| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 09 mai 2001, 1P.805/2000

«AZA 1/2»
1P.805/2000/viz

Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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Séance du 9 mai 2001

Présidence de M. Aemisegger, Président de la Cour et Vice-
Président du Tribunal fédéral;
Présents: MM. les Juges Nay, Aeschlimann, Féraud, Catenazzi,
Favre et Mme Pont Veuthey, Juge suppléante.
Greffier: M. Parmelin.

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Statuant sur le recours de droit public
formé par

Josef Z i s y a d i s, à Lausanne,

contre

les décrets adoptés le 21 novembre 2000 par le Grand Conseil
du canton de Vaud, sur l'organisation de la journée cantona-
le vaudoise à l'Exposition nationale et sur la création d'un
fonds spécial pour financer les festivités, d'une part, et
sur les engagements globaux de l'Etat liés à l'Exposition
nationale, d'autre part;

(art. 85 let. a OJ; droits politiques; référendum financier)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- Le 21 novembre 2000, le Grand Conseil du canton de
Vaud (ci-après: le Grand Conseil) a adopté deux décrets re-
latifs aux frais engagés par ce dernier dans le cadre de sa
participation à l'Exposition nationale (Expo.02).

Le premier autorise le Conseil d'Etat du canton de Vaud
(ci-après: le Conseil d'Etat) à organiser la journée canto-
nale vaudoise à l'Exposition nationale (art. 1er) et lui ac-
corde à cet effet un crédit de 2 millions de francs pour la
création d'un fonds spécial du bilan destiné à financer les
festivités (art. 2), inscrit au budget du Département de la
formation et de la jeunesse et réparti sur les années 2000,
2001 et 2002 (art. 3).

Le second autorise le Conseil d'Etat à honorer ses en-
gagements actuels en faveur de l'Expo.02 en matière de sécu-
rité, de protection de l'environnement, d'aménagements rou-
tiers et d'animation (art. 1er) et lui accorde à cet effet
un crédit global maximal de 16'800'000 fr., frais de la
journée cantonale non compris (art. 2), les dépenses prévues
devant être inscrites aux budgets 2001 et 2002 des services
concernés (art. 3). La validité de ce décret est liée "à
l'implantation vaudoise de la manifestation" (art. 4).

Le Conseil d'Etat a publié ces deux décrets dans la
Feuille des Avis officiels du canton de Vaud du 5 décembre
2000, en indiquant que le délai référendaire, pour déposer
une demande de référendum facultatif, venait à échéance le
14 janvier 2001.

B.- Agissant par la voie du recours de droit public,
Josef Zisyadis demande au Tribunal fédéral d'annuler ces
deux décrets et d'enjoindre les autorités cantonales vaudoi-
ses à élaborer un nouvel acte conforme à la réalité des dé-
penses globales effectivement consenties dans le cadre de la
participation du canton de Vaud à l'Exposition nationale,
soumis au référendum obligatoire selon l'art. 27 ch. 2bis de
la Constitution du canton de Vaud du 1er mars 1885 (Cst.
vaud.). Il reproche au Grand Conseil d'avoir violé le prin-
cipe de l'unité de la matière en adoptant deux décrets dis-
tincts pour des crédits destinés à la participation du can-
ton de Vaud à l'Exposition nationale et en ne prenant pas en
considération dans le calcul du montant déterminant pour le
référendum financier obligatoire tout ou partie du crédit de
10 millions de francs accordé au Conseil d'Etat par décret
du Grand Conseil du 12 novembre 1996 pour assurer la parti-
cipation de l'Etat au projet d'Exposition nationale «Le
Temps ou la Suisse en mouvement» prévue alors en 2001. Il en
irait de même des frais liés à l'engagement en renfort d'une
vingtaine de collaborateurs de la gendarmerie vaudoise pour
la durée de la manifestation, que le canton de Vaud a renon-
cé à facturer aux organisateurs, et des frais que ce dernier
sera amené selon toute vraisemblance à débourser pour assu-
rer une participation cantonale à la couverture du déficit.

Le Grand Conseil conclut au rejet du recours. Invité à
répliquer, le recourant a produit un mémoire complétif daté
du 21 février 2001.

