| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 08 mars 2001, 1A.98/2000

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1A.98/2000

Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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8 mars 2001

Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Aeschlimann et Favre.
Greffier: M. Jomini.

Statuant sur le recours de droit administratif
formé par

la société anonyme A.________ ainsi que B.________, tous
deux
représentés par Me Valérie Schweingruber, avocate à La Chaux-
de-Fonds,

contre

l'arrêt rendu le 9 février 2000 par le Tribunal
administratif
de la République et canton de Neuchâtel, dans la cause qui
oppose les recourants à l'Etat de Neuchâtel, représenté par
son Conseil d'Etat;

(expropriation matérielle)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- La société anonyme A.________ et B.________
sont propriétaires en main commune depuis 1990 de la
parcelle
n° 14212 du cadastre de La Chaux-de-Fonds, un pâturage d'une
surface de 24'494 m2 (étant précisé qu'un troisième coacqué-
reur de cet immeuble a cédé sa part de propriété commune aux
deux premiers en 1994). Ce terrain appartenait auparavant à
R.________, qui avait accordé en 1984 un droit d'emption à
quatre personnes, dont B.________ et un administrateur de
A.________; ces personnes avaient constitué en 1983 la socié-
té simple dénommée "X.________" en vue d'une promotion immo-
bilière à cet endroit.

B.- Le 14 février 1966, le Grand Conseil de la Ré-
publique et canton de Neuchâtel a adopté le Décret
concernant
la protection des sites naturels du canton (ci-après: le Dé-
cret), qui comporte un plan délimitant différentes zones
dans
chaque site. Le secteur où se trouve le terrain précité -
les
alentours du Chalet Heimelig - fait partie d'un de ces sites
naturels, classé soit en zone de crêtes et de forêts, en
principe inconstructible (art. 2 du Décret; zone teintée en
jaune sur le plan), soit en zone de constructions basses,
destinée à de petits bâtiments, dont la surface au sol ne
doit pas dépasser 100 m2 et dont la hauteur au faîte est li-
mitée à 7,5 m (art. 3 al. 1 du Décret; zone teintée en rou-
ge). La parcelle n° 14212 est dans le périmètre de la zone
de
constructions basses.

Le Grand Conseil a adopté le 27 juin 1988 une loi
révisant le Décret, modifiant notamment l'art. 3 et la défi-
nition de la zone de constructions basses. Celle-ci est dé-
sormais qualifiée de zone d'urbanisation au sens de la loi
cantonale sur l'aménagement du territoire, et la destination

des bâtiments pouvant y être construits est précisée (rési-
dences secondaires ou logements de vacances, toujours avec
une hauteur limitée à 7,5 m). Aux termes du ch. 1 des dispo-
sitions transitoires et finales à cette modification du Dé-
cret, les zones de constructions basses doivent être
adaptées
à la législation sur l'aménagement du territoire dans un
délai de cinq ans et, dans l'intervalle, elles constituent
des zones réservées. Par un arrêté du 17 juin 1993, le Dépar-
tement cantonal de la gestion du territoire a prolongé de
trois ans la durée des zones réservées pour certaines zones
de constructions basses, dont celle du Chalet Heimelig à La
Chaux-de-Fonds.

Le Conseil d'Etat a pris le 12 avril 1995 un arrêté
modifiant le périmètre de la zone de constructions basses au
Chalet Heimelig. Ce régime ne s'applique plus désormais qu'à
quelques parcelles déjà bâties et le solde, dont fait partie
la parcelle n° 14212, est transféré dans la zone de crêtes
et
de forêts. A.________ ainsi que B.________ ont alors formé
opposition en demandant que leur terrain demeure constructi-
ble. Le Conseil d'Etat a levé cette opposition par une déci-
sion rendue le 6 décembre 1995.

C.- Le 3 avril 1997, A.________ ainsi que
B.________ ont adressé à la Commission cantonale
d'estimation
en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique (ci-
après: la Commission d'estimation) une demande tendant au
paiement, par l'Etat de Neuchâtel, d'une indemnité de
864'472.05 fr. pour expropriation matérielle, à la suite du
changement d'affectation de leur parcelle n° 14212. L'indem-
nité correspond, selon les demandeurs, à la diminution de va-
leur du terrain ainsi qu'au montant des investissements
faits
par la société simple "X.________" en vue de la construction
d'un quartier de maisons individuelles (chalets).

La Commission d'estimation a statué le 15 avril 1999
en rejetant les conclusions des demandeurs. Se référant à la
jurisprudence fédérale relative à l'expropriation
matérielle,
elle a considéré que les conditions de fond n'étaient pas
remplies pour l'octroi d'une indemnité.

