| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 27 novembre 2000, 2A.400/2000

«/2»
2A.400/2000

IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C
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27 novembre 2000

Composition de la Cour: MM. les Juges Wurzburger, président,
Müller et Meylan, Juge suppléant. Greffière: Mme Rochat.

Statuant sur le recours de droit administratif
formé par

V.________, représentée par Me Aba Neeman, avocat à Monthey,

contre

la décision prise le 21 juillet 2000 par la Commission
de recours DFE, dans la cause qui oppose la recourante
à l'Office fédéral de l'agriculture;

(production de chanvre; inscription dans
le catalogue des variétés)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- V.________ est une société spécialisée dans la
production et le commerce des produits à base de chanvre,
tels que les cosmétiques et les huiles essentielles. Le 16
juillet 1998, elle a requis l'inscription dans le catalogue
des variétés d'une variété propre de chanvre dénommée "Walli-
ser Queen".

Par décision du 13 janvier 1999, l'Office fédéral de
l'agriculture a rejeté cette requête pour le motif que l'ana-
lyse de la teneur en Tetrahydrocannabinol (THC) sur des plan-
tes de la variété "Walliser Queen" cultivées par la Station
fédérale de recherches en agroécologie et agriculture de Zü-
rich-Reckenholz avait révélé un taux de 1,22%, alors que la
teneur maximale en THC, comme condition pour l'admission des
variétés de chanvre dans le catalogue, est de 0,3%, conformé-
ment à l'ordonnance du Département fédéral de l'économie sur
les semences et les plants des espèces de grandes cultures
et
de plantes fourragères du 7 décembre 1998 (ci-après: l'ordon-
nance du DFE sur les semences et plants; RS 916.151.1).

B.- V.________ a recouru contre cette décision au-
près de la Commission de recours du Département fédéral de
l'économie publique (ci-après: la Commission de recours
DFE).
Invoquant l'absence de base légale de l'ordonnance précitée,
elle taxait aussi d'arbitraire le taux de 0,3% et contestait
la pertinence de la méthode d'analyse pratiquée par la sta-
tion de recherches.

Par décision du 21 juillet 2000, la Commission de
recours DFE a rejeté le recours. Elle a considéré en substan-
ce que les ordonnances édictées respectivement par le
Conseil
fédéral, le Département et l'Office fédéral de l'agriculture

se fondaient sur les art. 162 et 177 de la loi fédérale sur
l'agriculture du 29 avril 1998 (LAgr; RS 910.1) et demeu-
raient dans les limites de la délégation législative
contenue
dans chacune de ces dispositions. Elle a ensuite rappelé la
distinction entre chanvre-drogue, à teneur élevée en THC, et
chanvre dit à fibres, caractérisé par une faible teneur en
THC, généralement inférieure à un taux compris entre 0,3 et
0,5%, puis elle a exposé, littérature scientifique à
l'appui,
que les variétés pauvres en THC ainsi encouragées pour une
utilisation agricole présentaient un net avantage sur le
plan
de la productivité par rapport aux variétés riches en THC et
que les huiles de graines qui en étaient extraites n'étaient
pas inférieures en qualité. En l'absence de dispositions lé-
gales sur une teneur maximum en THC pour les variétés de
chanvre destinées à un usage agricole, le Département était
donc fondé à fixer une limite de THC qui non seulement ne
prétérite pas l'exploitation agricole du chanvre au titre de
matière première renouvelable, mais prévienne aussi le
risque
que la Confédération encourage une culture pouvant tomber
sous le coup de la législation sur les stupéfiants; elle en
a conclu que cette valeur de 0,3% ne pouvait dès lors être
taxée d'arbitraire. La Commission a aussi longuement exposé
les raisons pour lesquelles la méthode d'analyse utilisée
pouvait être qualifiée de fiable et a relevé que l'analyse
du
rapport entre la teneur de la plante en THC et sa teneur en
Cannabidiol (CBD) avait révélé une valeur supérieure à 1, de
sorte que, de ce point de vue également, l'inscription au re-
gistre de la variété "Walliser Queen" ne serait de toute ma-
nière pas possible.

