| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 18 juin 2001, 2P.280/2000

2P.280/2000
«AZA 1/2»

IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C
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18 juin 2001

Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger,
président, Hartmann, Betschart, Hungerbühler, Müller, Yersin
et Merkli. Greffière: Mme Rochat.

Statuant sur le recours de droit public
formé par

Le Hockey Club La Chaux-de-Fonds SA, représenté par Me
Nicolas Aubert, avocat au Locle,

contre

la loi neuchâteloise du 24 octobre 2000 portant révision de
la loi concernant l'exécution de la loi fédérale du 8 juin
1923 sur les loteries et les paris professionnels;

(art. 27 et 36 Cst.: autorisation d'organiser de grandes
loteries)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- Le 24 octobre 2000, le Grand Conseil du canton
de Neuchâtel a adopté une loi portant révision de la loi
neuchâteloise du 19 mai 1924 concernant l'exécution de la
loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et les paris
professionnels. La nouvelle loi déclare modifier la loi can-
tonale d'exécution en introduisant trois dispositions nou-
velles relatives aux compétences du Conseil d'Etat, voire de
la Commission de répartition des bénéfices. En particulier,
l'art. 4a prescrit que:

"1Le Conseil d'Etat est habilité à conclure avec
d'autres cantons des conventions ayant notamment pour but:

a) de coordonner la politique des cantons en ma-
tière d'autorisation de grandes loteries;

b) de définir comme grandes loteries celles dont la
valeur d'émission dépasse 100'000 francs ou tout autre mon-
tant supérieur;

c) d'organiser une péréquation des bénéfices d'ex-
ploitation des grandes loteries entre les cantons signatai-
res;

d) d'exiger des grandes loteries qu'elles partici-
pent au financement d'un programme intercantonal de préven-
tion et des traitements du jeu pathologique;

e) de prévoir que les autorisations de grandes lo-
teries seront accordées à une seule entité, à qui les can-
tons signataires auront confié la mission exclusive de les
exploiter, moyennant l'obligation de remettre l'entier des
bénéfices d'exploitation à des organes indépendants d'elle
et dûment habilités par les cantons signataires à les répar-
tir entre les institutions d'utilité publique et de bienfai-
sance actives dans les territoires d'autorisation.

2Il est également habilité à modifier et à dénoncer
de telles conventions."

B.- Agissant le 1er décembre 2000 par la voie du
recours de droit public, le Hockey Club La Chaux-de-Fonds SA
(en abrégé: le Hockey Club) conclut, sous suite de frais et
dépens, à l'annulation de l'article premier de la loi por-
tant révision de la loi concernant l'exécution de la loi fé-
dérale du 8 juin 1923 sur les loteries et les paris profes-
sionnels du 24 octobre 2000 en ce qu'il introduit l'art. 4a
al. 1 lettre e dans ladite loi cantonale d'exécution. A son
avis, la disposition querellée constituerait une inégalité
de traitement contraire à la liberté du commerce et de l'in-
dustrie, dans la mesure où elle permettrait la création d'un
monopole dans le domaine des grandes loteries, sans répondre
à un motif d'intérêt public. En ce qui le concerne, il ex-
plique qu'il doit faire face à d'importantes échéances fi-
nancières, liées à l'exploitation d'un club de hockey en li-
gue nationale qui dispose de ressources financières limi-
tées, de sorte que le développement envisagé d'une loterie
lui est financièrement indispensable. La réglementation en
cause est donc susceptible de toucher virtuellement sa li-
berté économique.

Le Conseil d'Etat conclut à l'irrecevabilité du re-
cours, subsidiairement à son rejet.

Les parties ont maintenu leurs conclusions au terme
du second échange d'écritures ordonné conformément à l'art.
93 al. 2 OJ.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- a) Le Tribunal fédéral examine d'office et li-
brement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF
126 I 81 consid. 1 p. 83, 157 consid. 1 p. 258).

b) L'exigence de l'épuisement des voies de droit
cantonales - qui s'applique aussi aux recours de droit pu-
blic dirigés contre un arrêté de portée générale (art. 86
al. 1 et 87 OJ; ATF 124 I 11 consid. 1a p. 13, 159 consid.
1b p. 161 et les arrêts cités) - est en l'espèce respectée,
dès lors que le canton de Neuchâtel ne connaît pas d'instan-
ce de recours pour le contrôle de la constitutionnalité des
lois cantonales.