C.- Par ordonnance du 15 janvier 2001, le Président de
la Ie Cour de droit public a rejeté la demande d'effet sus-
pensif.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- a) Le recours de droit public pour violation des
droits politiques selon l'art. 85 let. a OJ permet aux cito-
yens de se plaindre du fait qu'un décret cantonal aurait été
soustrait à tort au référendum financier obligatoire (ATF
118 Ia 184 consid. 1a p. 187, 422 consid. 1e p. 424; 111 Ia
201 consid. 2 p. 202). En tant que citoyen actif titulaire
des droits politiques dans le canton de Vaud, Josef Zisyadis
a qualité pour recourir (ATF 123 I 41 consid. 6a p. 46 et
les arrêts cités). Le recours répond au surplus aux exigen-
ces des art. 86 al. 1, 89 et 90 OJ, de sorte qu'il y a lieu
d'entrer en matière sur le fond.

b) Saisi d'un recours de droit public fondé sur l'art.
85 let. a OJ, le Tribunal fédéral revoit librement l'inter-
prétation et l'application du droit constitutionnel, ainsi
que des dispositions de rang inférieur qui règlent le conte-
nu et l'étendue du droit de vote ou qui sont en relation
étroite avec celui-ci; il n'examine en revanche que sous
l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation d'autres
règles du droit cantonal (ATF 123 I 175 consid. 2d/aa p.
178; 121 I 1 consid. 2 p. 3, 334 consid. 2b p. 338, 357 con-
sid. 3 p. 360 et les arrêts cités). En présence de deux in-
terprétations également défendables, il s'en tient à celle
retenue par la plus haute autorité cantonale (ATF 121 I 334
consid. 2c p. 339; sur l'évolution du pouvoir d'examen du
Tribunal fédéral, ATF 111 Ia 201 consid. 4 p. 206-208).

2.- Le recourant reproche au Grand Conseil d'avoir
soustrait indûment les décrets attaqués au référendum finan-
cier obligatoire prévu à l'art. 27 ch. 2bis Cst. vaud. en
adoptant deux décrets distincts portant sur le même projet

et en omettant de prendre en compte dans le calcul du mon-
tant déterminant pour le référendum un certain nombre de dé-
penses étroitement liées à ce projet.

a) L'art. 27 ch. 2 Cst. vaud. soumet au référendum fa-
cultatif les lois (let. a), les décrets (let. b) ainsi que
toute décision du Grand Conseil entraînant une dépense uni-
que de plus de deux millions de francs ou une dépense de
plus de 200'000 francs annuellement pour dix ans (let. c).
L'art. 27 ch. 2bis Cst. vaud., tel qu'il a été adopté par le
peuple vaudois en date du 29 novembre 1998 (cf. Recueil an-
nuel des lois vaudoises 1998, p. 358 et 498), prévoit le ré-
férendum obligatoire pour toute décision du Grand Conseil
entraînant une dépense unique de plus de 20 millions de
francs ou une dépense de plus de 2 millions de francs an-
nuellement pour dix ans. L'art. 27 ch. 2ter Cst. vaud. ex-
clut toutefois du référendum les décrets portant sur le bud-
get dans son ensemble (let. c) et les dépenses liées (let.
e).

b) En tant qu'il a pour conséquence d'allouer au Con-
seil d'Etat un crédit de 2 millions de francs pour la créa-
tion d'un fonds spécial du bilan destiné à financer les fes-
tivités de la journée cantonale vaudoise d'Expo.02, le pre-
mier décret attaqué doit être assimilé au vote d'une dépense
(ATF 108 Ia 234 consid. 2b p. 236/237 et l'arrêt cité), sui-
vant la définition qu'en donnent l'art. 5 al. 1 de la loi
vaudoise sur les finances et la jurisprudence du Tribunal
fédéral en matière de référendum financier (ATF 123 I 78
consid. 3b p. 81; cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol.
I, 2ème éd., Berne 1994, p. 285/286; s'agissant de la créa-
tion d'un fonds, voir ZBl 91/1990 p. 121 consid. 3d/aa p.
124 et les références citées; Daniel Schmitz, Die Ausgaben-
bindung beim Finanzreferendum, Berne 1991, p. 58/59 et p.
243/244). Il en va de même du second décret accordant au
Conseil d'Etat un crédit global maximal de 16'800'000 fr.

pour honorer ses engagements actuels en faveur de l'Expo.02
en matière de sécurité, de protection de l'environnement,
d'aménagements routiers et d'animation.