C.- Agissant par la voie du recours de droit admi-
nistratif, V.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler
la décision de la Commission de recours DFE du 21 juillet
2000, avec suite de frais et dépens.

La Commission de recours DFE a renoncé à présenter
des observations et l'Office fédéral de l'agriculture a con-
clu au rejet du recours.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- a) Dirigé contre la décision d'une commission
fédérale de recours au sens de l'art. 98 lettre e OJ et res-
pectant les exigences légales, le présent recours est rece-
vable comme recours de droit administratif.

b) Dans la mesure où la Commission de recours DFE
est une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est toute-
fois lié par les faits constatés par la décision attaquée, à
moins qu'ils ne soient manifestement inexacts ou incomplets
ou qu'ils aient été établis au mépris de règles essentielles
de procédure (art. 105 al. 2 OJ).

c) Conformément à l'art. 104 OJ, le recours de droit
administratif peut être formé pour violation du droit fédé-
ral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation
(lettre a). Le Tribunal fédéral revoit d'office
l'application
du droit fédéral qui englobe notamment les droits constitu-
tionnels (ATF 122 IV 8 consid. 1b p. 11; 121 IV 345 consid.
1a p. 348; 121 II 39 consid. 2d/bb p. 47).

2.- La recourante se plaint de "constatation arbi-
traire des faits" et critique sous cet angle le moment
choisi
pour l'analyse, soit celui de la pleine inflorescence, qui
est aussi celui où le taux de THC est le plus élevé, alors
que les utilisations (huiles essentielles, chènevis) qui peu-
vent être faites de la variété "Walliser Queen" impliquent
que celle-ci soit récoltée "plus tard", lorsque le taux de
THC est "beaucoup moins élevé".

Il ne s'agit cependant pas d'une question de fait,
mais d'une question de droit, qui est de savoir à quel
moment
(à quel stade de maturation de la plante) l'exigence d'une
teneur maximale en THC de 0,3% doit être satisfaite pour que
l'inscription de la variété correspondante au registre des
variétés puisse être admise.

La recourante ne conteste elle-même pas que cette
teneur permet de départager les variétés de chanvre relevant
de la catégorie des stupéfiants de celles qui ne se prêtent
qu'à des utilisations agricoles ou industrielles, ni qu'il
en
aille ainsi notamment pour la variété "Walliser Queen". Il
est dès lors évident que l'analyse doit être pratiquée au
stade de maturation où la plante présente la plus haute te-
neur en THC.

La recourante ne prétend du reste pas que, mesurée
au stade de maturation plus tardif qu'elle préconise, la te-
neur en THC demeurerait inférieure ou égale à la valeur limi-
te.

Le moyen est donc clairement infondé.

3.- La recourante conteste la légalité de l'ordon-
nance du DFE sur les semences et plants et la proportionnali-
té des conditions auxquelles celle-ci subordonne l'enregis-
trement des variétés de chanvre au catalogue des variétés.

a) S'agissant d'une ordonnance dépendante prise en
vertu d'une réglementation législative, le Tribunal fédéral
examine si le Conseil fédéral est resté dans les limites des
pouvoirs qui lui ont été conférés par la loi. Dans la mesure
où la délégation législative n'autorise pas le Conseil fédé-
ral à déroger à la Constitution, le Tribunal fédéral est éga-
lement habilité à revoir la constitutionnalité des règles
contenues dans l'ordonnance. Lorsque la délégation législati-

ve accorde au Conseil fédéral un très large pouvoir d'appré-
ciation pour fixer les dispositions d'exécution, cette
clause
lie le Tribunal fédéral. Dans un tel cas, le Tribunal
fédéral
ne saurait substituer sa propre appréciation à celle du Con-
seil fédéral et doit se limiter à examiner si l'ordonnance
sort manifestement du cadre de la délégation législative oc-
troyée au Conseil fédéral ou si, pour d'autres raisons, elle
apparaît contraire à la loi ou à la Constitution (ATF 124 II
241 consid. 3 p. 245 et les arrêts cités). Il en va de même
des ordonnances édictées par un département en vertu d'une
délégation du Conseil fédéral pour des questions techniques
(ici, voir art. 177 al. 2 LAgr).

b) L'art. 148 LAgr charge la Confédération de légi-
férer pour éviter les dégâts causés par des organismes nuisi-
bles ou par la mise en circulation de matières auxiliaires
inappropriées.

