| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 06 novembre 2000, 5A.8/2000

«/2»
5A.8/2000

IIe C O U R C I V I L E
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6 novembre 2000

Composition de la Cour: M. Reeb, Président, M. Hungerbühler,
Mme Yersin, M. Merkli, Juges, et M. Gardaz, Juge suppléant.
Greffière: Mme Jordan.

Statuant sur le recours de droit administratif
formé par

Dame X.________, représentée par Me Christophe Maillard,
avocat à Lausanne,

contre

la décision rendue le 2 février 2000 par le Département fédé-
ral des finances, à Berne;

(responsabilité de la Confédération)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- Dame X.________, ressortissante française née en
1963, a travaillé en Suisse comme serveuse du 1er février au
19 septembre 1990, date à laquelle elle a été victime d'un
accident de la circulation ayant entraîné diverses fractures
à sa jambe et son pied droits. Elle a perçu des prestations
de l'assurance-accident.

B.- a) Le 20 janvier 1993, dame X.________ a requis
de l'assurance-invalidité la prise en charge d'un reclasse-
ment professionnel. Après de nombreuses investigations et
moult échanges de correspondances, la Caisse suisse de com-
pensation a rejeté cette demande le 25 avril 1994.

Le même jour, cette autorité a transmis à dame
X.________, pour détermination, un projet de décision
tendant
à l'allocation d'une rente ordinaire simple d'invalidité du
1er janvier 1992 au 30 avril 1993. Le 24 avril 1995,
l'Office
AI pour les assurés résidant à l'étranger (ci-après:
l'Office
AI) a statué en ce sens.

b) Contre la décision du 25 avril 1994, dame
X.________ a recouru devant la Commission fédérale de
recours
en matière d'assurance-vieillesse, survivants et invalidité
pour les personnes résidant à l'étranger (ci-après: la Com-
mission). Le 31 mai 1995, cette autorité a admis le recours
et renvoyé la cause à l'Office AI pour complément d'instruc-
tion, afin de déterminer, d'une part, si des mesures d'ordre
professionnel étaient nécessaires et, d'autre part, le
moment
à partir duquel ces mesures pouvaient le cas échéant interve-
nir, sous réserve que l'intéressée remplît encore les condi-
tions d'assurance à cette date.

c) Après avoir soumis le dossier à son médecin-con-
seil, l'Office AI a derechef rejeté la demande de reclasse-
ment, le 15 novembre 1995.

d) Saisie d'un nouveau recours, la Commission a an-
nulé cette décision le 12 novembre 1997 et renvoyé la cause
une seconde fois à l'Office AI pour complément
d'instruction,
le contexte médical de l'assurée n'ayant pas été
suffisamment
clarifié.

C.- Le 17 février 1998, dame X.________ a réclamé à
la Confédération suisse une indemnité de 50'000 fr., plus in-
térêts, à titre de réparation du tort moral. Elle a invoqué
un retard injustifié de l'Office AI et de la Commission à
statuer sur sa demande de reclassement.

Le Département fédéral des finances (ci-après: le
Département) a rejeté la demande le 2 février 2000 et mis un
émolument judiciaire de 500 fr. à la charge de dame
X.________.

D.- Dame X.________ exerce un recours de droit admi-
nistratif au Tribunal fédéral. Principalement, elle conclut
à ce que la Confédération suisse soit condamnée à lui verser
50'000 fr., avec intérêts à 5% l'an dès le 17 février 1998.
Subsidiairement, elle demande à être libérée du paiement des
frais de procédure devant le Département.

Le Département et l'Office AI proposent le rejet du
recours. La Commission renonce à répondre.

E.- Le 18 octobre 2000, le Tribunal fédéral des as-
surances a admis le recours de droit administratif interjeté
par dame X.________ contre la décision du 8 octobre 1999 de
la Commission, laquelle avait rejeté le nouveau recours de
la
prénommée contre la décision du 2 décembre 1998 rendue par

l'Office AI ensuite du renvoi du 12 novembre 1997. Il a, en
particulier, annulé ces prononcés et renvoyé la cause à l'Of-
fice AI aux fins de déterminer la mesure de reclassement à
laquelle la recourante a droit (I 665/99).

