| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 20 novembre 2000, 1A.246/2000

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1A.246/2000

Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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20 novembre 2000

Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Favre et Mme Pont Veuthey, Juge suppléante.
Greffier: M. Parmelin.

Statuant sur le recours de droit administratif
formé par

l'hoirie X.________, à savoir A.________, B.________ et
C.________, tous représentés par Me Simone Walder-de
Montmollin, avocate à Couvet,

contre

l'arrêt rendu le 8 août 2000 par le Tribunal administratif
du
canton de Neuchâtel, dans la cause qui oppose la recourante
à
Y.________ et au Département de la gestion du territoire du
canton de N e u c h â t e l ;

(droit d'être entendu; bonne foi)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- Du 12 au 31 décembre 1997, P.________ a soumis à
l'enquête publique un projet d'installation d'une ferme la-
custre destinée à l'élevage des perches, constituée en par-
ticulier d'une plate-forme flottante d'environ 64 mètres sur
32 mètres, avec une superstructure haute de plus de 2
mètres,
située à 270 mètres environ de la rive du lac de Neuchâtel,
face à la limite entre les communes de Gorgier et de Saint-
Aubin.

Le 24 décembre 1998, le Département cantonal de la
gestion du territoire (ci-après: le Département) a délivré
l'autorisation spéciale requise en application des art. 24
de
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et 63
de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT),
qu'il a modifiée sur certains points le 11 mai 1999; des per-
mis spéciaux pour l'installation d'une canalisation d'évacua-
tion des déchets d'exploitation ont en outre été accordés
par
la Commune de Gorgier le 23 août 1999 et par le Département
le 6 septembre 1999. L'Etat de Neuchâtel a par ailleurs oc-
troyé, aux mêmes dates, des concessions pour l'usage
exclusif
des parties du lac concernées par le projet aux exploitants
successifs, dont en dernier lieu à Y.________.

Le 27 août 1999, l'hoirie X.________, propriétaire
de la parcelle n° 3751 du cadastre de Gorgier, en face de la
ferme lacustre, sur la rive du lac de Neuchâtel, a demandé,
par l'intermédiaire de son avocate, au Service cantonal de
l'aménagement du territoire à pouvoir consulter le dossier
relatif à cette installation.

Après un premier refus suivi d'une nouvelle requête
formulée le 13 octobre 1999, cette autorité a remis deux dos-

siers en consultation à l'avocate de l'hoirie en date du 20
décembre 1999. Le premier comportait différents plans et rap-
ports, des photo-montages ainsi que des copies de la
décision
du Département du 24 décembre 1998 et de la concession accor-
dée le même jour par l'Etat de Neuchâtel. Le second compre-
nait un plan et un rapport concernant les ajustements au pro-
jet initial ainsi que des copies de la décision du Départe-
ment du 11 mai 1999 et de la modification de la concession
des 24 décembre 1998 et 7 mai 1999.

Le 21 décembre 1999, la mandataire de l'hoirie a re-
tourné ces pièces à leur expéditeur en exigeant de pouvoir
consulter l'intégralité du dossier et non pas des extraits
choisis par l'administration; elle se plaignait notamment de
l'absence de communication du rapport établi par les auteurs
du projet à l'appui de leur demande de permis du 20 novembre
1997 et du photo-montage représentant la ferme lacustre, vue
depuis la rive. Le 11 janvier 2000, le Service cantonal de
l'aménagement du territoire a rappelé que la consultation du
dossier devait en principe avoir lieu au siège de l'autorité
et que le dossier complet relatif au projet de ferme
lacustre
se trouvait à la disposition de l'hoirie au siège du Service
juridique de l'Etat de Neuchâtel.

B.- Par acte du 4 mars 2000, mis à la poste le 6
mars 2000, l'hoirie X.________ a recouru au Tribunal admi-
nistratif du canton de Neuchâtel (ci-après: le Tribunal admi-
nistratif ou la cour cantonale) contre la décision du Dépar-
tement du 24 décembre 1998 en faisant valoir les divers
vices
de forme qui auraient entaché la mise à l'enquête du projet
litigieux et qui les auraient privés du droit de former oppo-
sition; sur le fond, elle invoquait une violation des art.
24
LAT et 63 LCAT. Elle a adressé le même jour au Département
une requête de reconsidération que cette autorité a déclarée
irrecevable. Le 16 mai 2000, l'hoirie a recouru au Tribunal
administratif contre cette décision, prise le 25 avril 2000,

en invoquant une violation de son droit d'être entendue
comme
motif de réexamen.