Au titre 7 de la loi (protection des végétaux et ma-
tières auxiliaires), les art. 158 ss LAgr traitent des matiè-
res auxiliaires qui comprennent notamment le matériel
végétal
de multiplication (art. 158 al. 1 LAgr). L'art. 159 soumet
la
mise en circulation des matières auxiliaires aux conditions
cumulatives (a) qu'elles se prêtent à l'utilisation prévue,
(b) qu'utilisées de manière réglementaire elles n'aient pas
d'effets secondaires intolérables, (c) qu'il soit garanti
que
les denrées alimentaires et les objets usuels fabriqués à
partir de produits de base traités avec ces matières satis-
fassent aux exigences de la législation sur les denrées ali-
mentaires.

Selon l'art. 162 LAgr, le Conseil fédéral peut pres-
crire que seules peuvent être importées, mises en circula-
tion, certifiées ou utilisées en Suisse les variétés enregis-
trées dans un catalogue des variétés; il définit les condi-

tions d'enregistrement. Il lui appartient aussi d'arrêter
les
dispositions d'exécution nécessaires (art. 177 LAgr).

Le 7 décembre 1998, le Conseil fédéral a édicté
l'ordonnance sur la production et la mise en circulation du
matériel végétal de multiplication (ordonnance sur les semen-
ces; RS 916.151), entrée en vigueur le 1er janvier 1999.
Cette ordonnance réglemente la production et la mise en cir-
culation du matériel végétal de multiplication destiné à
l'utilisation agricole (art. 1 al. 1), soit notamment les se-
mences et les plants (art. 2 lettre a). Elle prévoit à son
article 4 que le Département détermine les espèces pour les-
quelles un catalogue des variétés est établi, qu'il règle la
procédure d'examen des variétés et d'enregistrement dans le
catalogue ainsi que le droit d'accès aux documents (al. 1)
et
que l'Office fédéral de l'agriculture est habilité à édicter
par voie d'ordonnance les catalogues des variétés (al. 3).
L'art. 5 de l'ordonnance sur les semences fixe les
conditions
d'enregistrement de la manière suivante:

1Une variété est enregistrée dans le catalogue des va-
riétés si:

a. elle est distincte, stable et suffisamment homogène;

b. sa valeur culturale et d'utilisation présente une
amélioration par rapport aux autres variétés;

c. la sélection conservatrice de la variété est
assurée
par une méthode reconnue par l'office, sous la res-
ponsabilité de l'obtenteur ou de son représentant
et
qu'elle peut en tout temps être contrôlée par l'of-
fice;

d. la dénomination de la variété satisfait aux exigen-
ces fixées à l'art. 6 de la loi fédérale du 20 mars
1975 sur la protection des obtentions végétales (RS
232.16).

2Le département peut prévoir des dérogations aux condi-
tions d'enregistrement en particulier pour:

a. les variétés destinées exclusivement à la mise en
circulation à l'étranger sous réserve des disposi-
tions d'accords internationaux;

b. des espèces ou des variétés d'importance mineure;

c. les légumes;

d. les variétés composantes et les mélanges de lignées.

3Il peut fixer des exigences spécifiques déterminant la
valeur culturale et d'utilisation; il peut, pour certai-
nes espèces, fixer d'autres conditions en sus de celles
fixées à l'al. 1.

4A titre exceptionnel, l'office peut enregistrer une
variété qui ne remplit pas les exigences mentionnées à
l'al. 3, si elle présente des caractéristiques
positives
compensant largement certaines insuffisances."

