| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 01 décembre 2000, K.69/00

«AZA 7»
K 69/00 Sm

Ière Chambre

composée des Juges fédéraux Lustenberger, Président, Schön,
Borella, Meyer et Ferrari; Addy, Greffier

Arrêt du 1er décembre 2000

dans la cause

A.________, recourant,

contre

La Caisse Vaudoise, Assurance maladie et accidents, rue
Caroline 11, Lausanne, intimée,

et

Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, Neuchâtel

A.- A.________, son épouse G.________ et son fils
C.________ étaient affiliés auprès de la Caisse Vaudoise,
assurance maladie et accidents (ci-après : la Caisse Vau-
doise), notamment pour l'assurance obligatoire des soins en
cas de maladie, avec une franchise annuelle de
1'500 francs.
Par lettre recommandée du 29 novembre 1998, remise à
la poste le jour suivant, A.________ et G.________ ont de-
mandé à la caisse de «suspendre la couverture de l'assu-
rance obligatoire des soins pour le 31 décembre 1998», pré-

cisant qu'ils lui communiqueraient le nom de leur nouvel
assureur avant la fin de l'année. A la même date,
C.________ a également manifesté à la caisse son intention
de changer d'assureur pour le 31 décembre 1998. Une lettre
du 2 décembre 1998 de la caisse-maladie Assura, assurance
maladie et accident (ci-après : l'Assura) informait
A.________, son épouse et son fils, qu'elle acceptait de
les assurer dès le 1er janvier 1999.
La Caisse Vaudoise a répondu aux assurés concernés,
par lettres des 18 décembre 1998 et 11 janvier 1999,
qu'elle n'acceptait pas la «résiliation de (leurs) con-
trats» pour le 31 décembre 1998, mais seulement pour le
31 décembre 1999. La raison en était qu'elle considérait
que les assurés lui avaient annoncé tardivement leur volon-
té de changer d'assureur, car les avis lui étaient parvenus
le 1er décembre 1998, au lieu du 30 novembre 1998 au plus
tard. A.________ a saisi l'Ombudsman de l'assurance-maladie
sociale (ci-après : l'ombudsman), en soutenant que c'était
la date à laquelle les préavis avaient été remis à la
poste, soit le 30 novembre 1998, qui était décisive pour
juger de l'observation du délai légal de «résiliation»
(soit un mois pour la fin du mois dès la communication de
l'augmentation des primes). Il s'est également plaint de ce
que la caisse avait omis de lui faire parvenir, ainsi qu'à
son épouse et à son fils, les nouvelles polices d'assurance
pour l'année 1999, en faisant valoir que celles-ci auraient
dû, selon la loi, leur être communiquées pour le 31 octobre
1998 au plus tard. A cet égard, il relevait que, «conformé-
ment à l'information donnée par la Caisse Vaudoise dans le
"Flash Contact" (du mois de septembre 1998), il avait voulu
attendre que la police d'assurance lui soit envoyée pour
connaître sa prime et éventuellement résilier. Comme rien
ne venait, il s'était inquiété et avait finalement résilié
fin novembre 1998» (lettre de l'ombudsman du 20 janvier
1999). La caisse a répondu à l'ombudsman qu'elle avait con-
fié au «Bureau Vaudois d'Adresses» le soin d'envoyer à

l'ensemble de ses assurés, pour la seconde moitié du mois
d'octobre 1998, les nouvelles polices d'assurance. Elle
estimait dès lors qu'il convenait d'admettre, au degré de
la vraisemblance prépondérante, que la communication des
nouvelles polices avait été faite à temps, soit deux mois
avant l'augmentation des primes intervenue le 1er janvier
1999. Elle maintenait par ailleurs que les assurés lui
avaient manifesté tardivement leur volonté de changer d'as-
sureur pour le 1er janvier 1999.
A la demande des assurés, la caisse a confirmé son
point de vue dans une décision formelle prononcée le
23 mars 1999. Saisie d'une opposition, elle l'a rejetée par
une nouvelle décision le 21 mai 1999.

B.- A.________ a recouru contre cette décision sur
opposition en prenant les conclusions suivantes :

«1. Je demande, aussitôt que possible, la suspension
de la couverture de l'assurance obligatoire des soins et
accidents, auprès de la Caisse Vaudoise, pour mon épouse
G.________, mon fils C.________ et moi-même pour être réin-
tégrés à la caisse Assura.

