| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 15 mai 2001, 1P.438/2000

«/2»

1P.438/2000

Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
**********************************************

15 mai 2001

Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Aeschlimann et Favre.
Greffier: M. Thélin.
__________

Statuant sur le recours de droit public
formé par

les hoirs de feu X.________, soit A.________, B.________,
et
C.________, toutes trois représentées par Me Benoît Bovay,
avocat à Lausanne,

contre

l'arrêt rendu le 2 juin 2000 par le Tribunal administratif
du
canton de Vaud dans la cause qui oppose les recourantes au
Syndicat des améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne,
représenté par Me Pierre Jomini, avocat à Lausanne;

(remaniement parcellaire)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- Les hoirs de feu X.________, soit A.________,
B.________ et C.________, sont propriétaires de cinq par-
celles contiguës dans la commune du Mont-sur-Lausanne (n°
1151, 1272, 1389, 1390 et 2563), d'une surface totale de
14'850 m2, dont 51 m2 de forêt.

Un plan de zones entré en vigueur en 1968 a attribué
ces terrains à la zone sans affectation spéciale, où les
constructions non agricoles étaient admises à raison d'une
habitation (villa ou maison familiale) par parcelle de 4'500
m2 au minimum.

En 1979, la commune du Mont-sur-Lausanne a adopté un
nouveau règlement des constructions; celui-ci prévoyait des
zones nouvelles telles que, en particulier, une zone
agricole
et une zone intermédiaire; il anticipait l'élaboration d'un
plan correspondant. Dans l'intervalle, jusqu'à l'entrée en
vigueur de ce futur plan, la réglementation nouvelle mainte-
nait le régime existant pour la zone sans affectation spécia-
le; le gouvernement cantonal a approuvé ces dispositions
alors même que ledit régime n'était en principe plus admis
par la législation en vigueur. L'élaboration du nouveau plan
n'est toutefois pas intervenue.

En 1983, la commune a remplacé le règlement de 1979
par un autre qui anticipait lui aussi une révision du plan
de
1968; les dispositions transitoires de ce nouveau texte ont,
cette fois, supprimé la possibilité d'édifier des villas ou
maisons familiales dans la zone sans affectation spéciale.

Enfin, un plan général d'affectation, avec le règle-
ment correspondant, ont été adoptés le 30 septembre 1991 par

le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne, et approuvés le 6
août 1993 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. D'après
ce
plan, hormis la petite surface forestière, le terrain appar-
tenant à l'hoirie X.________ est attribué à la zone de vil-
las, à la zone de verdure ou à une "zone de verdure et d'ha-
bitat groupé"; cette dernière n'est cependant pas immédiate-
ment constructible et devra d'abord faire l'objet d'un plan
de quartier ou plan partiel d'affectation, accompagné de son
propre règlement.

B.- En rapport avec l'élaboration du plan général
d'affectation, la commune a demandé la création d'un
syndicat
d'améliorations foncières ayant pour but, outre la construc-
tion de chemins et de canalisations d'assainissement, le re-
maniement parcellaire "en corrélation avec l'adoption d'une
zone agricole liée à une zone à bâtir". Le Conseil d'Etat a
donné suite à cette demande par arrêté du 19 mars 1982.

Le périmètre général du remaniement, avec un sous-
périmètre assujetti à la péréquation réelle, ont été soumis
à
l'enquête publique en mai 1983. Les surfaces soumises à la
péréquation réelle et attribuées à une zone à bâtir, selon
le
plan d'affectation alors en voie d'élaboration, devaient fai-
re l'objet d'estimations distinctes, d'une part à l'ancien
état, à leur valeur de terrain agricole, et d'autre part au
nouvel état, à leur valeur de terrain à bâtir. Par ailleurs,
l'entrée en vigueur du plan d'affectation et de son
règlement
était, pour ces immeubles, reportée au moment de l'inscrip-
tion du nouvel état au registre foncier.

Les parcelles de l'hoirie X.________ sont incluses
dans le périmètre général et dans celui de la péréquation
réelle.

Trois autres enquêtes publiques furent organisées
ultérieurement, portant notamment sur des modifications du

sous-périmètre, l'avant-projet des travaux collectifs et di-
verses taxes-types.

C.- Du 23 novembre au 23 décembre 1998, le syndicat
a soumis à l'enquête publique un projet de nouvel état,
fondé
sur la double estimation des terres.