Les demandeurs ont recouru contre ce prononcé auprès
du Tribunal administratif cantonal, en faisant valoir les mê-
mes prétentions. Le Tribunal administratif a rejeté le re-
cours par un arrêt rendu le 9 février 2000.

D.- Agissant par la voie du recours de droit admi-
nistratif, A.________ ainsi que B.________ demandent au Tri-
bunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu par le Tribunal admi-
nistratif et de condamner l'Etat de Neuchâtel à leur allouer
une indemnité d'expropriation matérielle de 864'472.05 fr.
avec intérêts à 5 % l'an dès le 1er juillet 1996; subsidiai-
rement, ils concluent au renvoi de l'affaire au Tribunal ad-
ministratif, pour nouvelle décision. Ils se plaignent d'une
violation des normes du droit fédéral sur l'indemnisation
des
propriétaires fonciers en cas de refus de classement d'un
bien-fonds dans la zone à bâtir.

Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.

Le Tribunal administratif propose également le rejet
du recours.

Interpellé, l'Office fédéral de l'aménagement du
territoire a renoncé à se déterminer.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- Aux termes de l'art. 34 al. 1 de la loi fédé-
rale sur l'aménagement du territoire (LAT, RS 700), le re-
cours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 97 ss
OJ) est recevable contre les décisions prises par l'autorité
cantonale de dernière instance sur des indemnisations résul-
tant de restrictions apportées au droit de propriété. Cette
disposition vise en particulier les jugements sur des deman-
des d'indemnité pour expropriation matérielle, ou en
d'autres
termes pour une restriction de la propriété équivalant à une
expropriation (cf. art. 5 al. 2 LAT, art. 26 al. 2 Cst.,
art.
22ter al. 3 aCst.).

Les recourants, dont les prétentions à une indemnité
d'expropriation matérielle ont été rejetées en dernière ins-
tance cantonale, ont ensemble qualité pour former un recours
de droit administratif (art. 103 let. a OJ). Les autres
conditions de recevabilité sont remplies et il y a lieu d'en-
trer en matière.

2.- Les recourants se plaignent d'une violation des
règles du droit fédéral fondant le droit à une indemnité
pour
expropriation matérielle; ils dénoncent également, sur cer-
tains points, une constatation inexacte ou incomplète des
faits pertinents.

a) Selon la jurisprudence, il y a expropriation ma-
térielle au sens de l'art. 26 al. 2 Cst. (correspondant à
l'art. 22ter al. 3 aCst.) et de l'art. 5 al. 2 LAT, lorsque
l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est
interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de
sorte que l'intéressé se trouve privé d'un attribut
essentiel
de son droit de propriété. Une atteinte de moindre
importance

peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle
frappe un ou plusieurs propriétaires d'une manière telle
que,
s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un
sacrifice par trop considérable en faveur de la
collectivité,
incompatible avec le principe de l'égalité de traitement.
Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à l'usage
futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au
moment
déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par
usage futur prévisible d'un bien-fonds, on entend générale-
ment la possibilité de l'affecter à la construction (ATF 125
II 431 consid. 3a p. 433 et les arrêts cités).

b) A propos de l'expropriation matérielle, la ju-
risprudence distingue généralement deux hypothèses: d'une
part le refus de classement en zone à bâtir ("Nichteinzo-
nung"), lorsque la modification d'un plan d'affectation, qui
a pour effet de sortir une parcelle de la zone à bâtir où
elle se trouvait auparavant, intervient pour adapter ce plan
aux exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du terri-
toire, entrée en vigueur en 1980 - et partant pour mettre en
oeuvre les principes du droit constitutionnel au sujet du
droit foncier -, et d'autre part le déclassement ("Auszo-
nung") d'un terrain propre à la construction selon les exi-
gences de cette législation (cf. ATF 125 II 431 consid. 3b
p.
433; 122 II 326 consid. 4c p. 330 et les arrêts cités). Dans
le cas particulier, le Tribunal administratif a considéré
que
le classement du terrain litigieux dans la zone (inconstruc-
tible) de crêtes et de forêts, ordonné par l'arrêté du
Conseil d'Etat du 12 avril 1995, constituait la première me-
sure d'affectation conforme aux exigences de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire; il s'agit donc d'un cas de
refus de classement en zone à bâtir. Les recourants ne le
contestent pas, qui rappellent du reste que la modification
du Décret en 1988, redéfinissant notamment la zone de cons-
tructions basses, avait en effet pour objet de mettre en

oeuvre les exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire à l'intérieur des sites naturels concernés. Du
point de vue de l'expropriation matérielle, il suffit donc
d'examiner les conditions prévues par la jurisprudence en
cas
de refus de classement.