2. Le remboursement de la différence des primes payées
à la Caisse Vaudoise et celles que j'aurais dû payer à la
caisse Assura. Ceci pour les trois membres de la famille.»

Par jugement du 23 mars 2000, le Tribunal administra-
tif de la République et canton de Neuchâtel a rejeté le re-
cours dont il était saisi.

C.- Agissant, comme en procédure cantonale, pour lui-
même, son épouse et son fils, A.________ interjette recours
de droit administratif contre ce jugement dont il requiert
implicitement l'annulation, en concluant à ce que la caisse
soit tenue au «remboursement de la différence entre les
primes payées et celles que nous aurions dû payer à ma
caisse maladie Assura si le changement d'assureur s'était
fait à la date souhaitée». A titre préalable, il demande la

suspension de la procédure jusqu'à droit jugé dans une
affaire similaire à la sienne.
La Caisse Vaudoise conclut au rejet du recours, tandis
que l'Office fédéral des assurances sociales ne s'est pas
déterminé.

D.- Par décision du 18 septembre 2000, le Tribunal fé-
déral des assurances a rejeté la demande de suspension
présentée par A.________, en lui impartissant un délai de
20 jours pour lui permettre de retirer, le cas échéant,
purement et simplement son recours de droit administratif,
sans frais pour lui.
A.________ ne s'est pas manifesté.

Considérant en droit :

1.- Le litige porte sur le point de savoir quand ont
pris effet les avis remis à la poste le 30 novembre 1998,
par lesquels A.________, son épouse et son fils (ci-
après : les recourants) ont manifesté à la caisse intimée
leur volonté de changer d'assureur pour le 1er janvier
1999.

2.- a) L'art. 7 LAMal règle les conditions de change-
ment d'assureur. Avant que son alinéa 2 ne soit modifié par
la novelle du 24 mars 2000, en vigueur depuis le
1er octobre 2000 (RO 2000 2305, 2311), cette disposition
avait, jusqu'au 30 septembre 2000, la teneur suivante
(déterminante pour trancher le litige) :

«1. L'assuré peut, moyennant un préavis de trois mois,
changer d'assureur pour la fin d'un semestre d'une
année civile.

2. En cas d'augmentation de la prime, le délai de préavis
est d'un mois pour la fin du mois dès la communication
de l'augmentation. Les assureurs doivent annoncer les

augmentations de primes au moins deux mois à l'avance
et signaler le droit de changer d'assureur.»

S'agissant des formes particulières d'assurance,
l'art. 94 al. 2 OAMal précise que le changement d'assureur
est possible un an au plus tôt après l'adhésion à l'assu-
rance avec franchises à option, pour la fin de l'année ci-
vile et moyennant préavis donné dans les délais fixés à
l'art. 7, 1er et 2e alinéas de la loi.

b) Selon les juges cantonaux, le droit de changer
d'assureur au sens de cette disposition correspond, par sa
nature, à une résiliation. Or, comme manifestation de vo-
lonté soumise à réception, une telle résiliation ne peut
produire ses effets, à leurs yeux, que lorsqu'elle parvient
effectivement à son destinataire (théorie dite de la récep-
tion). Aussi bien considèrent-ils que la date déterminante
pour savoir si les recourants ont annoncé à temps leur
volonté de changer d'assureur est le 1er décembre 1998,
soit le jour où les préavis remis à la poste un jour plus
tôt sont parvenus à la caisse intimée.
Les recourants soutiennent au contraire que, dans la
mesure où leurs rapports d'assurance avec l'intimée relè-
vent du droit public, c'est la date à laquelle les préavis
ont été remis à la poste qui «fait foi» (théorie dite de
l'expédition), comme cela vaudrait, d'après eux, de manière
générale en droit administratif.

c) Avec les premiers juges, il faut convenir que la
possibilité de changer d'assureur prévue à l'art. 7 LAMal
s'apparente, par sa nature et dans ses effets, à une rési-
liation (dans le même sens, GEBHARD EUGSTER, Krankenversi-
cherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, So-
ziale Sicherheit, ch. 46). La jurisprudence parle
d'ailleurs de résiliation ordinaire au sujet de l'art. 7
al. 1 LAMal (ATF 124 V 336 consid. 2a), et de résiliation

extraordinaire quand celle-ci survient, conformément à
l'art. 7 al. 2 aLAMal, ensuite d'une augmentation des
primes (ATF 124 V 336 consid. 2b). Quant aux parties, elles
ne s'y sont pas trompées, puisqu'elles ont qualifié soit de
«résiliation», soit de «démission», les avis par lesquels
les recourants ont communiqué leur volonté de changer
d'assureur.

