| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 16 janvier 2001, 1P.663/2000

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1P.663/2000

Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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16 janvier 2001

Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Favre et Mme Pont
Veuthey, Juge suppléante. Greffier: M. Parmelin.

Statuant sur le recours de droit public
formé par

G.________ et la masse en faillite X.________, tous deux re-
présentés par Me Olivier Freymond, avocat à Lausanne,

contre

l'arrêt rendu le 27 septembre 2000 par le Tribunal adminis-
tratif du canton de Vaud dans la cause qui oppose les recou-
rants à A.________, représenté par Me Edmond C.M. de Braun,
avocat à Lausanne;

(art. 29 al. 2 Cst.; droit d'être entendu)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- G.________ et la masse en faillite X.________
sont copropriétaires de la parcelle n° 86 du registre
foncier
de la commune de Nyon. Ce bien-fonds, classé dans la zone
urbaine de l'ancienne ville selon le plan des zones communal
approuvé par le Conseil d'Etat vaudois le 16 novembre 1984,
supporte un bâtiment de deux étages sur rez-de-chaussée avec
un niveau de combles.

Par décision du 23 septembre 1985, la Municipalité
de Nyon a autorisé les copropriétaires de la parcelle n° 86
à
créer un appartement dans les combles de l'immeuble avec une
ouverture en toiture sous la forme d'un "balcon-baignoire",
donnant sur le bien-fonds voisin n° 87, propriété de
A.________, sur laquelle est élevé un bâtiment de deux
étages
sur rez-de-chaussée avec des combles et des surcombles habi-
tables.

B.- Du 28 avril au 18 mai 1998, A.________ a mis à
l'enquête publique un projet visant à rehausser le faîte de
son bâtiment et sa toiture de 1,70 mètre, pour créer un demi-
étage supplémentaire, avec un seul niveau de combles dans le-
quel une terrasse serait aménagée. A la suite de
l'opposition
des voisins, il a modifié son projet de manière à réduire
l'impact de la surélévation sur l'immeuble édifié sur la par-
celle n° 86.

Par décision du 26 août 1998, la Municipalité de
Nyon a refusé de délivrer l'autorisation de construire solli-
citée après avoir dénié l'existence d'un intérêt public suf-
fisant justifiant l'octroi d'une dérogation au nombre de ni-

veaux admissibles en zone de l'ancienne ville au sens de
l'art. 12 al. 4 du règlement communal sur le plan
d'extension
et la police des constructions, du 16 novembre 1984 (RPE).

C.- Le 14 septembre 1998, A.________ a recouru
auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud
(ci-après:
le Tribunal administratif ou la cour cantonale) contre cette
décision en concluant à son annulation et à l'octroi du per-
mis de construire.

Au terme de l'échange d'écritures prévu par l'art.
44 de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure
administratives, du 18 décembre 1989 (LJPA), le Tribunal ad-
ministratif a tenu une audience sur place le 12 janvier
1999,
à l'issue de laquelle les parties ont confirmé leurs conclu-
sions.

Le 3 septembre 1999, A.________ s'est enquis de la
date approximative à laquelle l'arrêt serait rendu. Par let-
tre du 6 septembre 1999, communiquée aux autres parties, le
Tribunal administratif a indiqué que "la notification d'un
arrêt pourra vraisemblablement intervenir dans le courant du
mois d'octobre 1999".

Le 7 octobre 1999, le Juge instructeur du Tribunal
administratif a invité la Municipalité de Nyon à produire
une
copie des décisions concernant tous les cas d'application de
l'art. 12 al. 4 RPE. Par lettre du 11 octobre 1999,
A.________ a spontanément demandé à pouvoir prendre connais-
sance des dossiers transmis par l'autorité communale au gref-
fe du tribunal, en signalant à l'attention de ce dernier
l'existence d'une décision prise le 13 mars 1991 par la Com-
mission cantonale de recours en matière de constructions
(ci-après: la Commission de recours) portant, selon lui, sur
le même objet. La Municipalité de Nyon a versé à la
procédure
deux courriers datés du 27 octobre 1999, le premier ayant

trait à l'application de l'art. 12 al. 4 RPE, le second
concernant la décision de la Commission de recours du 13
mars
1991. Les parties se sont déterminées à leur sujet dans le
délai fixé par le Tribunal administratif.