La question de savoir s'il s'agit de dépenses liées
soustraites au référendum en vertu de l'art. 27 ch. 2ter
Cst. vaud. ou, au contraire, de dépenses nouvelles soumises
au référendum financier au sens de la jurisprudence rendue
en cette matière (cf. ATF 125 I 87 consid. 3b p. 90/91) peut
rester ouverte. A supposer que les deux décrets litigieux
consacrent effectivement des dépenses nouvelles, le seuil de
20 millions de francs requis pour leur assujettissement au
référendum financier obligatoire ne serait de toute manière
pas atteint.

c) Les autorités doivent chiffrer l'importance des dé-
penses induites par un projet d'une manière aussi précise et
objective que possible afin de déterminer s'il convient de
les soumettre ou non au scrutin populaire, respectivement de
les munir ou non de la clause référendaire facultative ou
obligatoire (cf. Etienne Grisel, Initiative et référendum
populaires, Berne 1997, 2ème éd., n. 963, p. 357; Yvo Han-
gartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und
Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2000,
n. 1894, p. 752).

aa) Le recourant prétend qu'il conviendrait d'addition-
ner les deux crédits litigieux et voit une violation du
principe de l'unité de la matière dans le fait que le Grand
Conseil a scindé en deux décrets distincts des dépenses qui
portaient en réalité sur le même objet.

Le principe de l'unité de la matière, qui découle di-
rectement du droit constitutionnel fédéral en l'absence
d'une disposition spécifique du droit cantonal (cf. ATF 118
Ia 184 consid. 3b p. 190; 105 Ia 80 consid. 7c p. 89 et les

arrêts cités), vise à empêcher que l'autorité ne joigne en
une seule décision susceptible de référendum des objets très
différents sans lien objectif étroit entre eux, pour des mo-
tifs de pure tactique électorale. A l'inverse, il exige
qu'un décret d'octroi de crédit soit soumis au référendum
financier pour la totalité de la dépense. Celle-ci ne doit
pas être scindée en deux ou plusieurs parties dont aucune
n'atteindrait le montant référendaire de manière à échapper
au référendum financier (ATF 118 Ia 184 consid. 3b p. 190;
112 Ia 221 consid. 2b/bb p. 229; 111 Ia 199 consid. 3b p.
201; 105 Ia 80 consid. 7c p. 89). L'autorité jouit à cet
égard d'une importante marge de manoeuvre s'agissant de dé-
cider si des crédits doivent ou non être intégrés dans un
seul et même décret (Irene Graf, Problem Finanzreferendum,
thèse Berne 1989, p. 53). Il n'y a pas d'obstacle juridique
à ce qu'un projet soit subdivisé lorsqu'il n'en résulte pas
un transfert de compétence et qu'il y a une raison objective
de procéder séparément à la réalisation de chaque étape;
dans ces conditions, les électeurs ne sont pas privés, une
fois la première décision prise, du droit de se prononcer
sur les étapes ultérieures. L'élément temporel joue aussi un
rôle. Lorsque des crédits, destinés à des projets poursui-
vant un but commun, doivent être accordés successivement au
cours d'une longue période et qu'ils apparaissent à tel
point indépendants les uns des autres qu'une décision com-
mune n'est plus justifiée, les investissements peuvent être
autorisés par étapes, sans violer le principe de l'unité de
la matière (ATF 118 Ia 184 consid. 3b p. 191 et les référen-
ces citées).

