| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 14 mai 2001, 1P.733/2000

«AZA 1/2»

1P.733/2000

Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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14 mai 2001

Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Féraud et Favre.
Greffier: M. Parmelin.

Statuant sur le recours de droit public
formé par

May B i t t e l , à Versoix, représenté par Me Henri-
Philippe Sambuc, avocat à Vessy,

contre

l'arrêt rendu le 7 novembre 2000 par le Tribunal administra-
tif du canton de Genève, dans la cause qui oppose le recou-
rant à la Commune de V e r s o i x et au Conseil d'Etat du
canton de G e n è v e ;

(art. 85 let. a OJ; irrecevabilité du recours)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- Par avis paru dans la Feuille d'avis officielle
du 29 septembre 1999, le Département de l'aménagement, de
l'équipement et du logement du canton de Genève a soumis à
l'enquête publique un avant-projet de loi tendant à créer
une
zone 4B affectée à l'habitation des forains et des gens du
voyage, dans laquelle des activités peuvent être exercées,
et
d'une zone de bois et forêts, situées au lieu-dit "Les Hôpi-
taux", sur le territoire de la commune de Versoix.

Dans sa séance de délibération du 13 mars 2000, le
Conseil municipal de Versoix a donné un préavis favorable à
cet avant-projet.

Le référendum lancé contre cette délibération ayant
abouti, le Conseil d'Etat du canton de Genève (ci-après: le
Conseil d'Etat) a, par arrêté du 19 avril 2000, fixé au di-
manche 25 juin 2000 la date de la votation référendaire.
L'objet soumis au vote a été refusé par 1437 voix contre
1086.

B.- Le 27 juin 2000, May Bittel, membre de la com-
munauté des gens du voyage résidant à Versoix, a recouru au-
près du Conseil d'Etat contre "le résultat du référendum
communal de Versoix du 25 juin 2000", qui violerait, selon
lui, ses droits fondamentaux et les obligations internatio-
nales de la Suisse; il concluait à ce que ce scrutin soit
déclaré nul et de nul effet.

Par arrêté du 28 juin 2000, publié dans la Feuille
d'avis officielle du 30 juin 2000, le Conseil d'Etat a cons-
taté les résultats de la votation communale du 25 juin 2000
à
Versoix. Par prononcé du 5 juillet 2000, il a par ailleurs

déclaré irrecevable le recours de May Bittel du 27 juin 2000
et l'a transmis au Tribunal administratif du canton de
Genève
(ci-après: le Tribunal administratif) comme objet de sa com-
pétence.

Le 28 août 2000, May Bittel a formé un recours de
droit public auprès du Tribunal fédéral contre le résultat
de
la votation référendaire de Versoix du 25 juin 2000 et
contre
"la décision du Conseil d'Etat de respecter ce résultat".

Par ordonnance du Président de la Ie Cour de droit
public du 6 septembre 2000, l'instruction du recours, enre-
gistré sous 1P.515/2000, a été suspendue jusqu'à droit connu
sur l'issue de la procédure pendante devant le Tribunal admi-
nistratif.

Dans le cadre de cette dernière, May Bittel a répli-
qué le 6 septembre 2000 et a déclaré recourir contre "la dé-
cision du Conseil d'Etat de considérer le résultat du réfé-
rendum comme valable" en concluant à son annulation et à la
poursuite de la procédure visant à reloger les gens du
voyage
au lieu-dit "Les Hôpitaux".

C.- Par arrêt du 7 novembre 2000, le Tribunal admi-
nistratif a déclaré irrecevable le recours de May Bittel du
27 juin 2000 en tant qu'il était dirigé contre l'arrêté du
Conseil d'Etat du 28 juin 2000 car le recourant ne mettait
pas en cause le résultat "technique" de la votation du 25
juin 2000, mais essentiellement l'organisation du scrutin et
le principe même de la consultation de la commune de
Versoix,
soit des griefs qui auraient dû être formulés dans le cadre
d'un recours déposé contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 19
avril 2000 fixant la date de la votation. Il a par ailleurs
déclaré le recours irrecevable pour cause de tardiveté en
tant qu'il était dirigé contre cet arrêté, car il n'avait
pas
été formé dans les six jours suivant la publication de cette

décision, conformément à l'art. 63 al. 1 let. c de la loi ge-
nevoise sur la procédure administrative, du 12 septembre
1985
(LPA gen.).

