le recourant savait parfaitement, lors-
qu'il a rencontré Bernard Rohrbasser pour la première fois à
la préfecture, que celui-ci s'occupait de différentes socié-
tés commerciales sans rapport avec sa fonction officielle;
c'est d'ailleurs en vue d'être embauché dans l'une de ces
sociétés que le recourant s'est adressé à Bernard
Rohrbasser, sur la recommandation d'une personne qu'il con-
naissait.

Au demeurant, le recourant ne s'y est jamais trompé,
contrairement à ses allégués, puisqu'il ne manquait pas
d'apposer la mention "personnel" sur les courriers qu'il
faisait parvenir à Bernard Rohrbasser.

d) Le grief tiré de l'arbitraire dans l'application de
la législation cantonale n'est donc pas fondé.

5.- Il résulte de ce qui précède que, dans la mesure où
il est recevable, le recours doit être rejeté.

Succombant, le recourant supportera les frais judiciai-
res (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Rejette le recours dans la mesure où il est receva-
ble.

2. Met un émolument judiciaire de 4'000 fr. à la charge
du recourant.

3. Communique le présent arrêt en copie au recourant, à
l'Etat de Fribourg ainsi qu'à la Ière Cour administrative du
Tribunal administratif du canton de Fribourg.

Lausanne, le 12 juillet 2001
ADD/elo

Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

Le Greffier,