| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 05 décembre 2000, 1P.570/2000

«AZA 1/2»

1P.570/2000

Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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5 décembre 2000

Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Aeschlimann, Catenazzi, Favre et Mme le Juge suppléant Pont
Veuthey. Greffier: M. Zimmermann.

Statuant sur le recours de droit public
formé par

Otto Gehring, à Marly, et soixante-dix-sept consorts, tous
représentés par Me André Clerc, avocat à Fribourg,

contre

l'arrêté rendu le 4 juillet 2000 par le Conseil d'Etat du
canton de Fribourg;

(art. 85 let. a OJ; autonomie communale)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- Le 19 septembre 1995, le Grand Conseil du canton
de Fribourg a adopté la loi sur les agglomérations (LAgg).
Celle-ci a pour but de promouvoir la collaboration intercom-
munale dans les agglomérations en leur donnant une structure
juridique propre (art. 1 LAgg). Selon l'art. 2 LAgg, l'agglo-
mération est une corporation de droit public dont les
membres
sont des communes qui ont en commun un centre urbain (let.
a), sont étroitement liées entre elles, notamment des points
de vue urbanistique, économique et culturel (let. b) et
réunissent au moins 10'000 habitants (let. c). A teneur de
l'art. 3 al. 1 LAgg, à la requête des conseils communaux ou
du dixième des citoyens actifs d'au moins deux communes qui
comprennent la commune-centre et une de ses communes limitro-
phes, le Conseil d'Etat détermine le périmètre provisoire de
l'agglomération. Lorsque la requête émane de citoyens, les
règles de l'art. 231ter al. 1 à 6 de la loi cantonale du 18
février 1976 sur l'exercice des droits politiques (LEDP)
sont
applicables par analogie à chaque commune initiatrice; les
initiatives ayant abouti sont transmises au Conseil d'Etat
par le conseil communal de chaque commune ou par le comité
d'initiative (art. 3 al. 2 LAgg). Le Conseil d'Etat consulte
toutes les communes susceptibles d'êtres membres de l'agglo-
mération, ainsi que le ou les préfets concernés (art. 3 al.
3
LAgg).

B.- En 1999, des citoyens des communes de Belfaux,
de Corminboeuf, de Fribourg, de Marly et de
Villars-sur-Glâne
ont demandé, selon les formes prévues par l'art. 3 al. 1
LAgg, la constitution d'une agglomération regroupant la
ville
de Fribourg et les communes avoisinantes.

Le 4 juillet 2000, le Conseil d'Etat du canton de
Fribourg, après avoir consulté les communes concernées, a

rendu un arrêté déterminant le périmètre provisoire de l'ag-
glomération, dans lequel il a inscrit les communes de
Fribourg, de Givisiez, de Granges-Paccot, de Marly, de
Villars-sur-Glâne, de Düdingen, de Tafers, de Belfaux, de
Corminboeuf et de Grolley.

C.- Agissant le 14 septembre 2000 par la voie du
recours de droit public pour violation du droit de vote des
citoyens au sens de l'art. 85 let. a OJ, Otto Gehring et
soixante-dix-sept consorts demandent au Tribunal fédéral
d'annuler l'arrêté du 4 juillet 2000. Ils se plaignent prin-
cipalement d'une violation de leur droit de vote, en invo-
quant sous ce rapport l'art. 34 Cst., les art. 1 al. 2 et
28quater Cst. frib., ainsi que l'art. 231ter LEDP. A titre
subsidiaire, les recourants invoquent l'autonomie communale.

La commune de Givisiez a conclu à l'admission du re-
cours et requis que l'effet suspensif soit accordé au re-
cours. Les recourants soutiennent cette demande.

Les communes de Düdingen et de Tafers concluent à
l'admission du recours et de la requête d'effet suspensif.
La
commune de Belfaux a présenté des observations qui vont dans
le même sens.

La commune de Villars-sur-Glâne s'en est remise à la
détermination du Conseil d'Etat, tant sur le fond que sur
l'effet suspensif. Les communes de Grolley, de Marly, de
Corminboeuf et de Granges-Paccot ont renoncé à se
déterminer.

La commune de Corminboeuf soutient la requête
d'effet suspensif.

La Ville de Fribourg propose le rejet du recours;
elle ne s'oppose pas à la demande d'effet suspensif.

Le Conseil d'Etat conclut principalement à l'irrece-
vabilité du recours, subsidiairement à son rejet; il
s'oppose
à la requête d'effet suspensif.