D.- Agissant par la voie du recours de droit public
pour violation du droit de vote des citoyens selon l'art. 85
let. a OJ et pour violation des droits constitutionnels des
citoyens au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ, May Bittel de-
mande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et de renvoyer
la cause au Tribunal administratif pour nouvelle décision
dans le sens des considérants. Il reproche à l'autorité can-
tonale d'avoir considéré à tort que la validité matérielle
d'un référendum communal devait être contestée dans le cadre
des dispositions en matière de votations et d'élections et,
partant, d'avoir tenu son recours du 27 juin 2000 pour
tardif
faute d'avoir été interjeté dans le délai de six jours sui-
vant la décision du Conseil d'Etat du 19 avril 2000 fixant
au
dimanche 25 juin 2000 la date de la votation référendaire.
Invoquant les art. 9 et 29 al. 1 Cst., il lui fait en outre
grief d'avoir commis un déni de justice en ne se prononçant
pas sur le fond de son recours du 27 juin 2000, au terme
d'une interprétation arbitraire des actes de la procédure et
des moyens juridiques invoqués, ni sur celui interjeté le 6
septembre 2000. Il requiert l'assistance judiciaire.

Le Tribunal administratif persiste dans les termes
de son arrêt. Le Conseil d'Etat et la Commune de Versoix con-
cluent au rejet du recours.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et libre-
ment la recevabilité des recours de droit public qui lui
sont
soumis (ATF 127 III 41 consid. 2a p. 42 et la jurisprudence
citée).

En l'occurrence, le recourant a déposé un recours de
droit public pour violation du droit de vote des citoyens au
sens de l'art. 85 let. a OJ et pour violation des droits
constitutionnels des citoyens selon l'art. 84 al. 1 let. a
OJ. Il ne se plaint cependant pas d'une atteinte à ses
droits
politiques, mais à ses droits constitutionnels et reproche
au
Tribunal administratif d'avoir traité à tort le recours dont
il était saisi comme un recours en matière de votations et
d'élections. La question de savoir si un tel grief doit être
soulevé par la voie d'un recours de droit public fondé sur
l'art. 85 let. a OJ (cf. ZBl 93/1992 p. 471 consid. 2a p.
472; ATF 113 Ia 146 consid. 1b p. 149) plutôt que sur l'art.
84 al. 1 let. a OJ (cf. ATF 123 I 41 consid. 6d p. 46) peut
rester ouverte, car les conditions de recevabilité du
recours
de droit public sont de toute manière réunies même si l'on
devait examiner la qualité pour agir du recourant au regard
de l'art. 88 OJ, dans la mesure où la décision d'irrecevabi-
lité attaquée l'atteint dans ses droits de partie à la procé-
dure.

2.- L'autorité intimée a considéré que May Bittel
avait agi tardivement en recourant contre la décision du
Conseil d'Etat validant le résultat du référendum communal
de
Versoix du 25 juin 2000 dans la mesure où il invoquait des
motifs relevant, selon elle, de l'organisation du scrutin,
qu'il aurait dû soulever à l'appui d'un recours formé dans
le
délai de six jours suivant la décision du Conseil d'Etat de
convoquer le corps électoral pour le 25 juin 2000; elle
s'est
référée à un arrêt du Tribunal fédéral publié aux ATF 118 Ia
415, aux termes duquel le droit d'attaquer par la voie du re-
cours de droit public un acte préparatoire d'une votation
est
en principe périmé si le Tribunal fédéral n'est pas saisi
dans les trente jours qui suivent l'acte en cause, pour au-
tant que le délai n'échoit pas après la votation.