d) Sous l'empire de la LAMA, le Tribunal fédéral des
assurances a jugé que la déclaration de volonté par laquel-
le un assuré démissionnait d'une caisse-maladie était un
acte juridique unilatéral produisant ses effets indépendam-
ment du consentement de l'assureur. Comme droit formateur
(résolutoire), cette déclaration de volonté était soumise à
réception. Autrement dit, la résiliation devait être reçue
par la caisse-maladie au plus tard le dernier jour du terme
légal ou statutaire, sous peine d'être tardive et de ne
prendre effet que pour le prochain terme utile (RAMA 1991
no K 873 p. 195 consid. 4 et les références). Cette juris-
prudence conserve toute sa valeur après l'entrée en vigueur
de la LAMal.
En effet, le nouveau droit n'a rien changé au fait que
l'assuré peut toujours, par un simple acte formateur,
mettre un terme au rapport juridique qui le lie à sa cais-
se-maladie. La seule différence tient à ceci que, pour
respecter le principe de l'assurance obligatoire consacré
par l'art. 3 LAMal, «l'affiliation auprès de l'ancien assu-
reur ne prend fin que lorsque le nouvel assureur lui a com-
muniqué qu'il assure l'intéressé sans interruption de la
protection d'assurance» (art. 7 al. 5 LAMal). Cette res-
triction n'enlève toutefois rien au caractère unilatéral de
la déclaration de volonté par laquelle l'assuré demeure
libre, par le jeu de l'art. 7 LAMal, de résilier son rap-
port d'assurance, en ce sens que, comme c'était le cas sous
l'ancien droit, la validité de cette résiliation ne dépend
pas de l'accord de l'assureur concerné.

e) Cette solution s'impose pour une autre raison
encore.
Dans sa nouvelle teneur en vigueur depuis le
1er octobre 2000, l'art. 7 al. 2 LAMal dispose ceci :

«Lors de la communication de la nouvelle prime, il
(l'assuré) peut changer d'assureur pour la fin du mois qui
précède le début de la validité de la nouvelle prime,
moyennant un préavis d'un mois. L'assureur doit annoncer à
chaque assuré les nouvelles primes approuvées par l'Office
fédéral des assurances sociales au moins deux mois à
l'avance et signaler à l'assuré qu'il a le droit de changer
d'assureur.»

Selon le Message du Conseil fédéral du 21 septembre
1998 concernant la révision partielle de la LAMal, la nou-
velle formulation de l'art. 7 al. 2 LAMal vise à permettre
aux assurés de changer d'assureur, non plus seulement en
cas d'augmentation des primes comme jusqu'ici, mais égale-
ment lorsque les nouvelles primes approuvées par l'Office
fédéral des assurances sociales ne varient pas ou sont
inférieures aux précédentes. Il s'est également agi, dans
l'esprit du législateur, d'uniformiser la date à laquelle
le changement d'assureur peut intervenir, en ce sens que
«si les primes sont valables pour le 1er janvier, les
assureurs les annoncent pour le 31 octobre au plus tard et
les assurés peuvent communiquer leur changement jusqu'au
30 novembre» (FF 1999 753 ss, 767). Il apparaît ainsi qu'en
ce qui concerne le principe de soumettre la personne
assurée à l'observation d'un délai de préavis d'un mois
pour changer d'assureur, le nouvel art. 7 al. 2 LAMal n'a
pas introduit de nouveauté par rapport à son ancienne
version, son but étant simplement d'instaurer un terme de
résiliation unique. Dès lors, en disant que les «assurés
peuvent communiquer leur changement d'assureur jusqu'au
30 novembre» (en allemand : «die Versicherten können ihren
Wechsel bis zum 30. Nov. mitteilen» [BBl 1999 836]; en
italien : «gli assicurati possono comunicare il cambiamento

per al 30 nov.» [FF 1999 I 727]), le législateur témoigne
clairement de sa volonté de voir appliquer la théorie de la
réception pour computer le délai de préavis d'un mois.

f) Reçus par l'intimée le 1er décembre 1998, les avis
par lesquels les recourants ont manifesté à la caisse inti-
mée leur volonté de changer d'assureur pour le 31 décembre
1998 sont donc tardifs. Partant, leurs effets s'en trouvent
reportés au prochain terme légal soit, s'agissant d'assu-
rances avec franchise à option, au 31 décembre 1999 (con-
formément à ce que prévoit l'art. 94 al. 2 OAMal, dont le
Tribunal fédéral des assurances a reconnu la légalité dans
l'arrêt publié à la RAMA 1998 no KV 39 p. 375).