D.- En cours de procédure, le Tribunal administratif
du canton de Fribourg a informé le Tribunal fédéral que les
recourants l'avaient saisi, le 14 septembre 2000, d'un re-
cours dirigé contre l'arrêté du 4 juillet 2000. Le Tribunal
fédéral a invité les parties à se déterminer sur une éven-
tuelle suspension de la procédure fédérale jusqu'à droit
jugé
sur le recours cantonal.

Les communes de Düdingen et de Granges-Paccot ont
conclu à la suspension de la procédure. La Ville de Fribourg
ne s'est pas opposée à cette mesure. La commune de Givisiez
et les recourants ont demandé au Tribunal fédéral de
statuer.
Les communes de Villars-sur-Glâne et de Marly s'en remettent
à justice. Le Conseil d'Etat a renoncé à se déterminer.

E.- Sur ces entrefaites, le Tribunal administratif
a, le 7 novembre 2000, suspendu sa propre procédure, jusqu'à
droit connu sur le recours de droit public.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- L'état de fait appelle deux remarques prélimi-
naires.

a) Dans l'acte de recours, les recourants n'ont pas
signalé avoir saisi parallèlement le Tribunal administratif,
allant même jusqu'à prétendre que la condition d'épuisement
des instances cantonales serait remplie, parce qu'aucune
voie
de droit cantonale ne serait ouverte en l'espèce. Ce compor-
tement procédural heurte la règle de la bonne foi qui doit

imprégner les relations entre le citoyen et l'Etat (art. 5
al. 3 Cst.; 126 II 97 consid. 4b p. 104/105; 124 II 265
consid. 4a p. 269/270).

b) C'est à tort que le Tribunal administratif a sus-
pendu la procédure cantonale, le 7 novembre 2000. Saisi d'un
recours parallèle, il appartient en premier lieu au juge can-
tonal de le trancher, sa décision pouvant priver le recours
de droit public de son objet. Compte tenu de l'issue de la
cause, le Tribunal fédéral se dispensera toutefois d'inter-
venir auprès du Tribunal administratif.

2.- Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une
pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont
soumis (ATF 126 I 81 consid. 1 p. 83, 207 consid. 1 p. 209;
126 III p. 274 consid. 1 p. 275, et les arrêts cités). Il
convient d'examiner la recevabilité du recours
successivement
pour ce qui concerne la violation du droit de vote et le
grief tiré de l'autonomie communale.

3.- a) Les art. 28 et 28bis Cst. frib. définissent
les cas dans lesquels les lois ou décrets du Grand Conseil
sont soumis au référendum, facultatif ou obligatoire. La loi
règle la forme et les délais dans lesquels s'exercent le
droit d'initiative et de référendum (art. 28quater Cst.
frib.). L'organisation politique et administrative des commu-
nes est régie par la loi (art. 76 Cst. frib.), soit la loi
sur les communes du 25 septembre 1980 (LCo). L'art. 51ter
LCo
définit l'objet de l'initiative communale, dans le champ du-
quel entre notamment la constitution d'une association de
communes ou l'adhésion à une association de communes (art.
51ter al. 1 let. c LCo). La procédure est régie par l'art.
231ter LEDP (art. 51ter al. 3 LCo). L'art. 52 LCo règle le
référendum facultatif auquel peut notamment être soumise la
constitution d'une association de communes ou l'adhésion à
une telle association (art. 52 al. 1 let. c LCo). La procé-

dure est régie par l'art. 231 LEDP (art. 52 al. 2 LCo).
L'art. 231ter LEDP établit les règles relatives à la récolte
et au contrôle des signatures (al. 1 à 6), prescrit la ma-
nière dont est examinée l'initiative ayant abouti (al. 7 et
8) et fixe le délai dans lequel le scrutin populaire doit
avoir lieu (al. 9). Lorsque la requête de constitution d'une
agglomération au sens l'art. 2 LAgg émane des citoyens selon
l'art. 3 al. 1 LAgg, l'art. 231ter al. 1 à 6 LEDP s'applique
(art. 3 al. 2, première phrase, LAgg). A contrario, il n'y a
pas lieu de tenir compte de l'art. 231ter al. 7 à 9 LEDP,
avec la conséquence que l'initiative communale tendant à la
constitution d'une agglomération n'est pas soumise au vote
du
corps électoral communal. Il est constant, en l'espèce, que
les citoyens des communes de Belfaux, de Corminboeuf, de
Fribourg, de Marly et de Villars-sur-Glâne ont agi selon les
formes prévues par l'art. 3 al. 1 LAgg, mis en relation avec
les art. 51ter LCo et 231ter LEDP, et que ces prescriptions
ont été appliquées correctement. Les recourants ne le contes-
tent pas, au demeurant, mais se plaignent uniquement d'avoir
été privés de la faculté de se prononcer sur la création de
l'agglomération litigieuse. Ils y voient une atteinte à leur
droit de vote.