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- a) Selon les art. 10 al. 1 de la loi fédérale du
14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération
(LRCF;
RS 170.32) et 2 al. 1 de l'ordonnance du 30 décembre 1958 re-
lative à cette loi (RS 170.321), le Département fédéral des
finances est compétent pour connaître des réclamations diri-
gées contre la Confédération. Sa décision est susceptible
d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral
(art.
98 let. b OJ), dès lors qu'aucune des exceptions prévues aux
art. 99 à 102 OJ n'est réalisée en l'espèce. Le recours, in-
terjeté en temps utile (art. 106 al. 1 OJ), est ainsi receva-
ble du chef des art. 97 ss OJ. La recourante a, en outre, ma-
nifestement la qualité pour recourir selon l'art. 103 let. a
OJ.
b) Le Département soutient que la recourante n'a pas
établi en quoi la décision rendue serait juridiquement irré-
gulière. Ce grief est mal fondé. Il ressort en effet claire-
ment de l'acte de recours sur quels points et pour quelles
raisons la recourante critique la décision attaquée, ce qui
suffit au regard de l'art. 108 al. 2 OJ (ATF 123 V 335 con-
sid. 1a p. 336; 118 Ib 134 consid. 2 p. 135-136).

2.- Se référant aux art. 4 aCst., 29 al. 1 Cst., 6
par. 1 CEDH, 59 et 69 LAI ainsi que 85 al. 2 let. a LAVS, la
recourante reproche à l'Office AI et à la Commission d'avoir
violé le principe de la célérité.

a) L'art. 29 al. 1 Cst. - qui a succédé à l'art. 4
al. 1 aCst. depuis le 1er janvier 2000 - dispose que toute
personne a droit, dans une procédure judiciaire ou adminis-
trative, à ce que sa cause soit jugée dans un délai raisonna-
ble. A l'instar de l'art. 6 par. 1 CEDH - qui n'offre, à cet
égard, pas une protection plus étendue (RCC 1978 p. 325, con-
sid. 2) -, cette disposition consacre le principe de la célé-
rité, autrement dit prohibe le retard injustifié à statuer.
L'autorité viole cette garantie constitutionnelle
lorsqu'elle
ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le
délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de
l'affaire ainsi que toutes les autres circonstances font ap-
paraître comme raisonnable (ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323;
117 Ia 193 consid. 1b in fine et c p. 197; 107 Ib 160
consid.
3b p. 165; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Ber-
ne 1999, p. 505 s.; Georg Müller, Commentaire de la Constitu-
tion fédérale, n. 93 ad art. 4 aCst.; Haefliger/Schürmann,
Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz,
Berne 1999, p. 200 ss).

En l'espèce, la loi sur l'assurance-invalidité ne
fixe pas le délai dans lequel l'autorité doit rendre sa déci-
sion. En pareil cas, le caractère raisonnable de la durée de
la procédure s'apprécie en fonction des circonstances parti-
culières de la cause, lesquelles commandent généralement une
évaluation globale. Entre autres critères sont notamment dé-
terminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que
revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement
de
ce dernier et celui des autorités compétentes (ATF 124 I 139
consid. 2c p. 142; 119 Ib 311 consid. 5b p. 325 et les réfé-
rences indiquées). A cet égard, il appartient au justiciable
d'entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l'autorité
fasse diligence, que ce soit en l'invitant à accélérer la
procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard injus-
tifié (ATF 107 Ib 155 consid. 2b et c p. 158 s.). Cette obli-
gation s'apprécie toutefois avec moins de rigueur en procédu-