3.- Les recourants font également valoir que la caisse
intimée ne leur aurait pas fait parvenir les nouvelles
polices d'assurances pour l'année 1999 dans le délai de
deux mois, prévu à l'art. 7 al. 2 aLAMal (2ème phrase),
avant l'augmentation des primes le 1er janvier 1999. Ils
lui reprochent également de ne pas les avoir informés de
leur droit de changer d'assureur.

a) Le but du délai dans lequel les assureurs doivent
annoncer l'augmentation de leurs primes aux assurés est de
donner à ceux-ci un temps suffisant pour comparer les
offres existantes sur le marché afin qu'ils puissent, le
cas échéant, prendre les dispositions utiles pour changer
d'assureur (EUGSTER, op. cité p. 19 no 34; MAURER, Das neue
Krankenversicherungsrecht, p. 37). Selon EUGSTER (eod.
loc. note 68), une augmentation de prime communiquée tardi-
vement à l'assuré, par exemple en décembre pour le début de
l'année suivante, ne doit pas priver celui-ci du délai de
deux mois prévu
à l'art. 7 al. 2 (2ème phrase) aLAMal. Aus-
si bien dans une telle situation l'assuré devrait-il encore
pouvoir, à l'intérieur de ce délai, résilier son rapport
d'assurance moyennant un préavis donné conformément à
l'art. 7 al. 2 (1ère phrase) aLAMal. Il devrait en outre

continuer à bénéficier, toujours selon EUGSTER, du tarif
des anciennes primes jusqu'à l'échéance du délai de rési-
liation.
Cela étant, on peut effectivement se demander quelle
sanction il y aurait lieu d'attacher à l'inobservation, par
un assureur, du délai d'annonce de deux mois que la loi lui
impose en cas d'augmentation de ses primes (pour compar.,
cf. l'art. 6 al. 6 LAMal, introduit par la novelle précitée
du 24 mars 2000, en vigueur depuis le 1er octobre 2000, qui
prévoit désormais que lorsque le changement d'assureur est
impossible du fait de l'ancien assureur, celui-ci doit
réparer le dommage qui en résulte pour l'assuré, en parti-
culier la différence de prime). Cette question souffre
toutefois de rester indécise, car les circonstances du cas
d'espèce ne permettent pas de conclure, comme on va le
voir, que la caisse aurait manqué à son obligation d'annon-
cer aux recourants au moins deux mois à l'avance les
nouvelles primes valables dès le 1er janvier 1999.

b) Selon la jurisprudence rendue sous l'empire de la
LAMA, les caisses-maladie avaient en principe le droit,
dans les limites de la loi, d'adapter en tout temps leurs
dispositions statutaires et réglementaires. Toutefois, une
modification des conditions d'assurance susceptible d'en-
traîner un désavantage pour les assurés n'était opposable à
un membre que si elle avait été portée à sa connaissance.
La preuve des faits propres à établir qu'une caisse avait
notifié à ses membres une telle modification était soumise,
non pas à la règle de la preuve stricte, mais à celle de la
vraisemblance prépondérante, mieux adaptée aux exigences de
l'administration de masse (ATF 120 V 37 consid. 3c et 3d et
les références).
Comme l'ont justement exposé les premiers juges, cette
jurisprudence est également valable lorsqu'il s'agit de
déterminer si une caisse a bien respecté l'obligation d'an-
noncer l'augmentation de ses primes au moins deux mois à
l'avance, conformément à l'art. 7 al. 2 (2ème phrase)