a) Cette jurisprudence, fondée sur la prémisse que
des vices éventuels doivent être signalés immédiatement de
sorte qu'ils puissent, dans la mesure du possible, être répa-
rés avant le scrutin, n'est certes pas directement
applicable
à la computation du délai de recours ouvert sur le plan can-
tonal. Les autorités cantonales peuvent cependant appliquer
ces principes et s'y référer pour interpréter leur propre
droit sans verser dans l'arbitraire, ce qui est le cas dans
le canton de Genève (cf. arrêt non publié du 15 octobre 1984
dans la cause N. contre Tribunal administratif du canton de
Genève, concernant la Commune de Versoix; RDAF 1982 p. 51
consid. 1 p. 53; RDAF 1982 p. 420 consid. 1 p. 424).

Il reste dès lors à examiner si l'autorité intimée a
fait preuve d'arbitraire en considérant que le recours dont
elle était saisie était un recours en matière de votations
et
élections mettant en cause, pour l'essentiel, l'organisation
du scrutin et le principe même de la consultation de la com-
mune de Versoix.

b) La voie de droit disponible dépend à la fois de
l'objet du recours et de son argumentation. L'acte de
recours
s'interprète selon le principe de la confiance, déterminant
non seulement en droit privé, mais aussi dans les rapports
des particuliers avec les autorités (Beatrice Weber-Dürler,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle 1983, p. 40/41
et 79/80). Les déclarations de volonté contenues dans cet
acte doivent donc être comprises dans le sens que son desti-
nataire pouvait et devait leur prêter selon les règles de la
bonne foi, compte tenu des termes utilisés, du contexte et
de
l'ensemble des circonstances qu'il connaissait ou qu'il au-
rait dû connaître (ATF 105 II 149 consid. 2a p. 152).

En l'espèce, si l'acte de recours pouvait engendrer
une certaine confusion quant à la décision entreprise et aux
griefs invoqués, le recourant a précisé, dans le cadre de sa

réplique, qu'il entendait contester uniquement la validité
matérielle du référendum, l'acte attaqué consistant dans le
refus du corps électoral de Versoix de suivre le préavis du
Conseil municipal approuvant la création d'une zone destinée
à accueillir les gens du voyage sur le territoire communal,
au lieu-dit "Les Hôpitaux".

Or, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le
recours de droit public pour violation du droit de vote per-
met en principe de contester les mesures préalables à une
votation populaire, telles que la décision de procéder à la
votation (ATF 114 Ia 267 consid. 2a in fine p. 270; 113 Ia
46
consid. 1c p. 50); toutefois, lorsque le droit cantonal ne
prévoit pas un contrôle obligatoire de la conformité des ob-
jets soumis au vote populaire aux règles de rang supérieur,
c'est par la voie du recours de droit public pour violation
des droits constitutionnels du citoyen qu'il y a lieu de
faire valoir un tel grief (ZBl 99/1998 p. 89 consid. 3b p.
90/91 et les références citées). Tel est le cas du droit ge-
nevois s'agissant des initiatives populaires (ATF 114 Ia 267
consid. 3 p. 271; 105 Ia 362 consid. 2 p. 364). Il n'est pas
établi qu'il en aille différemment des référendums. Il en ré-
sulte que même si le refus du corps électoral de Versoix
d'admettre l'avant-projet de loi tendant à créer une zone 4B
affectée à l'habitation des forains et des gens du voyage
n'était pas conforme à diverses règles de droit fédéral et
cantonal, ainsi que le recourant le prétend, celui-ci ne por-
terait pas atteinte à son droit de vote sur le plan cantonal
et ne pourrait faire l'objet d'un recours de droit public
fondé sur l'art. 85 let. a OJ (cf. arrêt non publié du 29
mai
1989 dans la cause S. contre Grand Conseil du canton de
Genève).