c) En principe, un refus de classement dans la zone
à bâtir ne peut pas fonder le droit à une indemnité pour ex-
propriation matérielle (ATF 125 II 431 consid. 3b p. 433 et
les arrêts cités). La jurisprudence reconnaît toutefois des
exceptions à ce principe, quand le terrain litigieux est
prêt
à la construction - ou à tout le moins quand il est déjà rac-
cordé aux installations de l'équipement général -, lorsqu'il
se situe à l'intérieur du périmètre du plan directeur des
égouts et lorsque son propriétaire a déjà engagé des frais
importants pour l'équipement ou la construction; pour qu'une
indemnité puisse entrer en considération, il faut en règle
générale que ces conditions soient toutes remplies. La ju-
risprudence retient encore une autre hypothèse: celle où il
faudrait accorder un caractère prépondérant à la protection
de la bonne foi du propriétaire concerné et, pour ce motif,
considérer que son terrain aurait dû être classé en zone à
bâtir (ATF 125 II 431 consid. 4a p. 434; 122 II 326 consid.
6a p. 333, 455 consid. 4a p. 457, et les arrêts cités).

Le Tribunal administratif a appliqué ces critères,
en se prononçant notamment sur l'état de l'équipement du ter-
rain litigieux, sur les investissements faits par ses pro-
priétaires et sur les démarches de promotion immobilière ef-
fectuées dans le cadre de la société simple X.________.
Conformément à l'art. 105 al. 2 OJ (en relation avec l'art.
104 let. b OJ), le Tribunal fédéral est lié par les consta-
tations de fait des juges cantonaux sur ces différents
points, à moins qu'elles ne soient manifestement inexactes
ou
incomplètes ou qu'elles n'aient été établies au mépris de rè-

gles essentielles de procédure. Le Tribunal fédéral se pro-
nonce en revanche librement sur l'application du droit fédé-
ral et sur un éventuel excès ou abus du pouvoir d'apprécia-
tion de l'autorité cantonale (art. 104 let. a OJ).

d) Selon l'arrêt attaqué, le terrain litigieux se
situe en dehors du périmètre du plan directeur des égouts
adopté par la commune de La Chaux-de-Fonds conformément à
l'ancienne loi fédérale, du 8 octobre 1971, sur la
protection
des eaux contre la pollution (LPEP). Cela n'est pas contesté
par les recourants. En outre, lorsqu'ils se réfèrent au plan
directeur des égouts, ils ne prétendent pas que son
périmètre
aurait dû inclure leur parcelle et ils ne discutent pas la
portée d'un tel instrument (cf. notamment ATF 125 II 431
consid. 5c p. 437; 116 Ib 379 consid. 5b p. 383); ils se bor-
nent à évoquer les possibilités concrètes de raccordement de
leur bien-fonds au réseau des égouts publics. Cette
condition
pour une indemnisation en cas de refus de classer, qui se
rapporte à la situation juridique de la parcelle, n'est en
conséquence pas remplie.

Le Tribunal administratif s'est également prononcé
sur l'état de l'équipement du terrain litigieux. En se réfé-
rant au prononcé de la Commission d'estimation, il a consi-
déré que la distribution d'eau était assurée. En ce qui
concerne les accès routiers, il a retenu que la situation
n'était pas claire, mais il a renoncé à examiner plus avant
ce point. C'est en effet la question du raccordement aux ca-
nalisations publiques d'évacuation des eaux usées qui a été
jugée décisive. Selon l'arrêt attaqué, la réalisation du pro-
jet des recourants - la construction d'un quartier de trente-
quatre chalets, pour une centaine d'habitants - aurait
requis
la pose d'un nouveau collecteur, dont le coût avait pu être
estimé en 1985 à 710'000 fr. Les recourants admettent que la
canalisation communale existante est éloignée du Chalet

Heimelig et, s'ils critiquent l'arrêt attaqué quant au coût
du nouveau collecteur (ils l'estimaient eux-mêmes à 510'000
fr.), ils ne mettent pas en doute l'absence d'un équipement
suffisant, pour l'évacuation des eaux usées, dans le secteur
où se trouve leur terrain. Le fait que le raccordement soit
techniquement réalisable n'est
pas déterminant; on peut en
effet se limiter à constater que le bien-fonds des
recourants
n'était pas relié aux installations d'équipement général au
moment où les autorités cantonales ont pris les mesures
d'aménagement du territoire litigieuses. Cette autre condi-
tion, posée par la jurisprudence, n'est donc pas non plus
réalisée.