Le 13 juillet 2000, le Juge instructeur a requis de
la Municipalité de Nyon la production du dossier du permis
de
construire concernant la création d'un appartement dans la
toiture du bâtiment des opposants délivré le 23 septembre
1985. Dans un courrier du 20 juillet 2000, communiqué aux au-
tres parties avec ses annexes, A.________ a spontanément ap-
porté divers éléments concernant cette dernière procédure.
Le
2 août 2000, le Juge instructeur a réitéré sa demande en pro-
duction de pièces auprès de la Municipalité de Nyon. Cette
dernière a transmis le lendemain le dossier requis au Tribu-
nal administratif. Les parties n'en ont pas été informées,
pas plus qu'elles n'ont été invitées à se déterminer à son
propos ou sur les pièces produites par A.________ le 20 juil-
let 2000.

Le Tribunal administratif a rendu son arrêt le 27
septembre 2000. Il a considéré en substance que l'autorité
communale avait effectué une pesée incomplète des intérêts
en
présence en accordant une importance excessive aux questions
de l'esthétique des murs pignons et du préjudice aux
voisins,
qui n'avaient en réalité pas d'influence sur l'appréciation
des conditions d'octroi de la dérogation. En conséquence, il
a admis le recours de A.________, a annulé la décision de la
Municipalité de Nyon du 26 août 1998 et lui a retourné le
dossier afin qu'elle délivre le permis de construire sollici-
té.

D.- Agissant par la voie du recours de droit public,
G.________ et la masse en faillite X.________ demandent au
Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. Invoquant l'art. 9
Cst., ils reprochent au Tribunal administratif d'avoir violé

les art. 44, 48, 49 et 57 al. 1 LJPA en procédant à des in-
vestigations complémentaires après avoir clos l'instruction,
en versant au dossier des écritures et des pièces à propos
desquelles ils n'ont pas pu se déterminer et en rendant son
arrêt après le délai d'un an suivant le dépôt du recours.
Ils
voient aussi une violation de leur droit d'être entendus ga-
ranti à l'art. 29 al. 2 Cst. et de leur droit à un procès
équitable au sens de l'art. 6 CEDH dans le fait que la cour
cantonale a fondé son arrêt sur des moyens de preuves nou-
veaux sans leur avoir donné l'occasion d'en discuter l'oppor-
tunité. Ils lui reprochent enfin d'avoir admis de manière
arbitraire que les conditions objectives à l'octroi d'une dé-
rogation fixées à l'art. 12 al. 4 RPE étaient réunies.

Le Tribunal administratif s'en rapporte à justice.
François A.________ conclut au rejet du recours. La Municipa-
lité de Nyon n'a pas formulé d'observations.

E.- Par ordonnance du 22 novembre 2000, le Président
de la Ie Cour de droit public a admis la requête d'effet sus-
pensif.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et libre-
ment la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF
126
I 207 consid. 1 p. 209; 126 III 485 consid. 1 p. 486 et les
arrêts cités).

a) En vertu de l'art. 34 al. 1 et 3 de la loi fédé-
rale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), seule la
voie du recours de droit public est ouverte contre l'octroi
d'un permis de construire en zone à bâtir dans la mesure où
les recourants font essentiellement valoir des griefs tirés

de la violation de règles cantonales de procédure et de po-
lice des constructions ainsi que de la violation de leur
droit d'être entendus garanti par le droit constitutionnel
fédéral (cf. ATF 123 II 88 consid. 1a/cc p. 92 et les arrêts
cités).

b) En tant que propriétaires voisins du bâtiment li-
tigieux, les recourants sont directement touchés par le pro-
jet de l'intimé qui prévoit une surélévation du faîte suscep-
tible de porter atteinte à la qualité de vie des occupants
de
l'appartement situé dans les combles de leur immeuble. Ils
ont donc en principe qualité pour recourir selon l'art. 88
OJ
en faisant valoir que les conditions objectives subordonnées
à l'octroi d'une dérogation au nombre de niveaux admissibles
dans la zone urbaine de l'ancienne ville ne sont pas
réunies.
Ils ne cherchent toutefois pas à démontrer en quoi les argu-
ments retenus pour conclure à la bonne intégration du bâti-
ment à l'ensemble bâti et à l'absence d'un préjudice intolé-
rable causé aux voisins ne reposeraient sur aucun motif sé-
rieux et objectif ou seraient d'une autre manière insoutena-
bles. Ce faisant, le grief tiré de l'octroi arbitraire d'une
dérogation n'est pas articulé conformément aux exigences de
motivation posées par l'art. 90 al. 1 let. b OJ (cf. ATF 125
I 492 consid. 1b p. 495 et les arrêts cités) et est irrece-
vable.