Cette solution ne s'impose pas nécessairement aux
cantons, même si certains d'entre eux la partagent en
ouvrant
des voies de recours séparées selon que le recourant met en

cause la validité formelle ou matérielle de l'objet soumis
au
vote (cf. pour le canton des Grisons, Claudio Riesen, Verfah-
rensfragen im Zusammenhang mit der Anfechtung von Gemeinde-
und Kreisabstimmungen in Graubünden, ZGRG 1989, p. 66; pour
le canton de Lucerne, Alex Stöckli, Die politischen Rechte
des Aktivbürgers in der ordentlichen Gemeindeorganisation
des
Kantons Luzern, thèse Fribourg 1989, § 24, p. 236 ss).

c) Selon l'art. 180 de la loi sur l'exercice des
droits politiques du 15 octobre 1982 (LDP gen.), les recours
en matière de votations et d'élections cantonales et communa-
les sont régis par les articles 56A et suivants de la loi
sur
l'organisation judiciaire et par la loi sur la procédure ad-
ministrative (al. 1). Le recours au Tribunal administratif
est ouvert contre les violations de la procédure des opéra-
tions électorales indépendamment de l'existence d'une déci-
sion au sens de l'art. 56A al. 2 LOJ gen. (al. 2).

Comme le Tribunal fédéral l'a souligné dans un arrêt
non publié du 11 janvier 1991 dans la cause V. contre
Conseil
d'Etat du canton de Genève, l'aptitude d'un projet à faire
l'objet d'une initiative populaire ou à être soumis à une vo-
tation populaire n'a guère de rapport avec la procédure ap-
plicable à ces opérations électorales, même au prix d'une in-
terprétation extensive de cette notion. A tout le moins, la
possibilité de recourir pour un tel motif auprès du Tribunal
administratif en application de l'art. 180 al. 2 LDP gen. de-
vrait reposer sur une jurisprudence clairement établie de ma-
nière à lever les incertitudes pour le justiciable quant à
la
voie de recours à emprunter pouvant résulter du seul texte
légal. En l'absence d'une telle jurisprudence, on ne saurait
reprocher au recourant de pas avoir contesté la validité ma-
térielle du référendum dans le cadre d'un recours formé au-
près du Tribunal administratif contre la décision du Conseil
d'Etat convoquant le corps électoral de Versoix et d'avoir
attendu
l'issue du scrutin pour agir. Il pouvait être confor-

té dans son opinion par le fait que l'arrêté du Conseil
d'Etat du 19 avril 2000 fixant la date de la votation au 25
juin 2000 ne mentionnait aucune voie de recours auprès du
Tribunal administratif, ce qui aurait dû être le cas si une
telle possibilité avait été ouverte en vertu de l'art. 46
al.
1 LPA gen.

d) Selon le Conseil d'Etat, même si l'autorité inti-
mée avait examiné à tort le recours sous l'angle des disposi-
tions applicables en matière de votations et élections canto-
nales et communales, celui-ci aurait également dû être consi-
déré comme tardif faute pour le recourant d'avoir invoqué le
grief tiré de la non-conformité du résultat du référendum au
droit supérieur dans le délai de recours de trente jours sui-
vant la décision fixant la date de la votation.

Ce faisant, il perd de vue qu'en dehors du cas prévu
à l'art. 180 al. 2 LDP gen., le recours auprès du Tribunal
administratif n'est recevable que si l'acte attaqué revêt la
forme d'une décision au sens de l'art. 4 LPA gen., ce qui
n'est pas le cas de la décision de soumettre un référendum
prétendument inconstitutionnel au vote populaire. Les garan-
ties invoquées par le recourant ne pourraient être compromi-
ses que si le référendum formé contre le préavis du Conseil
municipal de Versoix favorable à l'avant-projet de loi était
approuvé (ATF 114 Ia 267 consid. 2a p. 270; 102 Ia 548
consid. 2c p. 551/552). Il n'est pas certain qu'une atteinte
virtuelle aux droits constitutionnels des citoyens suffise
pour se voir reconnaître la qualité pour agir. Par ailleurs,
cela contraindrait ces derniers à introduire un recours qui
pourrait ensuite se révéler inutile. Pareille solution n'est
certes pas inconcevable, mais elle devrait résulter d'une
disposition expresse de la loi qui fait défaut en l'espèce,
dans la mesure où l'on ne saurait la déduire sans autre de
l'art. 180 al. 2 LDP gen.