b) Les droits politiques du citoyen comprennent le
droit de voter, de signer des initiatives et des demandes de
référendum, ainsi que le droit d'élire et d'être élu. Dans
le
cadre du recours pour la violation du droit de vote peuvent
être attaqués tous les actes régissant les droits
politiques,
quelle que soit leur forme et indépendamment de l'existence
d'un acte attaquable selon l'art. 84 OJ (ATF 123 I 97
consid.
1b/aa p. 100). La jurisprudence a admis qu'à l'appui du re-
cours de droit public au sens de l'art. 85 let. a OJ, le ci-
toyen peut aussi se plaindre que l'acte attaqué heurterait
les droits politiques garantis par une norme supérieure (ATF
123 I 41 consid. 6b p. 46). Encore faut-il que l'acte
attaqué
touche directement l'exercice du droit allégué. Une simple

atteinte indirecte, découlant de l'adoption ou de l'applica-
tion de règles purement organisationnelles ne suffit pas
(ATF
123 I 41 consid. 6d p. 47/48); seule est ouverte en ce cas
la
voie du recours de droit public pour la violation des droits
constitutionnels des citoyens au sens de l'art. 84 let. a OJ
(ATF 123 I 41 consid. 6b p. 46; ; 105 Ia 349 consid. 4a p.
360/361; cf. les arrêts non publiés S. du 9 juillet 1999,
consid. 1; M. du 15 décembre 1997, consid. 2; R. du 25 avril
1991, consid. 1a). Dans le cadre du recours de droit public
au sens de l'art. 85 let. a OJ, peuvent être invoquées les
dispositions du droit constitutionnel cantonal, ainsi que
les
normes de rang inférieur qui sont étroitement liées au droit
de vote ou en précisent le contenu et l'étendue (ATF 123 I
41
consid. 6b p. 46; 119 Ia 167 consid. 2 p. 174; 118 Ia 422
consid. 1e p. 424; 113 Ia 43 consid. 2 p. 44). Le recours
doit être motivé conformément aux exigences de l'art. 90 al.
1 let. b OJ (ATF 121 I 334 consid. 1b p. 337, 357 consid. 2d
p. 360; 114 Ia 395 consid. 4 p. 401). Saisi d'un recours de
droit public pour la violation du droit de vote, le Tribunal
fédéral examine librement l'interprétation et l'application
du droit constitutionnel cantonal ainsi que des dispositions
de rang inférieur qui sont étroitement liées au droit de
vote
ou en précisent le contenu et l'étendue (sur cette notion,
cf. ATF 123 I 175 consid. 2d p. 178-180); il revoit sous
l'angle restreint de l'arbitraire l'application d'autres
règles de droit ainsi que la constatation et l'appréciation
des faits par l'autorité cantonale (ATF 123 I 152 consid. 2a
p. 155, 175 consid. 2d/aa p. 178).

c) Les recourants invoquent l'art. 34 Cst., garan-
tissant les droits politiques. Cette disposition du droit
fédéral n'est pas applicable comme telle, selon ce qui vient
d'être dit. De toute manière, l'art. 34 Cst. n'impose pas
que
la réunion de communes au sein d'une agglomération soit sou-
mise au vote du corps électoral communal.