Par arrêt du 8 août 2000, le Tribunal administratif
a rejeté le recours dirigé contre la décision du Département
du 25 avril 2000, après avoir considéré que le Département
n'avait aucune obligation d'entrer en matière sur la demande
de reconsidération de sa décision du 24 décembre 1998 en rai-
son de l'effet dévolutif accordé au recours formé contre
celle-ci. Il a également déclaré irrecevable pour tardiveté
le recours en tant qu'il était dirigé contre cette dernière
décision. Il a retenu en substance que l'hoirie avait eu con-
naissance de cette décision au plus tard le 21 décembre 1999
et qu'elle n'avait pas respecté le délai de recours de vingt
jours imparti à l'art. 34 al. 1 de la loi cantonale sur la
procédure et la juridiction administratives (LPJA) en dépo-
sant son mémoire le 6 mars 2000.

C.- Agissant par la voie du recours de droit admi-
nistratif, l'hoirie X.________ demande au Tribunal fédéral
d'annuler cet arrêt ainsi que la décision du Département du
24 décembre 1998, le cas échéant de renvoyer l'affaire au
Tribunal administratif ou au Département pour nouvelle déci-
sion au sens des considérants. Elle voit dans les restric-
tions apportées à la consultation du dossier une violation
de
son droit d'être entendue et du principe de la bonne foi en-
tre administration et administré, qui aurait dû amener le
Tribunal administratif à constater qu'elle avait recouru en
temps utile. Elle lui reproche en outre d'avoir appliqué de
manière arbitraire la procédure administrative cantonale en
considérant que le délai de recours contre la décision du
Département du 24 décembre 1998 avait commencé à courir dès
la connaissance de celle-ci, alors même qu'elle n'avait pas
pu consulter l'intégralité du dossier, et en tenant son
recours pour tardif.

Le Tribunal administratif conclut au rejet du re-
cours dans la mesure où il est recevable; le Département pro-
pose également de le rejeter, de même que Y.________, impli-
citement.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- a) Une décision de refus d'entrer en matière
prise par une autorité cantonale statuant en dernière instan-
ce (cf. art. 98 let. g OJ) - ou une décision de cette autori-
té confirmant une décision antérieure d'irrecevabilité -
peut, même quand elle est fondée sur le droit cantonal de
procédure, faire l'objet d'un recours de droit administratif
au Tribunal fédéral dans les cas où l'autorité, si elle
avait
statué sur le fond, aurait dû appliquer le droit administra-
tif fédéral (ATF 126 V 143 consid. 1b in fine p. 146; 125 II
10 consid. 2a-b p. 13; 123 I 275 consid. 2c p. 277 et les ar-
rêts cités). Tel est le cas des décisions relatives à l'en-
trée en matière sur une demande d'autorisation
exceptionnelle
au sens de l'art. 24 LAT ou sur une demande de réexamen
d'une
décision rendue en application de cette disposition (cf.
art.
34 al. 1 LAT; ATF 125 II 10 consid. 2b p. 14; 120 Ib 42
consid. 1a p. 44 et les arrêts cités).

La voie du recours de droit administratif est donc
ouverte contre l'arrêt attaqué qui déclare irrecevable pour
tardiveté le recours formé par l'hoirie X.________ contre
une
décision accordant une autorisation exceptionnelle fondée
sur
l'art. 24 LAT et qui rejette le recours dirigé contre un pro-
noncé déclarant irrecevable une demande de reconsidération
de
cette décision.

b) L'hoirie X.________ peut se prévaloir d'un inté-
rêt digne de protection, au sens de l'art. 103 let. a OJ, à

l'annulation de l'arrêt attaqué dès lors qu'il a pour consé-
quence de ne pas entrer en matière sur le fond du litige.
Elle a qualité pour former un recours de droit
administratif,
en raison de l'atteinte alléguée à ses droits de partie, in-
dépendamment de sa vocation pour agir sur le fond (cf. ATF
124 II 124 consid. 1b p. 126; 104 Ib 307 consid. 3a p. 317
et
la jurisprudence citée).

c) Le Tribunal fédéral examine d'office et librement
si le droit fédéral a été violé, étant précisé qu'il faut
comprendre par droit fédéral au sens de l'art. 104 al. 1
let.
a OJ également les normes de droit constitutionnel fédéral
(ATF 125 II 1 consid. 2a p. 5; 123 II 385 consid. 3 p. 388
et
les arrêts cités). En revanche, il vérifie sous l'angle res-
treint de l'arbitraire l'application du droit cantonal auto-
nome (ATF 126 III 431 consid. 3 p. 437; 120 Ib 379 consid.
1b
p. 382; 116 Ib 8 consid. 3 p. 10 et les arrêts cités).