D'après ce projet, la prétention de l'hoirie
X.________, à l'ancien état, était estimée à une valeur agri-
cole comprise entre 1 fr. et 5 fr.50/m2, selon la qualité et
la situation du terrain; il s'y ajoutait une valeur de
"convenance à bâtir" variant entre 2 fr.70 et 4 fr.60/m2,
selon les parcelles, afférente aux possibilités de
construire
qui avaient existé sous le régime de la zone sans
affectation
spéciale. L'estimation a été ensuite multipliée par un coef-
ficient fixé à 2,2623 pour assurer la répartition, sur l'en-
semble des surfaces soumises à la péréquation réelle, de la
plus-value résultant de la délimitation des zones à bâtir:
ce
coefficient est égal au rapport des valeurs totales desdites
surfaces, respectivement au nouvel état et à l'ancien. La va-
leur de la prétention agricole s'établit ainsi à 302'917
fr.,
soit environ 20 fr.45/m2. Il s'y ajoute 51 fr. pour la sur-
face forestière, soit en tout 302'968 fr.

Au nouvel état, l'hoirie X.________ reçoit la par-
celle n° 3012 NE de 1'002 m2; situé en zone de villas, ce
terrain est estimé à 284 fr./m2, soit 284'568 fr. L'hoirie
reçoit en outre la parcelle n° 2736 NE en zone de verdure,
de
920 m2, estimée à 20 fr./m2, soit 18'400 fr. Le total corres-
pond exactement à l'estimation de l'ancien état.

D.- Sans succès, les héritières de X.________ ont
fait opposition au projet en contestant, notamment, la réduc-
tion des surfaces au titre de la péréquation réelle, la con-
figuration de l'une de leurs nouvelles parcelles et le tracé
prévu pour une servitude de passage. La Commission de classi-

fication a maintenu son projet par décision du 28 juillet
1999; elle a seulement déplacé les limites des parcelles
contiguës n° 3050, 3051 et 2736, sans modifier la superficie
de ce dernier fonds. Les opposantes éconduites ont recouru
également sans succès au Tribunal administratif du canton de
Vaud qui, statuant le 2 juin 2000, a confirmé la décision at-
taquée.

E.- Agissant par la voie du recours de droit public,
les héritières de X.________ requièrent le Tribunal fédéral
d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif, rendu le 2 juin
2000. Invoquant la garantie de la propriété inscrite à
l'art.
26 al. 1 Cst., elles tiennent pour inadmissible de réduire
dans une proportion considérable, selon le système de la pé-
réquation réelle, leurs surfaces à l'ancien état; au
surplus,
elles persistent à critiquer la situation et la délimitation
de leurs nouvelles parcelles.

Invités à répondre, le Syndicat des améliorations
foncières du Mont-sur-Lausanne conclut à l'irrecevabilité ou
au rejet du recours; le Tribunal administratif propose son
rejet.

Une délégation du Tribunal fédéral a procédé à
l'inspection des lieux le 1er mai 2001.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- A l'appui de ses conclusions tendant à l'irrece-
vabilité du recours, le syndicat fait valoir que les membres
de l'hoirie n'ont pas contesté l'incorporation de leurs im-
meubles dans le sous-périmètre d'application de la péréqua-
tion réelle, alors que celui-ci a fait l'objet d'enquêtes
publiques spécifiques. Il est vrai que les critiques généra-

les dirigées contre la péréquation réelle, fondées sur les
art. 22ter aCst. ou 26 al. 1 Cst., auraient pu être
soulevées
déjà à un stade antérieur (ATF 122 I 120 consid. 2b p. 123).
Néanmoins, les décisions incidentes, à l'exception de celles
concernant la compétence ou les demandes de récusation, peu-
vent toujours être attaquées avec la décision finale (art.
87
al. 3 OJ, dans sa teneur depuis le 1er mars 2000). De plus,
les recourantes ne pouvaient guère évaluer concrètement les
effets de la péréquation réelle avant de connaître l'estima-
tion des surfaces qui leur seraient attribuées au nouvel
état.

2.- Les recourantes contestent que la péréquation
réelle, telle que prévue par la législation vaudoise et réa-
lisée dans le remaniement parcellaire du Mont-sur-Lausanne,
soit compatible avec l'art. 26 al. 1 Cst.