Indépendamment de leur vocation pour agir sur le
fond, les recourants ont qualité pour se plaindre de la vio-
lation des droits de partie que leur reconnaît la procédure
cantonale ou qui découlent directement de dispositions cons-
titutionnelles, telles que l'art. 29 al. 2 Cst. ou l'ancien
art. 4 aCst. (ATF 125 II 86 consid. 3b p. 94). Le recours
est

donc recevable en tant qu'il porte sur la violation des rè-
gles de procédure cantonale et du droit d'être entendu garan-
ti par l'art. 29 al. 2 Cst.

c) Pour le surplus, le recours répond aux conditions
de recevabilité du recours de droit public de sorte qu'il
convient d'entrer en matière sur le fond.

2.- Les recourants reprochent à la cour cantonale
d'avoir violé leur droit d'être entendus garanti à l'art. 29
al. 2 Cst. et diverses règles de la procédure administrative
cantonale en prenant en considération, pour le prononcé de
son arrêt, des éléments nouveaux contenus dans l'écriture de
l'intimé du 20 juillet 2000 et ses annexes, ainsi que dans
le
dossier du permis de construire délivré par la Municipalité
de Nyon le 23 septembre 1985 concernant l'aménagement d'un
appartement dans les combles de leur bâtiment, sans leur
avoir donné l'occasion de se déterminer à leur sujet.

a) En tant que garantie générale de procédure, le
droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. accorde
au justiciable le droit de s'expliquer avant qu'une décision
ne soit prise à son détriment, de fournir des preuves quant
aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès
au dossier, de participer à l'administration des preuves,
d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos
(cf. pour la jurisprudence rendue en application de l'art. 4
aCst., ATF 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16; 124 I 49 consid. 3a
p. 51, 241 consid. 2 p. 242 et les arrêts cités). L'autorité
qui verse au dossier de nouvelles pièces dont elle entend se
prévaloir dans son jugement est tenue d'en aviser les
parties
et de leur donner l'occasion de se déterminer à leur sujet
(ATF 124 II 132 consid. 2b p. 137 et les arrêts cités). Il
en
va de même lorsqu'elle entend retenir une argumentation juri-
dique inédite dont les parties ne pouvaient guère discerner

la pertinence en l'espèce (ATF 126 I 19 consid. 2d/bb p. 24,
97 consid. 2b p. 102/103 et les arrêts cités).

De plus, le principe de la bonne foi entre adminis-
tration et administré, exprimé aujourd'hui aux art. 5 al. 3
et 9 Cst. et déduit auparavant de l'art. 4 aCst., exige que
l'une et l'autre se comportent réciproquement de manière
loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de
toute attitude propre à tromper l'administré et elle ne sau-
rait tirer aucun avantage des conséquences d'une
incorrection
ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 4a p.
269/270 et les arrêts cités; voir également ATF 126 II 97
consid. 4b p. 104/105 et les références citées).

b) La procédure administrative cantonale vaudoise
est soumise à la maxime d'office ou inquisitoire, le
Tribunal
administratif établissant d'office les faits et appliquant
le
droit sans être limité par les moyens des parties (art. 53
LJPA). La maîtrise de la procédure appartient au juge, qui
doit en définir l'objet, la diriger et y mettre fin par un
jugement (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne
2000,
p. 175/176). Le corollaire de la maxime d'office est le res-
pect du droit d'être entendu, notamment pris dans son accep-
tion stricte, soit le droit de s'expliquer sur les éléments
qui paraissent pertinents, et en particulier sur les pièces
et documents destinés à établir des faits servant de fonde-
ment à la décision. Sous réserve des dispositions de droit
constitutionnel ou conventionnel, la loi de procédure canto-
nale régit la manière dont le juge doit instruire d'office
la
cause, en fixant un certain nombre de normes favorisant le
déroulement et l'avancement de la procédure et arrêtant les
modalités de collaboration des parties, ainsi que leurs pré-
rogatives. Pour garantir un avancement adéquat de l'instruc-
tion et pallier le risque de déni de justice formel en
raison

de retards injustifiés, l'art. 44 LJPA prévoit un seul échan-
ge d'écritures, sous réserve de cas exceptionnels, l'arrêt
devant être rendu dans l'année qui suit le dépôt du mémoire
de recours, sauf si des raisons impératives et dûment moti-
vées rendent nécessaire la prolongation de ce délai d'ordre
(art. 57 LJPA). L'art. 48 LJPA réglemente l'administration
des preuves ordonnée par le juge instructeur et exécutée en
présence de la section du Tribunal administratif chargée de
juger l'affaire au fond, le magistrat instructeur pouvant,
d'office ou sur requête motivée, fixer des
débats, aux
termes
de l'art. 49 LJPA. En conséquence, aussi longtemps que l'ins-
truction n'est pas close, les parties peuvent faire valoir
de
nouveaux moyens de fait, ainsi que de nouveaux arguments ju-
ridiques (Bovay, op. cit., p. 426), pour autant que leur
droit d'être entendues ait été observé concernant les faits
pertinents.