Le 1er janvier 1999 est aussi entrée en vigueur
l'ordonnance du DFE du 7 décembre 1998 sur les semences et
plants. Elle charge l'Office fédéral de l'agriculture d'édic-
ter un catalogue des variétés pour les genres et espèces énu-
mérés dans son annexe 1 (art. 13), où figure le chanvre.
L'annexe 2 de cette ordonnance définit les exigences déter-
minant la valeur culturale et d'utilisation (art. 14).

A l'origine, l'ordonnance du DFE sur les semences et
plants instituait un régime d'exception pour le chanvre, se-
lon lequel, entre autres choses, l'Office fédéral de l'agri-
culture était dispensé de procéder à un examen officiel de
la
valeur culturale et d'utilisation, mais pouvait refuser une
demande d'enregistrement si les indications du dossier mon-
traient que la variété ne remplissait manifestement pas les-
dites exigences; il était toutefois déjà prévu qu'une
variété
de chanvre ne serait enregistrée que si sa teneur en THC
n'excédait pas 0,3%. L'ordonnance du DFE a été modifiée le
22
décembre 1999, avec entrée en vigueur au 1er février 2000.
Selon le nouveau droit, le chanvre n'est plus soumis à un ré-

gime spécial et figure désormais dans la catégorie des plan-
tes oléagineuses et à fibres (annexe 1, chiffre 4). Les exi-
gences déterminant la valeur culturale et d'utilisation de
ces plantes figurent à l'annexe 2, chapitre D. Il est prévu
que la demande d'enregistrement ne peut être acceptée que si
la variété candidate n'atteint la valeur éliminatoire pour
aucune de ses caractéristiques. Pour le chanvre, la teneur
en
THC doit être inférieure à 0,3%, le rapport THC/CBD
inférieur
à 1, la qualité commerciale et l'état sanitaire correspondre
chacun à une note égale ou
inférieure à 3 (bien), sur une
échelle de 1 (très bien) à 9 (très mauvais).

Enfin, le 7 décembre 1998, l'Office fédéral de
l'agriculture a édicté l'ordonnance sur le catalogue des va-
riétés de céréales, de pommes de terre, de plantes fourragè-
res et de chanvre (ordonnance sur le catalogue des variétés
de l'OFAG; RS 916.151.6), devenue, par modification du 18 fé-
vrier 2000, l'ordonnance de l'OFAG sur le catalogue des va-
riétés de céréales, de pommes de terre, de plantes fourragè-
res, de plantes oléagineuses et à fibres, ainsi que de bette-
raves (RO 2000 p. 626); son annexe 4 (RO 2000 p. 642)
énumère
désormais les variétés de plantes oléagineuses et à fibres
dont les semences peuvent être certifiées et mises en circu-
lation conformément à l'art. 4.

c) La recourante fait valoir qu'en dehors des cri-
tères de la valeur commerciale et de l'état sanitaire - qui
sont beaucoup trop vagues pour être utilisables - les deux
seules conditions auxquelles est subordonné l'enregistrement
d'une variété de chanvre au registre des variétés sont l'exi-
gence d'une teneur en THC inférieure à 0,3% et un rapport
THC/CBD inférieur à 1. Or, ces conditions poursuivent exclu-
sivement des buts de police des stupéfiants, de sorte que la
réglementation de l'ordonnance du DFE sur les semences et
plants outrepasse les limites de la délégation législative
du
Conseil fédéral. A l'inverse, et contrairement à ce que pres-

crivent la loi fédérale sur l'agriculture et l'art. 5 al. 1
de l'ordonnance du Conseil fédéral sur les semences, l'ordon-
nance du DFE ne formule aucune exigence de nature proprement
agronomique; destinée en vertu de la loi à promouvoir la qua-
lité des matières auxiliaires de l'agriculture, la réglemen-
tation incriminée ne saurait donc poursuivre d'autres buts,
tels que la lutte contre l'usage du chanvre comme
stupéfiant,
qu'à titre accessoire.