La garantie constitutionnelle du droit de propriété
n'exclut pas que dans le cadre d'un remaniement parcellaire,
un propriétaire foncier puisse être contraint d'abandonner
ses immeubles et d'en recevoir d'autres en échange. Elle ga-
rantit toutefois que l'échange intervienne conformément au
principe de la compensation réelle. Ainsi, les propriétaires
des surfaces agricoles incorporées dans un remaniement par-
cellaire ont le droit d'exiger, au nouvel état,
l'attribution
de terres équivalentes en quantité et en qualité, pour
autant
que le but du remaniement et les nécessités techniques le
permettent (ATF 122 I 120 consid. 5 p. 127, 119 Ia 21
consid.
1a p. 24). Sous la même condition, les propriétaires qui ont
cédé du terrain destiné à la construction doivent recevoir
des immeubles de même valeur; l'attribution d'une surface in-
férieure à celle de l'ancien état satisfait à la
compensation
réelle si la valeur se trouve néanmoins conservée par
l'effet
d'une plus-value. Celle-ci peut résulter du remaniement ou
de
mesures d'aménagement du territoire telles que, par exemple,
une augmentation de l'indice d'utilisation (ATF 122 I 120

consid. 5 p. 127, 116 Ia 41 consid. 5a p. 50, 100 Ia 223
consid. 3a p. 227).

Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion d'examiner
le remaniement avec péréquation réelle prévu par le droit
vaudois. En sus des opérations ordinaires d'un remaniement
parcellaire, la péréquation réelle consiste en une redistri-
bution des terres connexe à la délimitation ou à l'extension
de la zone à bâtir, tendant à réaliser l'égalité de traite-
ment des propriétaires. Les terres à l'ancien état sont esti-
mées selon leur valeur avant l'établissement du plan d'affec-
tation, en tenant compte notamment de leur rendement agrico-
le, de leur équipement éventuel et des possibilités objecti-
ves de bâtir dans un proche avenir; pour la confection du
nouvel état, elles sont estimées à nouveau, à leur valeur
d'après le statut qui leur est conféré par le plan. Chaque
propriétaire reçoit des parcelles en zone à bâtir ou en zone
agricole, en proportion de la valeur de l'ancien état de pro-
priété. La double estimation des terres entraîne que la plus-
value des surfaces classées en zone à bâtir ne profite pas
seulement aux propriétaires de ces surfaces à l'ancien état,
mais qu'elle est au contraire répartie entre tous les pro-
priétaires du périmètre, quel que soit l'emplacement de
leurs
parcelles à l'intérieur de celui-ci. Le remaniement à péré-
quation réelle constitue un exemple des régimes de compensa-
tion que les cantons peuvent instituer conformément à l'art.
5 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(ATF 122 I 120 consid. 3 p. 124).

Déjà avant l'entrée en vigueur de cette disposition
légale fédérale, le Tribunal fédéral avait jugé que le droit
cantonal peut valablement prévoir, sans violer la garantie
constitutionnelle du droit de propriété, le prélèvement
d'une
part même importante de la plus-value résultant de mesures
d'aménagement du territoire (ATF 105 Ia 134 consid. 3b p.
141). Cette garantie n'exclut pas non plus qu'un prélèvement

de ce genre intervienne dans le cadre d'un remaniement par-
cellaire, selon le système de la péréquation réelle, dans le
but de répartir la plus-value entre tous les propriétaires
qui pouvaient espérer une attribution de leur terrain à la
zone à bâtir. La valeur des immeubles qu'un propriétaire re-
çoit au nouvel état doit cependant correspondre, au minimum,
à celle des biens-fonds qui lui sont enlevés.

3.- Pour s'opposer au principe même de la péréqua-
tion réelle, les recourantes font valoir qu'elles perdent
près de 90 % des surfaces possédées avant le remaniement.
Elles soutiennent aussi que ces surfaces étaient en grande
partie aptes à la construction, puisque la planification com-
munale les attribue notamment à la zone de villas et à une
zone d'habitat groupé; elles en déduisent que lesdites surfa-
ces auraient donc dû être estimées à la valeur de terrain
constructible déjà à l'ancien état.