Pour le surplus, selon une jurisprudence cantonale
non contestée, la décision du Conseil d'Etat constatant le
résultat d'une votation communale ne peut être attaquée par
la voie d'un recours fondé sur l'art. 180 LDP gen. que pour
des raisons formelles, tenant à la procédure de contrôle des
bulletins de vote, et non pour des motifs de fond, tels que
la non-conformité du référendum au droit supérieur. De ce
point de vue, le recours au Tribunal administratif pour vio-
lation du droit de vote n'était pas ouvert à l'encontre de
la
décision du Conseil d'Etat validant le résultat du référen-
dum, comme l'a retenu l'autorité intimée. Enfin, il n'appa-
raît pas que cette décision pouvait faire l'objet d'un re-
cours ordinaire auprès du Tribunal administratif dans le
délai de trente jours de l'art. 63 al. 1 let. a LPA gen.

e) La décision d'irrecevabilité prise par l'autorité
intimée se révèle ainsi infondée dans sa motivation, mais
non
dans son résultat, dès lors que le recourant ne disposait
d'aucune voie de droit cantonale pour se plaindre de la vio-
lation de ses droits constitutionnels consécutive au vote du
corps électoral de Versoix du 25 juin 2000. Elle doit donc
être confirmée par substitution de motifs (ATF 122 I 257
consid. 5 in fine p. 262).

3.- Le recourant reproche enfin à l'autorité intimée
d'avoir commis un déni de justice en ne se prononçant pas
sur
le recours qu'il avait formé le 6 septembre 2000, dans le ca-
dre de sa réplique, contre la décision prise le 10 août 2000
par le Conseil d'Etat de considérer le résultat du
référendum
du 25 juin 2000 comme valable.

Selon la jurisprudence rendue en application de
l'art. 4 aCst., qui garde toute sa valeur sous l'empire de
l'art. 29 al. 1 Cst., une autorité de jugement commet un
déni
de justice formel si elle se refuse indûment à se prononcer
sur une requête dont l'examen relève de sa compétence (ATF

117 Ia 116 consid. 3a p. 117/118 et les arrêts cités; cf.
aussi ZBl 96/1995 p. 174 consid. 2 p. 175), ce qu'il appar-
tient au recourant d'établir (ATF 87 I 241 consid. 3 p. 246).

En l'occurrence, on peut se demander si l'opinion
exprimée par le Conseil d'Etat dans ses observations sur le
recours cantonal formé par May Bittel, suivant laquelle la
situation résultant de la votation référendaire du 25 juin
2000 était certainement regrettable, mais que sa légalité
était indiscutable, répond effectivement à la notion de dé-
cision sujette à recours au sens de l'art. 4 LPA gen. Quoi
qu'il en soit, dans la mesure où elle considérait que le re-
courant aurait pu contester la validité matérielle du résul-
tat de la votation en recourant contre la décision du
Conseil
d'Etat convoquant le corps électoral de Versoix, l'autorité
intimée pouvait, sans commettre un déni de justice, admettre
que celui-ci était définitivement déchu du droit de remettre
en cause le résultat du vote et s'abstenir de se prononcer
sur le bien-fondé du recours du 6 septembre 2000. Certes, la
motivation à la base de ce raisonnement était erronée. Il
n'y
a cependant pas lieu, dans le cadre de l'argumentation alter-
native retenue par le Tribunal fédéral, de renvoyer la cause
à l'autorité cantonale pour qu'elle se prononce sur le re-
cours du 6 septembre 2000, pour des raisons tirées de l'éco-
nomie de la procédure.

4.- Le recours doit ainsi être rejeté, dans la me-
sure où il est recevable, sans frais ni dépens.

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Rejette le recours dans la mesure où il est rece-
vable;

2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire,
ni alloué de dépens;

3. Communique le présent arrêt en copie aux parties
et au Tribunal administratif du canton de Genève.

Lausanne, le 14 mai 2001
PMN/col

Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

Le Greffier,