Les recourants se prévalent encore des investisse-
ments qu'ils ont effectués (correspondant au montant de l'in-
demnité demandée) et qui étaient, selon eux, indispensables
et étroitement liés à la construction prochaine du lotisse-
ment du Chalet Heimelig. Le Tribunal administratif a retenu
qu'ils n'avaient pas été affectés à l'équipement ni à la
construction, mais à l'acquisition du terrain ainsi qu'à di-
verses études générales de "faisabilité"; il n'a donc pas ac-
cordé d'importance décisive à cet élément. De ce point de
vue, la juridiction cantonale n'a pas fait une mauvaise ap-
plication des critères fixés par la jurisprudence. Les inves-
tissements peuvent en effet être pris en considération avant
tout s'ils ont effectivement servi à améliorer l'équipement
du terrain, afin de préparer objectivement et concrètement
la
réalisation des constructions; les coûts d'acquisition du
terrain, de même que d'autres frais engagés au moment où il
existe encore objectivement un risque que la construction ne
se réalise pas, ne sauraient être invoqués dans ce cadre
(cf.
ATF 125 II 431 consid. 5b p. 437; 119 Ib 124 consid. 4a/aa
p.
133; Enrico Riva, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 152 ad
art. 5). Les investissements dont se prévalent les
recourants
ne concernent pas directement l'équipement de leur terrain
ni

la réalisation concrète des bâtiments. Aussi l'appréciation
du Tribunal administratif à ce sujet apparaît-elle
justifiée.

e) Les recourants invoquent enfin le principe de la
confiance en faisant valoir que des représentants des autori-
tés cantonales et communales ont participé à de nombreuses
séances avec les partenaires de la société simple
X.________;
ils pouvaient déduire de l'attitude de ces autorités qu'il
n'y avait pas de doute sur le caractère constructible de
leur
terrain et qu'ils étaient confortés dans leurs projets immo-
biliers.

A ce propos, l'arrêt attaqué mentionne une prise de
position des autorités communales en 1986, opposée à la
construction d'un groupe (lotissement) d'habitations indivi-
duelles sur le terrain litigieux; il avait alors été suggéré
aux intéressés d'étudier la réalisation d'un hôtel. Ils n'au-
raient pas reçu d'autres encouragements avant la
modification
du Décret en 1988, empêchant provisoirement la construction
dans ce secteur à cause de l'instauration d'une zone
réservée
cantonale. D'autres projets immobiliers ont été évoqués en-
suite, notamment la création d'un golf, mais les promoteurs
y
ont renoncé spontanément. Dans ces circonstances, le
Tribunal
administratif a considéré que les recourants ne pouvaient
pas
compter avec certitude sur le classement de leur bien-fonds
en zone constructible; ils ne peuvent donc pas prétendre que
leur bonne foi n'a pas été protégée.

Les arguments présentés dans le recours de droit ad-
ministratif, notamment les références aux témoignages de cer-
tains magistrats au cours de la procédure cantonale, ne per-
mettent pas de considérer que le Tribunal administratif au-
rait omis des éléments de fait déterminants en examinant les
réactions des autorités aux projets successifs des partenai-
res de la société simple X.________. Sans doute les recou-

rants n'ont-ils pas été découragés dans leurs études de pro-
jets résidentiels ou éventuellement touristiques - ces der-
niers nécessitant toutefois une planification spéciale
depuis
1988 (art. 3 al. 3 du Décret) -, mais on ne saurait en dédui-
re des assurances ou engagements, de la part des autorités
compétentes pour décider de l'aménagement des sites naturels
du canton, en vue de garantir la réalisation du quartier de
chalets envisagé, voire de maintenir le terrain litigieux
dans une zone constructible. Les principes du droit fédéral
en matière de protection de la bonne foi ne peuvent donc pas
justifier, dans le cas particulier, l'octroi d'une indemnité
d'expropriation (cf. la jurisprudence citée au consid. 2c
supra).

f) Aucune des conditions prévues par la jurispru-
dence relative à l'expropriation matérielle en cas de refus
de classement n'est donc remplie. Il s'ensuit que les conclu-
sions des recourants doivent être rejetées.

3.- Le recourants, qui succombent, doivent payer
l'émolument judiciaire conformément aux art. 153, 153a et
156
al. 1 OJ; il est fixé notamment en fonction de la valeur li-
tigieuse (art. 153a al. 1 et al. 2 let. c OJ). Le canton in-
timé n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Rejette le recours de droit administratif;

2. Met un émolument judiciaire de 15'000 fr. à la
charge des recourants;

3. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens;

4. Communique le présent arrêt en copie à la man-
dataire des recourants, à l'Office fédéral du développement
territorial, ainsi qu'au Conseil d'Etat, au Tribunal adminis-
tratif et à la Commission d'estimation en matière d'expro-
priation pour cause d'utilité publique de la République et
canton de Neuchâtel.

Lausanne, le 8 mars 2001
JIA/col

Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

Le Greffier,