2.- La recourante voit dans les restrictions appor-
tées à la consultation du dossier relatif au projet de ferme
lacustre une violation de son droit d'être entendue et du
principe de la bonne foi entre administration et administré,
qui aurait dû amener le Tribunal administratif à constater
que le recours dirigé contre la décision du Département du
24
décembre 1998 avait été formé en temps utile. Elle lui repro-
che en outre d'avoir appliqué de manière arbitraire la procé-
dure administrative cantonale en considérant que le délai de
recours contre cette décision avait commencé à courir le 21
décembre 1999, alors même qu'elle n'avait pas pu consulter
l'intégralité du dossier, et que son recours, formé le 6
mars
2000, était de ce fait tardif.

a) En tant que garantie générale de procédure, le
droit d'être entendu, consacré à l'art. 29 al. 2 Cst.,
permet
au justiciable de consulter le dossier avant le prononcé
d'une décision. En effet, la possibilité de faire valoir ses

arguments dans une procédure suppose la connaissance préala-
ble des éléments dont l'autorité dispose. Selon la jurispru-
dence rendue en application de l'art. 4 aCst. mais qui garde
toute sa valeur sous l'empire de l'art. 29 al. 2 Cst., la
garantie constitutionnelle de l'accès au dossier comprend le
droit de consulter des pièces au siège de l'autorité, de
prendre des notes et de faire des photocopies, pour autant
qu'il n'en résulte pas un surcroît de travail excessif pour
l'autorité. Ce droit n'est pas absolu et peut être limité
pour la sauvegarde d'un intérêt public prépondérant, dans
l'intérêt d'un particulier, voire même dans l'intérêt du re-
quérant lui-même. L'accès au dossier peut être exercé non
seulement dans la procédure proprement dite, mais aussi indé-
pendamment, par exemple pour consulter un dossier archivé.
Dans ce dernier cas, le requérant doit faire valoir un inté-
rêt digne de protection. Ce droit peut, lui aussi, être res-
treint ou supprimé dans la mesure où l'intérêt public, ou
l'intérêt de tiers, exigent que tout ou partie des documents
soient tenus secrets. Conformément au principe de la propor-
tionnalité, l'autorité doit autoriser l'accès aux pièces
dont
la consultation ne compromet pas les intérêts en cause (ATF
126 I 7 consid. 2b p. 10/11 et les arrêts cités).

b) Lorsque le requérant est représenté par un avo-
cat, la consultation est facilitée par l'envoi du dossier à
ce dernier, digne de confiance, et soumis à une surveillance
disciplinaire et déontologique rigoureuse, l'autorité devant
pouvoir compter sur le retour du dossier complet et intact,
sans craindre sa communication à de tierces personnes (ATF
108 Ia 5 consid. 3 p. 8 et les références citées; cf. en der-
nier lieu, ATF 123 II 534 consid. 3d p. 541; voir aussi,
s'agissant de la pratique dans le canton de Neuchâtel,
Robert
Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel
1995, p. 105). Toutefois, même dans cette hypothèse, lorsque
le dossier est particulièrement volumineux, sa consultation
par l'avocat en son étude peut être exclue ou matériellement

limitée, le droit d'être entendu n'étant pas violé lorsque
la
possibilité de consulter l'intégralité du dossier au siège
de
l'autorité et d'y lever des copies est garantie (ATF 120 IV
242 consid. 2c p. 244/245 et les références citées), ce qui
constitue la règle dans le canton de Neuchâtel, à teneur de
l'art. 22 al. 1 LPJA.

De plus, le principe de la bonne foi entre adminis-
tration et administré, exprimé aujourd'hui aux art. 5 al. 3
et 9 Cst. et déduit auparavant de l'art. 4 aCst., exige que
l'une et l'autre se comportent réciproquement de manière
loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de
toute attitude propre à tromper l'administré et elle ne sau-
rait tirer aucun avantage des conséquences d'une
incorrection
ou insuffisance de sa part. Par ailleurs, la jurisprudence a
tiré du principe de la bonne foi et de l'interdiction du for-
malisme excessif le devoir qui s'impose à l'administration,
dans certaines circonstances, d'informer d'office le
plaideur
qui commet ou s'apprête à commettre un vice de procédure, à
condition que celui-ci soit aisément reconnaissable et qu'il
puisse être réparé à temps (ATF 124 II 265 consid. 4a p.
269/270 et les arrêts cités; voir également ATF 126 II 97
consid. 4b p. 104/105 et les références citées).

c) En l'espèce, le Service cantonal de l'aménagement
du territoire a reconnu à l'hoirie X.________ un intérêt di-
gne de protection à consulter le dossier archivé de la de-
mande d'autorisation de construire relative à la ferme lacus-
tre et lui en a fait parvenir de larges extraits
le 20 décem-
bre 1999. La mandataire de la recourante a retourné le lende-
main les pièces reçues à l'expéditeur, en sollicitant
l'envoi
de l'intégralité du dossier; le Service cantonal de l'aména-
gement du territoire a répondu le 11 janvier 2000 en rappe-
lant que la consultation du dossier devait en principe avoir
lieu au siège de l'autorité et que le dossier complet se

trouvait à la disposition de l'hoirie auprès du Service ju-
ridique de l'Etat de Neuchâtel.