c) En l'occurrence, après avoir procédé à l'échange
d'écritures prévu à l'art. 44 LJPA, le Tribunal
administratif
a tenu une audience sur place le 12 janvier 1999, avant d'an-
noncer, près de huit mois plus tard, la notification
probable
d'un arrêt dans le courant du mois d'octobre 1999. En lieu
et
place, le Juge instructeur a relancé l'instruction en deman-
dant à la Municipalité de Nyon de produire les décisions
concernant les cas d'application de l'art. 12 al. 4 RPE, ce
qui a conduit à un nouvel échange d'écritures. Par la suite,
il a encore enjoint l'autorité communale de lui remettre le
dossier du permis de construire délivré le 23 septembre 1985
aux recourants, ayant trait à l'aménagement d'un appartement
dans les combles de leur immeuble et à la création d'un
balcon-baignoire dans la toiture. Le Tribunal administratif
a
finalement rendu son arrêt le 27 septembre 2000. Pour appré-
cier le préjudice causé aux voisins par le projet litigieux,
il s'est notamment fondé sur le dossier versé à sa demande
par la Municipalité de Nyon le 3 août 2000, ainsi que sur
les
explications fournies à ce sujet par l'intimé dans son cour-

rier du 20 juillet 2000. Vu l'importance de ces éléments sur
le sort du litige, il devait mettre en mesure les autres par-
ties à la procédure de se prononcer à leur sujet (cf. ATF
126
I 19 consid. 2d/bb précité). Une application rigoureuse du
droit d'être entendu s'imposait d'autant plus en l'espèce
que
l'instruction a été conduite d'une manière qui s'écarte des
règles de procédure fixées par la LJPA, sans qu'aucune situa-
tion exceptionnelle n'ait été invoquée.

Les recourants ne sauraient au demeurant se voir re-
procher de ne pas avoir répondu spontanément à la lettre de
l'intimé du 20 juillet 2000 ni d'avoir demandé à consulter
le
dossier produit par la Municipalité de Nyon en exécution de
la requête du Juge instructeur du 2 août 2000, au terme du
délai imparti pour ce faire. Dans la mesure où le Tribunal
administratif leur avait donné auparavant l'occasion de se
déterminer sur les documents recueillis dans le cadre du com-
plément d'instruction portant sur les cas d'application con-
crets de l'art. 12 al. 4 RPE, ils pouvaient en effet de
bonne
foi s'attendre à ce qu'un délai leur soit également fixé
pour
se prononcer sur les nouvelles pièces versées à la
procédure,
sans qu'il soit nécessaire d'introduire une demande expresse
en ce sens. Le fait qu'ils connaissaient le contenu du dos-
sier requis de la Municipalité de Nyon importe enfin peu car
l'autorité intimée devait de toute manière leur donner l'oc-
casion de répondre aux explications fournies à ce sujet par
l'intimé dès lors qu'elle entendait en tenir compte dans son
prononcé.

En fondant sa décision sur des documents qu'elle
n'avait pas soumis préalablement aux recourants pour qu'ils
se déterminent à leur propos, la cour cantonale a donc violé
le droit d'être entendu des recourants. L'arrêt attaqué doit

être annulé pour ce motif, sans qu'il y ait lieu d'examiner
plus avant le grief tiré d'une application arbitraire des rè-
gles de procédure cantonale.

3.- Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours, dans la mesure où il est recevable,
aux frais de l'intimé qui succombe (art. 156 al. 1 OJ),
aucun
émolument judiciaire ne pouvant être mis à la charge du can-
ton de Vaud en application de l'art. 156 al. 2 OJ.
A.________
et le canton de Vaud verseront une indemnité de 750 fr. cha-
cun à titre de dépens, aux recourants, pris solidairement,
qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un homme de
loi (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Admet le recours, dans la mesure où il est rece-
vable, et annule l'arrêt rendu le 27 septembre 2000 par le
Tribunal administratif du canton de Vaud.

2. Met un émolument judiciaire de 2'000 fr. à la
charge de A.________.

3. Dit que A.________, d'une part, et le canton de
Vaud, d'autre part, verseront chacun une indemnité de 750
fr.
à titre de dépens à G.________ et à la masse en faillite
X.________, créanciers solidaires.

4. Communique le présent arrêt en copie aux manda-
taires des parties, à la Municipalité de Nyon et au Tribunal
administratif du canton du Vaud.

Lausanne, le 16 janvier 2001
PMN/col

Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

Le Greffier,