aLAMal. Toutefois, contrairement à ce qui était prévu à
l'arrêt précité (ATF 120 V 34 sv. consid. 2a), la simple
publication d'une communication dans la presse ou dans
l'organe officiel de la caisse ne suffit pas. L'assuré doit
au contraire être personnellement informé de l'augmentation
de ses primes, par exemple par la remise d'un nouveau cer-
tificat d'assurance (EUGSTER op. cité no 34), car ce n'est
que de cette manière qu'il pourra apprécier sa situation
personnelle en toute connaissance de cause et juger de
l'opportunité de changer d'assureur. Dans cette mesure, le
fait - établi - que les recourants ont reçu dans le courant
du mois de septembre 1998 déjà, par le biais de «Flash
contact» (bulletin officiel d'information de la caisse),
l'information selon laquelle les primes seraient augmentées
le 1er janvier 1999, ne permet pas encore de dire que
l'art. 7 al. 2 (2ème phrase) aLAMal a été respecté par
l'intimée.
Cela étant, le bulletin d'information précité conte-
nait également l'indication suivante à l'adresse des
assurés : «votre nouvelle police d'assurance pour 1999 vous
parviendra dans le délai prescrit par la loi, c'est-à-dire
jusqu'au 31 octobre 1998». Dès lors, si les recourants
n'avaient, comme ils le soutiennent, pas reçu leurs nouvel-
les polices d'assurance avant cette date, alors même qu'ils
envisageaient sérieusement l'éventualité de changer d'assu-
reur - comme l'atteste la résiliation qu'ils ont, selon
leurs déclarations (cf. lettre du 20 janvier 1999 de
l'ombudsman), en quelque sorte faite à titre préventif -,
ils auraient à tout le moins dû s'enquérir auprès de la
caisse des raisons de ce retard, par exemple en lui télé-
phonant ou en lui écrivant. Mais le dossier ne contient
nulle trace de telles démarches, et les recourants ne
prétendent d'ailleurs pas en avoir entreprises. Même dans
leurs lettres de résiliation datées du 29 novembre 1998,
ils n'ont pas protesté contre le fait qu'ils n'auraient pas
reçu les nouvelles polices d'assurance. En définitive, ils

ne se sont plaint de cela pour la première fois que lorsque
la caisse intimée leur a signifié la tardiveté de leur
résiliation. Ces circonstances, en particulier l'absence de
réaction de la part des assurés (cf. ATF 105 III 46
consid. 3), amènent la Cour de céans à retenir, au degré de
la vraisemblance prépondérante, que les nouvelles polices
d'assurance pour l'année 1999 ont, quoi qu'en disent les
recourants, bien dû leur être communiquées en octobre 1998,
conformément aux instructions qu'avait données la caisse
intimée au Bureau Vaudois d'adresses (cf. lettre de la
caisse du 2 octobre 1998 et facture du Bureau Vaudois
d'adresses du 11 novembre 1998).
Le moyen n'est pas fondé.

c) Il reste à examiner si, comme l'exige la loi,
l'intimée a également informé les recourants, à un moment
ou un autre, de la possibilité de changer d'assureur. Ce
point, sur lequel le dossier ne contient pas d'indications,
n'a toutefois pas besoin d'être éclairci. Il est en effet
établi que les recourants avaient connaissance de cette
possibilité, ayant eux-mêmes mis fin à titre préventif,
selon leurs déclarations, aux relations d'assurance. Ils ne
peuvent donc rien tirer d'un éventuel manquement de la
caisse en rapport avec son obligation de les informer du
droit de changer d'assureur.

d) Il suit de ce qui précède que les arguments des
recourants sont en tous points mal fondés.
On ajoutera que, selon les pièces au dossier,
C.________ a demandé en 1996 de porter le montant de sa
franchise de 300 à 1500 fr. Quant à A.________ et son
épouse, ils ont adressé la même requête en 1997. Ces deman-
des ont donc été effectives au plus tôt respectivement le
1er janvier 1997 et le 1er janvier 1998 (art. 94 al. 1
OAMal). Aussi bien A.________ et son épouse ne pouvaient-
ils changer d'assureur avant le 1er janvier 1999 en vertu

de l'art. 94 al. 2 OAMal, de sorte que le recours devait,
en ce qui les concerne, être rejeté pour ce seul motif
déjà.

4.- La procédure n'est pas gratuite, s'agissant d'un
litige qui ne porte pas sur l'octroi ou le refus de presta-
tions d'assurance (art. 134 OJ a contrario). Les recou-
rants, qui succombent, supporteront les frais de justice
(art. 156 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances

p r o n o n c e :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de justice, d'un montant de 500 fr., sont
mis à la charge des recourants et sont compensés avec
l'avance de frais, d'un même montant, qu'ils ont
effectuée.

III. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tri-
bunal administratif de la République et canton de
Neuchâtel, et à l'Office fédéral des assurances so-
ciales.

Lucerne, le 1er décembre 2000

Au nom du
Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la Ière Chambre :

Le Greffier :