re pénale et administrative (Haefliger/Schürmann, op. cit.,
p. 203-204; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. II, n. 1243). On ne saurait par ailleurs repro-
cher à une autorité quelques temps morts; ceux-ci sont inévi-
tables dans une procédure (cf. ATF 124 et 119 précités). Une
organisation déficiente ou une surcharge structurelle ne peu-
vent cependant justifier la lenteur excessive d'une
procédure
(ATF 122 IV 103 consid. I/4 p. 111; 107 Ib 160 consid. 3c p.
165); il appartient en effet à l'Etat d'organiser ses juri-
dictions de manière à garantir aux citoyens une administra-
tion de la justice conforme aux règles (ATF 119 III 1
consid.
3 p. 3; Jörg Paul Müller, op. cit., p. 506 s.; Haefliger/
Schürmann, op. cit., p. 204 s.; Auer/Malinverni/Hottelier,
op. cit., nos 1244 ss).

Dans le cadre de cette appréciation d'ensemble, il
faut également tenir compte du fait qu'en matière d'assuran-
ces sociales le législateur accorde une importance particu-
lière à une liquidation rapide des procès (ATF 103 V 190 con-
sid. 4 p. 196; arrêt du TFA du 27 juin 2000 destiné à la pu-
blication dans la cause I 686/99b, consid. 4a). Ainsi,
l'art.
59 al. 1 LAI prévoit que les offices AI doivent disposer de
services capables de garantir une exécution rapide et compé-
tente de leurs tâches. L'art. 85 al. 2 let. a LAVS, applica-
ble par analogie en vertu du renvoi de l'art. 69 LAI, pres-
crit par ailleurs que la procédure de recours doit être sim-
ple et rapide.

b) En l'espèce, il s'est écoulé environ quinze mois
entre le moment où la recourante a requis la prise en charge
de son reclassement professionnel, le 20 janvier 1993, et la
décision de la Caisse suisse de compensation, le 25 avril
1994. Pendant ce laps de temps, cette autorité a procédé à
une trentaine d'interventions, qui se sont échelonnées à un
rythme soutenu d'une à plusieurs mesures par mois (envoi de
questionnaires, production de pièces, consultation du
dossier

de l'assurance accident, soumission du cas au médecin-con-
seil, examen de divers problèmes: capacité résiduelle, compa-
raison des revenus, éventuel droit à une rente). La cause re-
vêtait en outre une certaine complexité en raison de la na-
tionalité et du domicile de l'intéressée ainsi que de l'ap-
plication d'une convention internationale de sécurité socia-
le. En dépit de l'exigence légale de célérité (art. 59 al. 1
LAI) et de l'enjeu de la cause pour la recourante (cf. Jörg
Paul Müller, op. cit., p. 507-508 et la note 81; Haefliger/
Schürmann, op. cit., p. 205 et les références citées), la
durée de la procédure de première instance ne saurait toute-
fois être qualifiée de déraisonnable. L'exigence de célérité
ne peut l'emporter sur la nécessité d'une instruction complè-
te (ATF 119 Ib 311 consid. 5b p. 325). Tout au plus, pour-
rait-on reprocher à la Caisse de compensation d'avoir mené
ses investigations de façon peu systématique. Il est ainsi
étonnant qu'il ait fallu cinq mois pour constituer un
dossier
complet à l'intention du médecin-conseil. Une étude
préalable
et approfondie du cas aurait permis d'éviter les démarches
ultérieures en complément d'informations et production de
radiographies et, partant, de gagner un certain temps. Ces
atermoiements n'ont cependant, à ce stade, pas retardé de
façon intolérable la procédure, ce d'autant plus qu'ils sont
en partie imputables à la recourante. Celle-ci a en effet
notamment tardé à remettre les radiographies et documents
requis et a communiqué une détermination à un faux destina-
taire.