a) Le propriétaire a le droit d'exiger que lors de
la double estimation des terres, qui est l'élément essentiel
du système de la péréquation réelle, ses parcelles de l'an-
cien état soient estimées au minimum à leur valeur vénale
avant l'élaboration du plan, et que les terrains reçus au
nouvel état soient estimés au maximum à leur valeur vénale
après la mise en vigueur de cet acte. En l'occurrence, les
recourantes ne contestent pas sérieusement l'estimation de
leurs terrains selon le statut qui leur était conféré par le
régime de la zone sans affectation spéciale; en particulier,
elles ne cherchent pas à démontrer que les valeurs de "conve-
nance à bâtir" retenues par la Commission de classification
n'aient pas dûment pris en considération les perspectives de
construire qui semblaient, le cas échéant, exister à moyen
ou
à long terme pour ces biens-fonds. Elles ne prétendent pas
non plus que la valeur de 284 fr./m2, pour la parcelle n°
3012 NE, soit surestimée.

b) Les recourantes font aussi valoir que la commune
du Mont-sur-Lausanne est la seule, dans tout le canton de
Vaud, à avoir
entrepris d'appliquer le système du
remaniement
avec péréquation réelle sur un vaste territoire et à un
grand
nombre de propriétaires. Il semble effectivement que dans
les
autres communes, les organes responsables de la
planification
locale soient généralement peu favorables à l'utilisation de
cet instrument de répartition de la plus-value mis à disposi-
tion par la législation cantonale; cela ne démontre
toutefois
pas que ledit instrument soit en lui-même incompatible avec
la garantie de la propriété. Enfin, il importe encore moins
que la réalisation du plan approuvé en 1993 eût été possible
aussi sans péréquation réelle, ni que le parlement cantonal
ait récemment refusé un projet de loi tendant à un prélève-
ment de seulement 25 % de la plus-value résultant de la cré-
ation ou de l'extension de zones à bâtir.

4.- Il reste à examiner les griefs concernant la si-
tuation et la délimitation des nouvelles parcelles. Les re-
courantes déplorent que la surface reçue en zone de verdure
ne soit ni contiguë à la parcelle constructible, ce qui en
ferait un espace d'agrément pour les habitants de la villa à
édifier sur ce fonds, ni située dans le "dégagement princi-
pal" de la maison actuellement présente sur la parcelle n°
3050 NE, ce qui leur permettrait, prétendent-elles, de la
vendre aux propriétaires de cet immeuble.

a) En tant que le recours de droit public ne met pas
en cause la constitutionnalité de la législation cantonale
sur le remaniement parcellaire, le Tribunal fédéral n'annule
la décision attaquée que si elle se révèle arbitraire, c'est-
à-dire si elle viole de manière grossière une prescription
légale ou un principe élémentaire du remaniement, tel que
celui de la pleine compensation réelle, si elle consacre des
disparités évidentes dans la répartition des plus-values
créées par l'entreprise, ou encore si les autorités cantona-

les n'ont pas mis en oeuvre tous les moyens techniques dispo-
nibles pour améliorer une situation clairement insatisfaisan-
te (ATF 122 I 120 consid. 6 p. 128, 119 Ia 21 p. 24 consid.
1).

b) Les recourantes ne sauraient raisonnablement de-
mander qu'une surface incorporée à la parcelle n° 3050,
selon
la décision du 28 juillet 1999 consécutive à la procédure
d'opposition, leur soit attribuée au détriment des proprié-
taires de ladite parcelle, dans le seul but qu'elles
puissent
ensuite la leur revendre. Par contre, elles peuvent légitime-
ment souhaiter que leurs propres parcelles - l'une en zone
de
villas, l'autre en zone de verdure - soient contiguës, si
les
contraintes inhérentes au remaniement ne s'y opposent pas.
En
l'état, il n'existe aucun lien spatial entre les fonds n°
3012 et 2736 qui leur sont attribués; ce dernier, ainsi iso-
lé, inconstructible et traversé par un ruisseau enterré, ne
présente pour elles à peu près aucune valeur d'usage.