d) De même, l'art. 1 al. 2 Cst. frib., consacrant le
principe de la souveraineté populaire, n'est d'aucun secours
pour les recourants, pas davantage que les art. 28ss Cst.
frib. Ces dernières dispositions renvoient la détermination
de la forme et de la procédure de l'initiative et du référen-
dum populaires au domaine de la loi. Si le droit de s'expri-
mer sur la constitution d'une structure intercommunale (ou
l'adhésion à celle-ci) est en principe garanti par les art.
51ter al. 1 let. c et 52 al. 1 let. c LCo, cette possibilité
a été supprimée par l'art. 3 al. 2, première phrase, LAgg,
mis en relation avec l'art. 231ter LEDP. Eu égard au texte
clair de la loi, la volonté du législateur sur ce point est
univoque (ATF 126 III 49 consid. 2d p. 54 et les arrêts ci-
tés). Tout en dénonçant le "déficit démocratique" du système
légal, les recourants ne démontrent pas que la Constitution
cantonale ou que la LCo interdiraient au législateur, sous
réserve de la règle du parallélisme des formes, de modifier
les modalités du droit d'initiative communale en adoptant
une
loi spéciale comme celle régissant les agglomérations. Les
citoyens qui entendaient s'opposer à cette restriction des
droits populaires ont eu la faculté d'exercer contre la LAgg
leur droit de référendum facultatif selon l'art. 28bis al. 1
Cst. frib. Or, ils ne l'ont pas fait. Les recourants sont
pour le surplus dans l'incapacité de se prévaloir d'une
norme
cantonale, constitutionnelle ou infraconstitutionnelle, qui
garantirait que l'initiative tendant à la constitution d'une
agglomération soit soumise au vote du corps électoral commu-
nal. Faute d'un tel droit, le recours pour la violation du
droit de vote est sans objet. A cela s'ajoute que l'arrêté
attaqué ne fait que concrétiser l'art. 3 al. 1 LAgg. Il cons-
titue ainsi une simple mesure d'exécution, de nature organi-
sationnelle, laquelle ne touche pas, en tant que telle, au
droit de vote des citoyens. Cela prive ipso facto de tout
fondement l'argumentation des recourants relative au
contrôle
préjudiciel de l'art. 3 al. 1 LAgg, par le truchement de
l'arrêté attaqué.
Celui-ci ne peut, partant, être attaqué
par

la voie du recours de droit public au sens de l'art. 85 let.
a OJ, selon la jurisprudence qui vient d'être rappelée.

Le recours pour la violation du droit de vote est
irrecevable.

4.- A titre subsidiaire, les recourants se prévalent
de l'autonomie communale.

Ont qualité pour agir notamment les particuliers lé-
sés par des arrêtés ou des décisions qui les concernent per-
sonnellement ou qui sont d'une portée générale (art. 88 OJ).
Un particulier peut invoquer l'autonomie communale parallèle-
ment au grief de violation d'un droit constitutionnel qu'il
est habilité à soulever (ATF 119 Ia 214 consid. 2c p. 218;
107 Ia 96; 105 Ia 47 consid. 2 p. 48; 102 Ia 430 consid. 8
p.
436). A l'appui d'un recours de droit public pour la viola-
tion du droit de vote au sens de l'art. 85 let. a OJ, le ci-
toyen peut aussi se plaindre de l'atteinte à l'autonomie com-
munale, pour autant que l'acte attaqué restreigne les droits
politiques des citoyens et puisse, partant, faire l'objet
d'un recours de droit public selon l'art. 85 let. a OJ (ATF
113 Ia 241 consid. 3 p. 246; 100 Ia 427 consid. 2 p. 429;
arrêts non publiés D. du 30 mars 1998 et Sozialdemokratische
Partei Wetzikon et consorts, du 17 septembre 1987). Or, tel
n'est pas le cas en l'espèce (cf. consid. 3 ci-dessus).

Le recours est également irrecevable en tant qu'il
est formé pour la violation de l'autonomie communale.

5.- Le recours est entièrement irrecevable. En ma-
tière de droits politiques, des frais ne sont généralement
pas perçus. Les recourants alléguant toutefois,
parallèlement
à l'atteinte au droit de vote, le grief de violation de l'au-
tonomie communale, ils doivent prendre les frais de la procé-
dure à leur charge (art. 156 al. 1 OJ). Il n'y a pas lieu

d'allouer des dépens aux communes qui se sont opposées au re-
cours, aucune d'entre elles n'étant intervenue avec l'assis-
tance d'un mandataire (art. 159 al. 1 OJ). Les requêtes d'ef-
fet suspensif et de suspension de la procédure ont perdu
leur
objet.

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Met à la charge des recourants, solidairement
entre eux, un émolument judiciaire de 4000 fr.

3. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens.

4. Communique le présent arrêt en copie au manda-
taire des recourants, à la Commune de Fribourg, à la Commune
de Givisiez, à la Commune de Granges-Paccot, à la Commune de
Marly, à la Commune de Villars-sur-Glâne, à la Commune de
Düdingen, à la Commune de Tafers, à la Commune de Belfaux, à
la Commune de Corminboeuf, à la Commune de Grolley, et au
Conseil d'Etat du canton de Fribourg.

Lausanne, le 5 décembre 2000
ZIR/col

Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président, Le Greffier,