c) La Commission a mis une année pour trancher le
premier recours. Elle a imparti un délai de quatre mois à la
Caisse de compensation pour répondre, puis a ordonné un se-
cond échange d'écritures. Dans le cadre du deuxième recours
déposé en décembre 1995, elle a fixé derechef un délai de
même durée qu'elle a en outre prolongé de deux mois, le 15
avril 1996, soit jusqu'au 30 juin suivant. A cet égard, le
Tribunal fédéral des assurances a récemment condamné la pra-

tique des autorités de recours en matière d'AVS/AI
consistant
à impartir, d'entrée de cause et dans tous les cas, un délai
de réponse de quatre mois et à le prolonger systématiquement
(arrêt du 27 juin 2000 destiné à la publication dans la
cause
I 686/99b, consid. 4).

d) Dans sa décision du 31 mai 1995, la Commission a
considéré que, eu égard aux nombreuses lacunes dans l'ins-
truction de la cause et l'ampleur des informations à recueil-
lir, il y avait lieu de renvoyer l'affaire pour nouvelle dé-
cision, en application de l'art. 61 PA; elle a invité l'Offi-
ce AI à établir quelles activités pouvaient encore être exi-
gées de la recourante, compte tenu de ses préférences, et
dans quelle mesure l'intéressée était capable d'exercer
comme
secrétaire-réceptionniste dans le secteur médical ou dans
l'hôtellerie sans reclassement; le cas échéant, il devait en
outre déterminer le moment à partir duquel celui-ci aurait
dû
intervenir. L'Office AI a pris sa décision au bout de cinq
mois, à savoir le 15 novembre 1995. Ce délai est en soi rai-
sonnable. Toutefois, cette autorité n'a pas suivi les ins-
tructions de la Commission, ce que n'avait pas manqué de re-
lever la recourante dans un courrier du 18 octobre 1995.
Elle
s'est contentée de transmettre à nouveau le dossier à son mé-
decin-conseil, sans l'accompagner de plus amples informa-
tions, alors même le rapport de ce praticien était qualifié
de lacunaire par la Commission; elle n'a invité ni le Dr
K.________ ni le Dr V.________ à se prononcer. Ce faisant,
elle ne pouvait que susciter un nouveau recours, dont
l'issue
ne pouvait être qu'une nouvelle annulation et un renvoi. Il
en est résulté un allongement aussi important qu'inutile de
la procédure, d'autant plus que, comme il a déjà été dit, la
Commission a imparti à l'Office AI un délai de réponse exces-
sif de quatre mois, qu'elle a, en plus, prolongé de deux
mois. En l'absence de circonstances particulières, une procé-
dure ainsi conduite dans le cadre d'un renvoi au mépris

d'instructions précises contrevient manifestement au
principe
de la célérité.

e) Le 9 juillet
1996, après avoir relevé que les
observations de l'Office AI n'apportaient rien de nouveau à
son second recours, la recourante a déclaré persister dans
ses conclusions. La Commission a toutefois encore attendu
seize mois avant de statuer, le 12 novembre 1997. Dans l'in-
tervalle, elle n'a ordonné aucun acte d'instruction. Sa déci-
sion se borne à constater, sur une page environ, que
l'Office
AI n'a pas instruit l'affaire sur la question litigieuse con-
trairement aux directives de l'arrêt de renvoi, qu'il lui
est
dès lors impossible d'examiner le problème litigieux et que,
partant, la décision doit à nouveau être annulée et la cause
renvoyée pour complément d'instruction. Le temps qui lui a
été nécessaire pour rendre un tel prononcé, soit vingt-trois
mois, est excessivement long et n'est justifié par aucune
circonstance particulière.

Vu ce qui précède, il faut admettre que l'Office AI
et la Commission ont violé le principe de la célérité.

3.- La recourante réclame réparation de ce chef à la
Confédération.

