| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 30 octobre 2000, 1A.181/2000

«AZA 3»
1A.181/2000
1P.343/2000/VIZ

Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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30 octobre 2000

Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Féraud et Catenazzi.
Greffier: M. Zimmermann.

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Statuant sur le recours de droit administratif
et le recours de droit public formés par

1. S.I. Richemont S.A., à Crans-sur-Sierre,
2. S.I. Richemont "B" Crans S.A., à Crans-sur-Sierre,
3. Vincent Bernasconi, à Genève,
4. Cransoleil S.A., à Crans-sur-Sierre,
5. Communauté des copropriétaires de la PPE de l'immeuble
"Le Continental", à Crans-sur-Sierre,
tous représentés par Me Raphaël Dallèves, avocat à Sion,

contre

l'arrêt rendu le 6 avril 2000 par la Cour de droit public du
Tribunal cantonal du canton du Valais, dans la cause qui
oppose les recourants à Gustave Cordonier et consorts, à
Crans-sur-Sierre, représentés par Me Charles-André Bagnoud,
avocat à Crans-sur-Sierre, à la Commune de Lens, représentée
par Me Laurent Schmidt, avocat à Sion, et au Conseil d'Etat
du canton du Valais;

(Art. 25a LAT; autorisation de transformer des locaux
commerciaux en salle de jeux)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- Gustave Cordonier, Philippe Joye, la société anony-
me Cordonier & Rey S.A., ainsi que Denis Borgeat (ci-après:
Cordonier et consorts) sont propriétaires de la parcelle
n°271 du Registre foncier de Lens. Sis du côté Nord de la
route cantonale reliant Lens à Crans, ce bien-fonds d'une
surface de 2081 m2 est classé dans la zone constructible 4
de l'ordre dispersé, régie par le règlement intercommunal
des constructions pour les communes d'Icogne, Lens, Chermi-
gnon, Montana et Randogne (RIC), approuvé le 21 septembre
1994 par le Conseil d'Etat du canton du Valais. Il est com-
pris en outre dans le périmètre du plan de quartier dit du
"Chetzeron", approuvé par le Conseil d'Etat le 20 juillet
1977. Un degré de sensibilité II, au sens de l'art. 43 OPB,
est attribué à ce secteur. Cordonier et consorts ont, le 26
juillet 1990, constitué, sous la dénomination "S.I. Le Méri-
gnou", une société simple ayant pour but d'édifier un bâti-
ment abritant des logements et des commerces sur la parcelle
n°271. Ce projet a été réalisé.

En 1994, Cordonier et consorts ont demandé l'autorisa-
tion de transformer en salle de jeux les locaux commerciaux
situés aux rez-de-chaussée supérieur et inférieur du bâti-
ment Le Mérignou. Ce projet a suscité l'opposition notamment
des sociétés S.I. Richemont Crans S.A. et S.I. Richemont "B"
Crans S.A., ainsi que de Vincent Bernasconi. En cours de
procédure, Cordonier et consorts ont renoncé au projet.

B.- Le 1er février 1996, la Société de développement de
Crans-sur-Sierre, détentrice de l'autorisation d'exploiter
une maison de jeux dans les locaux de l'hôtel Sporting, les
communes de Chermignon, de Lens et d'Icogne, la société
Sporting S.A., propriétaire de l'hôtel Sporting, la société

S.I. Clubhouse S.A., locataire d'une partie des locaux de
l'hôtel Sporting, ainsi que la société S.I. Le Mérignou, ont
demandé au Conseil d'Etat l'autorisation d'exploiter cent
machines à sous dans les locaux de l'hôtel Sporting et, à
titre provisoire, dans les locaux du bâtiment Le Mérignou.
La salle de jeux, installée aux rez-de-chaussée supérieur et
inférieur de ce bâtiment, serait ouverte au public toute la
journée, ainsi que la nuit jusqu'à 4h. Vingt-cinq places de
stationnement se trouvant dans les sous-sols du bâtiment Le
Mérignou seraient réservées aux clients de la salle de jeux.

Le 29 avril 1996, le Département de l'économie publique
du canton du Valais (ci-après: le Département cantonal) a
accordé à la Société de développement l'autorisation provi-
soire d'exploiter cent machines à sous dans les locaux du
bâtiment Le Mérignou. Cette autorisation était limitée au 2
juillet 2002, dans l'attente du réaménagement des locaux de
l'hôtel Sporting.

Le 15 mars 1996, Cordonier et consorts ont demandé une
autorisation de construire pour la transformation des locaux
du bâtiment Le Mérignou, en vue de l'installation des cent
machines à sous, ainsi que d'un bar. Le 9 juillet 1996, le
Conseil communal de Lens a délivré l'autorisation requise.