c) En vertu de l'art. 89 al. 1 OJ, l'acte de re-
cours doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les
trente jours dès la communication, selon le droit cantonal,
de l'arrêté ou de la décision attaqués. Lorsqu'il s'agit
d'un texte soumis au référendum facultatif, le délai de re-
cours commence à courir dès que l'autorité compétente pro-
cède à la promulgation de l'acte législatif déjà publié et
fixe son entrée en vigueur (ATF 124 I 145 consid. 1b p. 148,
159 consid. 1d p. 162). En l'espèce, la loi cantonale du 24
octobre 2000 portant révision de la loi concernant l'exécu-
tion de la loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et
les paris professionnels, soumise au référendum facultatif,
a été publiée dans la Feuille officielle du canton de
Neuchâtel le 3 novembre 2000. A l'expiration du délai réfé-
rendaire, le Conseil d'Etat l'a promulguée le 20 décembre
2000 et a fixé son entrée en vigueur au 1er janvier 2001.
Déposé le 1er décembre 2000, le présent recours était donc
prématuré, mais cela ne nuit pas à sa recevabilité (ATF 121
I 291 consid. 1b p. 293; 117 Ia 328 consid. 1a p. 330).

De ce point de vue, le recours, qui remplit les
conditions de forme de l'art. 90 al. 1 OJ, est donc en prin-
cipe recevable. Il reste toutefois à examiner la qualité
pour agir du recourant.

2.- Le recourant a pour but l'exploitation d'une
équipe de hockey sur glace professionnelle, ainsi que l'en-
couragement de ce sport dans le canton et l'arc jurassien,
notamment pour les juniors. Depuis le 28 février 2000, il
est inscrit au Registre du commerce de Neuchâtel comme so-
ciété anonyme, dont le capital-actions s'élève à 1 million
fr. (10'000 actions de 100 fr. au porteur). Le Conseil
d'Etat soutient qu'en sa qualité de société anonyme, le
Hockey Club ne saurait être titulaire d'une autorisation de
loterie, comme il en avait bénéficié en 1999, de sorte qu'il
n'aurait pas qualité pour recourir contre l'art. 4a al. 1
lettre e de la loi cantonale du 24 octobre 2000 qui, pour
les grandes loteries (supérieures à 100'000 fr.), autorise
la création d'un monopole en faveur d'une seule organisa-
tion.

a) La qualité pour recourir par la voie du recours
de droit public se détermine exclusivement d'après l'art. 88
OJ (ATF 126 I 43 consid. 1a p. 44). Selon cette disposition,
la qualité pour agir appartient aux particuliers et aux col-
lectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les con-
cernent personnellement ou qui sont de portée générale.
Lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre un
arrêté de portée générale, la qualité pour recourir appar-
tient à toute personne dont les intérêts juridiquement pro-
tégés sont effectivement touchés par l'acte attaqué ou pour-
ront l'être un jour; une simple atteinte virtuelle suffit,
pourvu qu'il y ait un minimum de vraisemblance que le recou-
rant puisse un jour se voir appliquer les dispositions pré-
tendument inconstitutionnelles (ATF 125 I 71 consid. 1b/aa
p. 75, 104 consid. 1 p. 106/107, 173 consid. 1b p. 174, 369
consid. 1a p. 372, 474 consid. 1d p. 477/478; 125 II 440
consid. 1c p. 442).; 124 I 11 consid. 1b p. 13, 145 consid.
1c p. 148, 159 consid. 1c p. 161/162). D'une manière généra-

le, la voie du recours de droit public n'est pas ouverte
pour défendre des intérêts de portée générale ou de purs in-
térêts de fait (ATF 121 I 367 consid. 1b p. 369; 120 Ia 110
consid. 1a p. 111 et les arrêts cités). La qualité pour agir
suppose que le recourant soit directement touché dans ses
droits (ATF 113 Ia 94 consid. 1a/aa p. 95); le tiers atteint
indirectement par une décision ou un arrêté n'a qu'un inté-
rêt de fait à son annulation, de sorte qu'il n'a pas qualité
pour recourir (ATF 115 Ia 76 consid. 1c p. 79; 114 Ia 20
consid. 1 p. 21 et les arrêts cités). En particulier, l'ac-
tionnaire d'une société touchée par une décision n'a pas
qualité pour agir, parce que lui-même n'est atteint qu'indi-
rectement (arrêt du 31 juillet 1985 en la cause SI Résidence
Miremont SA contre canton de Genève, publié in RDAF 1985 p.
384 ss).