Ce moyen est mal fondé. Pour édicter les disposi-
tions d'exécution en matière d'enregistrement des diverses
espèces au catalogue des variétés, le Département devait en
effet non seulement se conformer aux buts visés par les nor-
mes de délégation d'où il tenait cette compétence, mais éga-
lement veiller à la compatibilité de sa réglementation avec
le reste de l'ordre juridique. Il se serait rendu coupable
d'incohérence s'il avait rendu possible l'inscription au re-
gistre d'une variété de chanvre susceptible d'être utilisée
comme stupéfiant et, partant, prohibée par la législation en
matière de stupéfiants.

La décision attaquée retient en outre que les varié-
tés de chanvre pauvres en THC présentent un net avantage sur
le plan de la productivité, que les huiles de graines qui en
sont extraites ne sont pas inférieures en qualité à celles
provenant de ces autres variétés et qu'un test d'évaluation
de l'arôme d'huile essentielle de chanvre a mis en évidence
que les meilleures notes avaient été recueillies par les hui-
les issues de variétés pauvres en THC. Il s'agit-là de cons-
tatations de fait, dont la recourante elle-même ne prétend
pas qu'elles seraient inexactes. Elles lient donc le
Tribunal
fédéral (art. 105 al. 2 OJ).

Il s'ensuit que les deux conditions incriminées par
la recourante concourent également à promouvoir la qualité
des variétés de chanvre susceptibles d'être mises en circu-

lation et participent donc à la réalisation du but visé par
la loi. Il en résulte inversement que la variété produite
par
la recourante ne saurait, dans cette mesure, être réputée
présenter, quant à sa valeur culturale et d'utilisation, une
amélioration par rapport aux autres variétés, ce qui suffit
à
exclure son enregistrement en vertu de l'art. 5 al. 1 lettre
b de l'ordonnance du Conseil fédéral sur les semences, dispo-
sition qui trouve un fondement suffisant à l'art. 148 LAgr.

d) Enfin, dans la mesure où les deux conditions in-
criminées par la recourante concourent précisément à promou-
voir la qualité des variétés de chanvre susceptibles d'être
mises en circulation et participent à la réalisation du but
visé par la loi, elles ne sauraient non plus violer le prin-
cipe de la proportionnalité et, plus précisément, l'exigence
qui en découle, selon laquelle une mesure doit être apte à
atteindre le but visé.

4.- La recourante soutient encore que la réglementa-
tion en cause conduit à n'admettre que deux types de
chanvre,
soit la variété à fibres et les variétés narcotiques, aucune
place ne subsistant pour les variétés à usage mixte; il ne
serait pas davantage tenu compte des autres usages du
chanvre
à côté de la production de fibres, en particulier la fabrica-
tion d'huiles essentielles et de chènevis. Elle reproche
donc
à la réglementation incriminée d'intervenir dans le domaine
de la concurrence en favorisant les fournisseurs de semences
de variétés à fibres, sans que cela soit justifié par des
fins agricoles.

Cette argumentation serait éventuellement convain-
cante s'il était avéré que les variétés de chanvre pauvres
en
THC se prêtent mal ou moins bien que des variétés riches en
THC à ce type d'usage. Comme on l'a vu (supra consid. 3c),
cela n'est toutefois pas le cas et la recourante ne prétend

d'ailleurs pas le contraire. Son moyen est donc, lui aussi,
mal fondé.

Au surplus, le Tribunal fédéral peut se rallier aux
motifs pertinents contenus dans la décision attaquée, en par-
ticulier au sujet des dérogations, voire des exceptions, pré-
vues par l'ordonnance du Conseil fédéral sur les semences
(art. 5 al. 2 et 4).

5.- Il résulte de ce qui précède que le recours est
entièrement mal fondé et doit être rejeté. La recourante,
qui
succombe, doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al.
1 OJ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge de la recourante un émolument ju-
diciaire de 2'000 fr.

3. Communique le présent arrêt en copie au mandatai-
re de la recourante, à l'Office fédéral de l'agriculture et
à
la Commission de recours DFE.

_______________

Lausanne, le 27 novembre 2000
ROC/mnv

Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président, La Greffière,