En l'espèce, le premier décret tend à créer un fonds
spécial de 2 millions de francs pour financer les activités
qui se dérouleront dans le cadre de l'Exposition nationale,
lors de la journée cantonale vaudoise; le second décret fixe
les crédits nécessaires à assumer les dépenses de l'Etat de
Vaud pendant la durée de la manifestation sur son territoi-

re, en matière de sécurité, de protection de l'environne-
ment, d'aménagements routiers et d'animation. Or, le Grand
Conseil était libre de renoncer à l'organisation de la jour-
née cantonale vaudoise sans que cela ne remette en cause les
engagements pris par le canton de Vaud à l'égard d'Expo.02
dans les quatre domaines faisant l'objet du second décret;
de même, il aurait en principe également pu refuser de pren-
dre en charge les frais liés à l'organisation de la manifes-
tation sur son territoire tout en décidant de financer une
journée cantonale vaudoise à l'Expo.02 (cf. ATF 110 Ia 183
consid. 4 p. 188; cf. Bulletin du Grand Conseil du canton de
Vaud, séance du 7 novembre 2000, p. 3941 ss). Ainsi, même si
les crédits litigieux se rapportent à la même manifestation,
ils concernent des objets qui présentent entre eux une indé-
pendance suffisante pour que le Conseil d'Etat puisse admet-
tre, sans excéder la marge d'appréciation qui lui est recon-
nue, ne pas devoir les soumettre au Grand Conseil dans le
cadre d'un seul et même décret.

Le recours est donc mal fondé en tant qu'il dénonce une
violation du principe de l'unité de la matière. Il n'y a par
conséquent pas lieu d'additionner le crédit de 2 millions de
francs destiné à financer les festivités de la journée can-
tonale vaudoise d'Expo.02 à celui de 16,8 millions de francs
prévu pour honorer les engagements actuels de l'Etat de Vaud
en faveur de cette manifestation en matière de sécurité, de
protection de l'environnement, d'aménagements routiers et
d'animation. Le montant de ce crédit étant par ailleurs in-
férieur au seuil de 20 millions de francs fixé à l'art. 27
ch. 2bis Cst. vaud., le Grand Conseil n'a pas violé les
droits politiques du citoyen en assortissant le décret cor-
respondant de la clause du référendum facultatif de l'art.
27 ch. 2 Cst. vaud.

bb) Le recourant reproche au Grand Conseil d'avoir omis
de prendre en considération dans le calcul du montant soumis

au référendum le crédit de 10 millions de francs, amortis
sur cinq ans, voté par décret du 12 novembre 1996, pour le
financement de l'Exposition
nationale prévue à l'époque pour
2001.

L'institution du référendum financier obligatoire pour
les dépenses supérieures à 20 millions de francs a été in-
troduite le 29 novembre 1998 et n'existait donc pas lorsque
le Grand Conseil a adopté le décret du 12 novembre 1996. Ce
dernier texte était alors exclusivement soumis au référendum
facultatif législatif de l'art. 27 ch. 2 Cst. vaud. La prise
en considération du crédit de 10 millions de francs voté par
le Grand Conseil en novembre 1996 reviendrait en réalité à
accorder à l'art. 27 ch. 2bis Cst. vaud. un effet rétroactif
non prévu par la constitution. Or, sous réserve d'exceptions
non réalisées en l'espèce, le principe de la non-rétroacti-
vité des lois, dégagé de l'art. 4 aCst. sous l'empire de
l'ancien droit et qui peut se déduire aujourd'hui du droit à
l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. (cf.
Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse,
Berne 2000, vol. II, n. 1395, p. 644) ou du principe de la
légalité inscrit à l'art. 36 al. 1 Cst. (cf. André Grisel,
L'application du droit public dans le temps, ZBl 75/1974 p.
246), interdit d'accorder à une nouvelle règle un effet ré-
troactif, c'est-à-dire d'appliquer le nouveau droit à des
événements situés dans le passé et entièrement révolu avant
l'adoption du nouveau droit (ATF 125 I 182 consid. 2b/cc p.
186; 122 II 113 consid. 3b/dd p. 124 et les références ci-
tées).

Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de tenir compte
du crédit de 10 millions de francs octroyé en novembre 1996
dans la détermination du montant global des dépenses indui-
tes par l'Exposition nationale, que ce soit dans son inté-
gralité ou pour les tranches non encore versées par le can-
ton de Vaud aux organisateurs de la manifestation, pour au-

tant qu'il soit encore possible de revenir sur un crédit qui
a déjà été octroyé et partiellement utilisé (cf. ATF 125 I
87 consid. 3a p. 90; Yvo Hangartner/Andreas Kley, op. cit.,
n. 1901, p. 755; Irene Graf, op. cit., p. 106 ss).