Apparemment, une solution plus favorable aux recou-
rantes aurait pu être réalisée en leur attribuant les parcel-
les contiguës n° 3051, en zone de verdure, et 3010, en zone
de villas. Cette variante n'a, semble-t-il, pas été envisa-
gée, car la commune du Mont-sur-Lausanne demandait pour elle-
même l'attribution de la parcelle n° 3051, et elle l'a effec-
tivement obtenue. Devant le Tribunal administratif, cette
collectivité a fait valoir son intention d'installer des
bancs publics à cet emplacement, ainsi que,
"éventuellement",
un arrêt du bus scolaire; elle estimait la parcelle n° 2736,
qui aurait aussi pu lui être attribuée, moins adéquate pour
un tel aménagement. Compte tenu de ce projet, le Tribunal ad-
ministratif a jugé que l'intérêt de la commune prévalait
contre celui des recourantes. Son arrêt ne précise pas pour
quels motifs la commune est fondée à préférer la parcelle n°
3051 plutôt que celle n° 2736. Il indique simplement que la
première se trouve à l'intersection du chemin de la Viane et

d'un passage à pied public qui sera créé, dans le cadre du
remaniement, le long de la limite de la parcelle n° 3010
(servitude publique n° XL); il indique aussi que ce passage
public a pour but de desservir des habitations nouvelles
prévues à l'ouest du secteur.

c) Lors de l'inspection des lieux, les représentants
de la commune et du syndicat ont décrit, plans à l'appui, le
réseau de chemins piétons en cours de développement sur le
territoire communal. Le passage précité fait partie de ce ré-
seau. Son raccordement au chemin de la Viane par la parcelle
n° 3051, qui serait aménagée en parc, doit assurer la conti-
nuité du tracé, au delà de cette route de quartier, avec le
chemin de la Millière, d'une part, et avec un autre passage
à
pied public (servitude n° V) d'autre part. Les représentants
ont insisté sur le fait que les piétons délaissent les itiné-
raires comportant des détours, et qu'il importe donc de
créer
des cheminements simples et directs. Un raccordement par la
limite des parcelles n° 3050 et 3051, puis par la parcelle
n°
2736, tel que suggéré par la délégation du Tribunal fédéral,
ne constituerait pas un aménagement de qualité équivalente.

Il est exact que cette dernière solution imposerait
un modeste détour aux usagers provenant du chemin de la Mil-
lière et, dans une mesure moindre encore, à ceux de la servi-
tude n° V. En revanche, le tracé et le petit parc public se-
raient plus proches du quartier voisin "Au Ferrajoz" qui,
d'après les indications de l'arrêt attaqué et les explica-
tions reçues sur place, se développera prochainement et doit
aussi bénéficier des réalisations projetées par la commune.

On constate ainsi qu'une attribution de la parcelle
n° 2736 à cette collectivité, au lieu de la parcelle voisine
n° 3051, ne présenterait aucun inconvénient sérieux pour la
réalisation des objectifs d'aménagement et d'urbanisme que
la
commune a adoptés. Il apparaît également que ni les organes

du syndicat, ni les précédents juges n'ont effectué la pondé-
ration des souhaits de la commune face à l'intérêt des recou-
rantes au regroupement de leurs parcelles. Dans d'autres cau-
ses concernant le remaniement parcellaire du Mont-sur-Lau-
sanne, auxquelles les recourantes se réfèrent, le Tribunal
administratif a fait prévaloir l'intérêt de propriétaires de
maisons d'habitation à obtenir que leurs surfaces en zone de
verdure soient adjacentes aux parcelles bâties. Dans la pré-
sente affaire, l'instruction n'a mis en évidence aucune cir-
constance objective qui puisse justifier de renoncer, au pré-
judice des recourantes, à un regroupement semblable. Ces der-
nières sont donc fondées à soutenir que l'on n'a pas mis en
oeuvre toutes les solutions disponibles afin d'améliorer une
situation clairement insatisfaisante, de sorte que le
recours
de droit public doit être admis pour ce motif.

5.- La partie qui succombe, en l'occurrence le syn-
dicat intimé, qui n'appartient pas aux collectivités mention-
nées à l'art. 156 al. 2 OJ, doit acquitter l'émolument judi-
ciaire et les dépens à allouer aux recourantes qui
obtiennent
gain de cause.

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Admet le recours et annule l'arrêt attaqué.

2. Met à la charge du Syndicat des améliorations
foncières du Mont-sur-Lausanne:
a) un émolument judiciaire de 4'000 fr.;
b) une indemnité de 2'000 fr. à payer aux recou-
rantes, créancières solidaires, à titre de dépens.

3. Communique le présent arrêt en copie aux manda-
taires des parties et au Tribunal administratif du canton de
Vaud, ainsi qu'à la Commune du Mont-sur-Lausanne.

Lausanne, le 15 mai 2001
THE/col

Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

Le Greffier,