Le retard injustifié à statuer constitue un acte il-
licite (ATF 107 Ib 155 consid. 2 et 3 p. 158 s. et 160 con-
sid. 3d p. 166; Egli, L'activité illicite du juge, cause de
responsabilité pécuniaire à l'égard des tiers, in Hommage à
Raymond Jeanprêtre, p. 18, ch. 4.3). Il peut en outre porter
atteinte à la personnalité. Cependant, d'après l'art. 6 al.
2
LRCF, la Confédération ne doit en répondre qu'en cas de
faute
du fonctionnaire et pour autant que la gravité de l'atteinte
le justifie et que l'auteur n'ait pas donné satisfaction à
l'intéressé autrement. A cet égard, toute procédure induit
des conséquences d'ordre tant psychologique que financier,

d'autant plus lorsqu'elle porte, comme en l'espèce, sur un
problème de reclassement professionnel. Même si elles
peuvent
être importantes, ces répercussions liées à l'incertitude de
l'issue et de la durée de la procédure doivent être suppor-
tées par le justiciable (arrêt non publié du 18 février 2000
dans la cause 5A. 27/1999, consid. 4). Dans le cas particu-
lier toutefois, les autorités n'ont pas conduit la procédure
avec toute la célérité requise et ont ainsi exposé la recou-
rante à des désagréments en partie inutiles, dans une cause
qui revêtait au demeurant une importance certaine pour elle.
En admettant que cette atteinte à la personnalité soit
grave,
elle se trouve compensée par le constat des retards injusti-
fiés des organes de la Confédération. La constatation du com-
portement illicite constitue en effet une forme de
réparation
(ATF 122 IV 103 consid. I/4 p. 111; Mark Villiger, Handbuch
der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2e éd., n. 243 p.
155 s.; Max Sidler, Die Genugtuung und ihre Bemessung, in:
Schaden, Haftung, Versicherung, Bâle 1999, n. 10.40). Il se
justifie en outre de tenir également compte de la violation
du principe de la célérité, en réglant spécialement les
frais
et dépens de la présente procédure (cf. infra, consid. 4) et
en libérant la recourante du paiement de l'émolument judi-
ciaire mis à sa charge par le Département. Le chiffre deux
du
dispositif de la décision attaquée doit ainsi être annulé,
ce
qui rend sans objet le chef de conclusions subsidiaire fondé
sur l'absence de base légale des frais perçus. On peut néan-
moins préciser qu'il paraît douteux que celle-là existe (ATF
125 I 173 consid. 9 p. 179 ss). La réparation morale ne sau-
rait aller au-delà de ces mesures. De ce point de vue, le re-
cours est dès lors mal fondé.

4.- La recourante succombe partiellement. Dans l'op-
tique d'une certaine réparation morale, il convient
toutefois
de ne pas percevoir d'émolument (art. 156 al. 1 et 2 OJ) et
de condamner le Département à verser des dépens (art. 159
al.

2 OJ). Partant, la demande d'assistance judiciaire devient
sans objet.

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Admet partiellement le recours de droit adminis-
tratif, en ce sens qu'il est constaté que l'Office AI pour
les assurés résidant à l'étranger et la Commission fédérale
de recours en matière d'AVS/AI pour les personnes résidant à
l'étranger ont violé le principe de la célérité dans le
cadre
des procédures qui ont respectivement conduit à la décision,
sur renvoi, du 15 novembre 1995 et à celle, sur recours, du
12 novembre 1997, et en ce sens que le chiffre 2 du disposi-
tif de la décision attaquée est annulé. Pour le surplus, il
est rejeté.

2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

3. Condamne le Département fédéral des finances à
verser à la recourante une indemnité de 2'000 fr. à titre de
dépens.

4. Communique le présent arrêt en copie au mandatai-
re de la recourante, au Département fédéral des finances, à
l'Office AI pour les assurés résidant à l'étranger et à la
Commission fédérale de recours en matière d'AVS/AI pour les
personnes résidant à l'étranger.

Lausanne, le 6 novembre 2000
JOR/frs
Au nom de la IIe Cour civile
du TRIBUNAL FÉDÉRAL SUISSE,
Le Président, La Greffière,