b) La loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries
et les paris professionnels (LLP; RS 935.51) pose le princi-
pe général que les loteries sont prohibées, sous réserve des
loteries servant à des fins d'utilité publique ou de bien-
faisance, ainsi que des emprunts à primes (art. 3 LLP). En
ce qui concerne ces loteries, elles ne doivent pas être des-
tinées à assurer l'exécution d'obligations légales de droit
public (art. 5 LLP) et sont accordées par l'autorité canto-
nale compétente aux seuls titulaires énumérés à l'art. 6
LLP, prévoyant que:

" L'autorisation n'est accordée qu'aux corporations
et institutions de droit public, ainsi qu'aux grou-
pements de personnes et fondations de droit privé
qui ont leur siège en Suisse et présentent toute
garantie quant à l'exploitation correcte de la lo-
terie.

Le titulaire d'une autorisation ne peut la céder à
des tiers."

Dans son Message du 21 août 1918 (FF 1918 IV p. 355
et 356), le Conseil fédéral relevait que la loi avait pour
mission essentielle de veiller à ce que les loteries d'uti-
lité publique soient exploitées dans des conditions qui ga-
rantissent la probité des opérations. Tout en laissant les
détails de la réglementation aux cantons pour qu'ils puis-
sent tenir compte des besoins et usages locaux, le projet
prévoyait déjà que l'organisation d'une loterie était subor-
donnée à la délivrance préalable d'un permis de l'autorité,
ce qui supposait que le titulaire de l'autorisation remplis-
se certaines exigences (art. 10 du projet). Quant au cercle
des titulaires, il était défini de la manière suivante à
l'art. 9 (FF 1918 IV p. 369):

"Le permis d'organiser et d'exploiter une loterie
n'est délivré qu'aux corporations et établissement
de droit public et aux groupements de personnes,
fondations et établissements qui s'occupent exclu-
sivement d'oeuvres d'utilité publique et ont leur
siège en Suisse.

Le titulaire du permis de loterie ne peut transfé-
rer celui-ci à des tiers."

Cette disposition a ensuite été scindée en deux par
la Commission du Conseil des Etats chargée de soumettre le
projet aux Chambres: alors que l'art. 7 (devenu art. 5 LLP)
reprenait la notion de but d'utilité publique ou de bienfai-
sance, l'art. 8 (devenu art. 6 LLP) limitait les titulaires
aux "groupements de personnes privés et aux fondations"
("privatrechtliche Personenvereinigungen und Stiftungen"),
afin d'éviter que les loteries servent à financer des tâches
qu'une collectivité publique est chargée légalement d'assu-
mer (Bull. stén. CE 1921 p. 27 et p. 83). Compte tenu des
réticences du Conseiller fédéral Häberlin à exclure d'emblée
les corporations de droit public, l'art. 8 avait toutefois

été renvoyé à la Commission (Bull. stén. CE 1921 p. 83 à
85). Dans sa séance du 4 avril 1921, le Conseil des Etats
avait alors accepté la proposition de sa Commission d'inclu-
re les corporations et institutions de droit public dans la
liste des titulaires, tout en précisant à l'article 7,
qu'aucune loterie destinée à assurer l'exécution d'obliga-
tions légales de droit public ne devrait être autorisée
(Bull. stén. CE 1921 p. 124 à 126). Avant d'adopter l'art. 8
dans sa teneur correspondant à l'actuel art. 6 LLP, la Com-
mission du Conseil national avait cependant suggéré de rem-
placer l'énumération du Conseil des Etats par le terme "per-
sonnes morales" qui devait comprendre les institutions
d'utilité publique et de bienfaisance qu'il paraissait
souhaitable de mettre au bénéfice des exceptions créées par
la loi (Bull. stén. CN 1922 p. 863 et 864). Dans ce contex-
te, le terme "personnes morales" (en allemand: "juristische
Personen") visait avant tout les associations et les fonda-
tions. Le Conseil des Etats s'était toutefois opposé à cette
proposition pour des motifs de clarté des définitions juri-
diques. A son avis, même si le terme "juristische Personen"
pouvait en principe englober les corporations et les éta-
blissements de droit public, il était plutôt compris comme
une notion relevant du droit civil (Bull. stén. CE 1923 p.
23 et 24). Le Conseil national avait fini par se rallier à
cet avis, considérant qu'il s'agissait d'une pure question
de forme (Bull. stén. CN 1923 p. 145). Quoi qu'il en soit,
il n'en reste pas moins que le titulaire de l'autorisation
doit viser un but d'utilité publique ou de bienfaisance
(art. 5 LLP).