Sur ce point, le recours est mal fondé.

cc) Le recourant reproche ensuite au Grand Conseil de
ne pas avoir pris en compte un quelconque montant au titre
de participation du canton de Vaud à la couverture du défi-
cit de l'Exposition nationale alors que celle-ci serait hau-
tement probable.

Les garanties de déficit constituent en principe tou-
jours des dépenses selon la jurisprudence relative au réfé-
rendum financier (Yvo Hangartner/Andreas Kley, op. cit., n.
1846, p. 735; Daniel Schmitz, op. cit., p. 82 et les réfé-
rences citées). Par arrêté du 16 juin 2000, l'Assemblée fé-
dérale a accordé à Expo.02 un crédit d'engagement d'un mon-
tant de 338 millions de francs au titre de garantie de défi-
cit. Certes, le Conseil fédéral a souhaité que les cantons
et les villes concernés participent à la prise en charge du
déficit proportionnellement aux contributions annoncées (cf.
Message du Conseil fédéral concernant une garantie de défi-
cit en faveur de l'exposition nationale 2002 du 23 février
2000, FF 2000 p. 1994 et 1999). Aucune décision ferme à ce
sujet n'a cependant été prise à ce jour, la Conférence des
directeurs cantonaux des finances estimant qu'une telle me-
sure ne s'imposait pas pour le moment en l'absence d'une de-
mande formelle en ce sens de la part du Conseil fédéral (cf.
Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud, séance du 7 no-
vembre 2000, p. 3904). Les représentants du Conseil d'Etat
ont tour à tour confirmé aux membres de la commission parle-
mentaire chargée de l'étude du dossier, dont le recourant
faisait partie, puis aux députés, qu'il n'y avait à ce jour

pas de garantie de déficit octroyée par les cantons et les
villes organisateurs (Bulletin du Grand Conseil du canton de
Vaud, séance du 13 novembre 2000, p. 4006).

Or, en l'absence de toute disposition de droit cantonal
définissant les dépenses à prendre en considération dans le
calcul du montant déterminant pour le référendum financier,
il convient de tenir compte de l'ensemble des dépenses pré-
visibles au moment où le décret est adopté par le parlement
(cf. Yvo Hangartner/Andreas Kley, op. cit., n. 1894, p.
752). Tel n'est pas le cas d'une éventuelle participation du
canton de Vaud à la garantie de déficit de 338 millions de
francs votée par la Confédération, de sorte que le Grand
Conseil n'a pas violé les droits populaires du citoyen en ne
tenant compte d'aucun montant quelconque à ce titre.

dd) Le recourant estime enfin qu'il conviendrait de
prendre en considération dans le calcul du montant des dé-
penses déterminant pour décider de leur assujettissement au
référendum financier les frais liés à l'engagement ponctuel
de vingt collaborateurs de la gendarmerie cantonale vaudoise
durant l'Exposition nationale que le canton de Vaud aurait
renoncé à facturer aux organisateurs de la manifestation, à
hauteur de 2 millions de francs.

Dans la mesure toutefois où le seuil de 20 millions de
francs fixé à l'art. 27 ch. 2bis Cst. ne serait de toute ma-
nière pas atteint en prenant en compte cette dépense, cette
question peut demeurer indécise.

3.- Il résulte des considérants qui précèdent que le
Grand Conseil n'a pas soustrait indûment les décrets atta-
qués au référendum financier obligatoire prévu à l'art. 27
ch. 2bis Cst. vaud.

Le recours doit par conséquent être rejeté. Suivant la
pratique qui prévaut en matière de recours de droit public
pour violation des droits politiques, il n'y a pas lieu de
percevoir un émolument judiciaire. L'Etat de Vaud n'a pas
droit à des dépens (art. 159 al. 2 OJ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Rejette le recours.

2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni
alloué de dépens.

3. Communique le présent arrêt en copie au recourant et
au Grand Conseil du canton de Vaud.

Lausanne, le 9 mai 2001
PMN

Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

Le Greffier,