Les sociétés S.I. Richemont Crans S.A. et S.I. Riche-
mont "B" Crans S.A., ainsi que Bernasconi, ont recouru au-
près du Conseil d'Etat contre les décisions des 29 avril et
9 juillet 1996. La société Cransoleil S.A. a recouru sépa-
rément contre la décision du 29 avril 1996.

Le 28 mai 1997, le Conseil d'Etat a rejeté les recours.

Les recourants ont attaqué cette décision auprès du
Tribunal cantonal du canton du Valais, qui les a déboutés
par arrêt du 9 octobre 1997. Le Tribunal cantonal a considé-

ré, en bref, que les violations éventuelles du droit d'être
entendus des recourants avaient été réparées devant le Con-
seil d'Etat, que le projet était compatible avec les dispo-
sitions du droit cantonal et communal relatives à la police
du commerce, à l'exploitation des machines à sous et à l'ef-
fectif des places de stationnement, que les prescriptions de
la LPE et de l'OPB étaient respectées et qu'on ne pouvait
reprocher aux autorités communales et au Conseil d'Etat
d'avoir mésusé de leur pouvoir d'appréciation.

Par arrêt du 17 août 1998, le Tribunal fédéral a admis
le recours de droit administratif formé par les sociétés
S.I. Richemont Crans S.A., S.I. Richemont "B" S.A. et Cran-
soleil S.A., ainsi que par Vincent Bernasconi (ci-après:
S.I. Richemont et consorts), contre l'arrêt du 9 octobre
1997, qu'il a annulé en renvoyant la cause directement au
Conseil communal de Lens pour nouvelle décision (procédure
1A.301/1997; ch. 1 du dispositif). Le recours de droit pu-
blic connexe ayant perdu son objet, il a été rayé du rôle
(ch. 2 du dispositif). Le Tribunal fédéral avait considéré,
en bref, que le projet n'était réalisable que moyennant des
mesures préventives aptes à réduire les nuisances sonores
secondaires induites par l'exploitation de la salle de jeux,
conformément à l'art. 11 al. 2 LPE.

C.- Le 3 novembre 1998, le Conseil communal a octroyé
derechef l'autorisation de construire, assortie de diverses
charges et conditions, adoptées au titre des mesures préven-
tives requises selon l'arrêt du 17 août 1998. Le Conseil
communal a précisé que l'autorisation de construire était
"conditionnée à l'autorisation d'exploiter des machines à
sous, à requérir auprès des autorités compétentes" (ch.
3.6.).

Le 6 octobre 1999, le Conseil d'Etat a déclaré irrece-
vable le recours formé contre la décision du 3 novembre 1998

par la Communauté des copropriétaires de l'immeuble "Le Con-
tinental" (ci-après: la Communauté). Il l'a rejeté, pour le
surplus, en tant qu'il était formé par S.I. Richemont et
consorts.

Par arrêt du 6 avril 2000, le Tribunal cantonal a reje-
té, dans la mesure où il était recevable, le recours formé
par la Communauté et S.I. Richemont et consorts contre la
décision du Conseil d'Etat. Il a considéré, en bref, que le
Conseil communal était habilité à assortir l'autorisation de
charges relatives à l'horaire d'exploitation du casino; que
le Conseil communal s'était conformé aux instructions de
l'arrêt de renvoi; que les exigences de la coordination des
procédures étaient respectées en l'espèce, de même que les
prescriptions du règlement cantonal du 16 décembre 1998 con-
cernant l'exploitation des jeux automatiques d'argent dans
les casinos (règlement sur les machines à sous - RMS).

D.- Agissant par la voie du recours de droit adminis-
tratif et du recours de droit public, les sociétés S.I.
Richemont Crans S.A., S.I. Richemont "B" Crans S.A. et
Cransoleil S.A., ainsi que Vincent Bernasconi et la Commu-
nauté des copropriétaires de l'immeuble "Le Continental"
demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 6 avril
2000. A l'appui du recours de droit administratif, ils in-
voquent les art. 11 et 12 LPE. A l'appui du recours de droit
public, ils se plaignent d'une violation arbitraire de
l'art. 3 RMS. A l'appui du recours de droit administratif et
subsidiairement du recours de droit public, ils invoquent
l'art. 25a LAT.

Le Tribunal cantonal et la Commune de Lens ont renoncé
à prendre des conclusions. Le Conseil d'Etat propose le re-
jet des recours, de même que Cordonier et consorts. L'Office

fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (ci-
-après: l'Office fédéral) a présenté des observations. Invi-
tés à se déterminer à ce sujet, Cordonier et consorts, ainsi
que les recourants, ont maintenu leurs conclusions. Les au-
tres parties ne se sont pas déterminées.