Sur le plan cantonal, le règlement neuchâtelois du
17 décembre 1954 concernant les loteries et le commerce pro-
fessionnel des valeurs à lots reprend, à son art. 5, les
termes mêmes de l'art. 6 al. 1 LLP avec la restriction con-

tenue à l'art. 5 2ème phrase LLP au sujet de la prohibition
des loteries destinées à assurer l'exécution d'obligations
légales de droit public. L'application de ces dispositions
est toutefois restée limitée, dans la mesure où, pour pal-
lier les abus, les cantons ont rapidement conclu des conven-
tions intercantonales afin de confier l'organisation des lo-
teries à de grandes entités (voir notamment pour la Suisse
allemande et le Tessin, excepté Berne, l'Interkantonale Ve-
reinbarung betreffend die gemeinsame Durchführung von Lotte-
rien vom 26. Mai 1937 ou la Convention relative à la loterie

de la Suisse romande du 9 octobre 1943; sur ce point, voir
également Georg Müller, Aktuelle Rechtsfragen des Lotte-
riewesens, ZBl 89/1988 p. 143/144).

c) Dans ce contexte, il paraît déjà douteux que
l'autorisation donnée au recourant pour organiser une grande
loterie en 1999 ait répondu aux exigences légales. En effet,
si une personne morale peut en principe obtenir une autori-
sation en vertu de l'art. 6 LLP, celle-ci dépend des buts
que doivent poursuivre les grandes loteries, soit des buts
d'utilité publique ou de bienfaisance au sens de l'art. 5
LPP. Ces notions sont indéterminées et se recoupent en par-
tie; elles sont définies de cas en cas, mais doivent tou-
jours concerner des activités désintéressées servant le bien
commun ou portant secours à des personnes individuelles
(Georg Müller, op. cit., p. 150 à 152). Or, même si l'on ad-
met que le Hockey Club remplit une tâche d'utilité publique
en formant des juniors à la pratique du hockey, cela ne con-
cerne qu'une partie restreinte de son activité qui, pour le
reste, n'a certainement rien de désintéressé. Quoi qu'il en
soit, la situation du recourant est devenue plus claire de-
puis qu'il s'est transformé en société anonyme. Comme on l'a
vu (supra consid. 2b), il ressort des débats aux Chambres
que les titulaires des autorisations d'organiser des lote-

ries ont été désignés de façon limitative par le législateur
à l'art. 6 al. 1 LLP et que, du point de vue du droit privé,
seules les personnes morales poursuivant des buts purement
désintéressés d'utilité publique ou de bienfaisance sont vi-
sées, à l'exclusion des sociétés commerciales. Par consé-
quent, il serait manifestement contraire aux buts poursuivis
par la loi fédérale sur les loteries et les paris profes-
sionnels d'accorder une autorisation à une société anonyme
qui, comme le recourant, cherche à financer par ce biais son
activité principale, à savoir le développement d'une équipe
de hockey professionnelle en ligue nationale (sur l'utilisa-
tion de l'argent provenant des loteries voir Georg Müller,
op. cit., p. 150 ss).

d) Il s'ensuit que, dans la mesure où le Hockey
Club ne saurait être compris dans le cercle des personnes
susceptibles d'obtenir l'autorisation d'organiser une grande
loterie, il ne peut pas non plus prétendre être directement
touché par l'art. 4a al. 1 lettre e de la loi cantonale du
20 octobre 2000, qui donne la compétence au Conseil d'Etat
d'accorder à une seule entité de telles autorisations. Il
n'a donc pas qualité pour attaquer cette réglementation par
la voie du recours de droit public.

3.- Au vu de ce qui précède que le recours doit
être déclaré irrecevable, avec suite de frais à la charge du
recourant (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l,

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Met à la charge du recourant un émolument judi-
ciaire de 2'000 fr.

3. Communique le présent arrêt en copie au manda-
taire du recourant et au Grand Conseil du canton de
Neuchâtel.
_______________

Lausanne, le 18 juin 2001
ROC/elo

Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

La Greffière,