Au vu de l'importance des documents à examiner,
l'autorité administrative était fondée à restreindre la con-
sultation du dossier en l'étude de l'avocate mandatée par
l'hoirie et à inviter celle-ci à prendre connaissance des
pièces complémentaires au secrétariat de l'un de ses servi-
ces. Dans ce sens, les décisions qu'elle a prises le 20 dé-
cembre 1999 de communiquer certains extraits importants de
la
procédure, puis le 11 janvier 2000 d'inviter la mandataire
de
la recourante à consulter le dossier complet au siège de
l'autorité, sont conformes à la jurisprudence et ne portent
pas atteinte au droit d'être entendue de l'hoirie. En revan-
che, en attendant plus de deux mois avant de répondre à la
requête de consultation formulée par la recourante en
dernier
lieu le 13 octobre 1999, par l'envoi d'extraits du dossier,
puis en ne réagissant que le 11 janvier 2000 à la demande de
consultation intégrale présentée le 21 décembre 1999, le Ser-
vice cantonal de l'aménagement du territoire a créé une si-
tuation de nature à engendrer une incertitude quant au point
de départ du délai de recours de vingt jours fixé à l'art.
34
al. 1 LPJA et à l'application éventuelle de l'art. 36 LPJA.

Une telle attitude, incompatible avec les règles de
la bonne foi, ne saurait cependant entraîner l'annulation de
l'arrêt du Tribunal administratif. En effet, à supposer que
le délai de recours contre la décision du Département du 24
décembre 1998 n'ait commencé à courir qu'à partir de la con-
sultation de l'intégralité du dossier, la recourante n'a de
toute manière pas agi en temps utile. L'avocate de l'hoirie
avait en effet la possibilité de prendre connaissance du dos-
sier complet de la cause au siège du Service juridique de
l'Etat de Neuchâtel dès le 13 janvier 2000. Vu la jurispru-
dence rendue en application du principe de la bonne foi, se-
lon laquelle le voisin intéressé est tenu de se renseigner

sur le contenu de la décision qui le touche dès l'instant où
il peut en déceler l'existence (ATF 107 Ia 72 consid. 4a p.
76 et les arrêts cités; SJ 2000 I p. 118 consid. 4 p. 121),
elle avait le choix soit de consulter le dossier à brève
échéance puis de recourir contre la décision du Département
du 24 décembre 1998 dans le délai de vingt jours de l'art.
34
al. 1 LPJA, soit de déposer immédiatement à réception de la
lettre du Département du 11 janvier 2000, une déclaration de
recours au sens de l'art. 36 al. 1 LPJA, puis de compléter
celle-ci par sa motivation dans les dix jours à dater de
l'examen effectif du dossier. Dans un cas comme dans
l'autre,
elle aurait dû saisir le Tribunal administratif au plus tard
jusqu'à la mi-février 2000. En ne recourant auprès de cette
autorité que le 6 mars 2000, elle a dès lors agi
tardivement.
Aussi, en déclarant le recours de l'hoirie X.________ irre-
cevable pour ce motif, la cour cantonale n'a pas fait preuve
d'arbitraire dans l'application du droit cantonal de procé-
dure, ni violé d'une autre manière le droit fédéral.

Pour le surplus, la recourante ne développe aucune
motivation topique concernant le rejet de son recours contre
la décision du Département du 25 juin 2000 déclarant irrece-
vable sa demande de reconsidération, de sorte qu'il n'y a
pas
lieu d'entrer en matière sur ce point (cf. ATF 123 V 335;
118
Ib 134).

3.- Le recours doit donc être rejeté aux frais de la
recourante qui succombe (art. 156 al. 1 OJ); il n'y a pas
lieu d'allouer des dépens à l'intimée Y.________ qui a pro-
cédé sans le concours d'un mandataire professionnel.

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Rejette le recours;

2. Met à la charge de la recourante un émolument ju-
diciaire de 3'000 fr.;

3. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens;

4. Communique le présent arrêt en copie aux parties,
au Département de la gestion du territoire et au Tribunal ad-
ministratif du canton de Neuchâtel.

Lausanne, le 20 novembre 2000
PMN/col

Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

Le Greffier,