E.- Le 17 octobre 2000, les recourants sont inter-
venus spontanément dans la procédure.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- Les deux recours, présentés en une seule écriture,
sont formés par les mêmes personnes contre la même décision.
Il y a lieu de statuer par un seul arrêt.

2.- L'écriture déposée par les recourants sans y avoir
été invités est irrecevable; elle est écartée de la procédu-
re.

3.- a) Dans le cadre du recours de droit administratif,
les recourants reprochent aux autorités communale et canto-
nales d'avoir violé les art. 11 et 12 LPE, relatifs à la li-
mitation des émissions de bruit provoquées par l'ouvrage li-
tigieux. Dirigé contre une décision de dernière instance
cantonale confirmant l'octroi d'une autorisation de cons-
truire, le recours est recevable à cet égard (ATF 123 II 74,
325; cf. aussi l'arrêt du 17 août 1998, consid. 4b).

b) De l'avis des recourants, l'autorisation de cons-
truire et l'autorisation d'exploiter les machines à sous
auraient dû être rendues de manière coordonnée, selon les
principes fixés à l'art. 25a LAT, dont ils dénoncent la

violation sous cet aspect, tant dans le cadre du recours de
droit administratif que dans celui du recours de droit pu-
blic.

Lorsque le grief de violation de l'art. 25a LAT est
soulevé contre une décision rendue exclusivement en appli-
cation du droit fédéral ou contre une décision reposant à la
fois sur le droit fédéral et le droit cantonal qui se trouve
dans un rapport de connexité étroit avec le droit fédéral
(décision mixte), c'est la voie du recours de droit adminis-
tratif qui est ouverte (cf. Arnold Marti, N. 14 ad art. 25a
LAT, in: Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexan-
der Ruch, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, Zurich, 1999). En revanche, lorsque la déci-
sion attaquée repose exclusivement sur le droit cantonal,
elle doit être attaquée par la voie du recours de droit pu-
blic (Marti, idem; cf. par exemple l'arrêt non publié Z. du
22 décembre 1998, consid. 3a/cc).

En l'espèce, la procédure d'autorisation de construire
met en jeu, outre le droit cantonal et communal en matière
de constructions et de machines à sous, le droit fédéral sur
la protection de l'environnement, dans un rapport de conne-
xité suffisamment étroit pour que le grief tiré de l'art.
25a LAT soit examiné dans le cadre du recours de droit admi-
nistratif.

c) Le grief de violation de l'art. 3 RMS, sans rapport
de connexité avec la procédure d'autorisation de construire,
est recevable dans le cadre du recours de droit public, voie
empruntée en l'occurrence.

4.- Les recourants se plaignent de la violation de
l'art. 25a LAT.

a) Cette disposition, introduite le 6 octobre 1995 et
entrée en vigueur le 1er janvier 1997 (RO 1996 p. 965/966),
a la teneur suivante:

1. Une autorité chargée de la coordination est dé-
signée lorsque l'implantation ou la transforma-
tion d'une construction ou d'une installation
nécessite des décisions émanant de plusieurs
autorités.

2. L'autorité chargée de la coordination:
a. peut prendre les dispositions nécessaires
pour conduire les procédures;
b. veille à ce que toutes les pièces du dossier
de requête soient mises en même temps à l'en-
quête publique;
c. recueille les avis circonstanciés relatifs au
projet auprès de toutes les autorités canto-
nales et fédérales concernées par le projet;
d. veille à la concordance matérielle ainsi que,
en règle générale, à une notification commune
ou simultanée des décisions.

3. Les décisions ne doivent pas être contradictoi-
res.

4. Ces principes sont applicables par analogie à la
procédure des plans d'affectation.

Cette modification a été complétée par l'introduction
d'un art. 33 al. 4 LAT prévoyant que les recours contre les
décisions rendues par les autorités cantonales doivent être
portés désormais devant une autorité de recours unique lors-
que l'art. 25a al. 1 LAT est applicable.

b) L'art. 25a LAT adopté le 6 octobre 1995 correspond
au projet du Conseil fédéral (cf. son Message du 30 mai
1994, FF 1994 III p. 1059 ss, 1078/1079), sous réserve de
quelques modifications rédactionnelles. Cette disposition
s'inspire de la jurisprudence relative à la coordination ma-
térielle des procédures (cf. notamment ATF 116 Ib 50), dans
le but de fixer des exigences minimales aux autorités canto-

nales lorsqu'une procédure d'autorisation de construire re-
quiert des autorités de rendre différentes décisions en ap-
plication de diverses législations (Message précité, FF 1994
III p. 1071). Pour le surplus, l'art. 25a LAT laisse aux
cantons une marge de manoeuvre suffisante pour l'organisa-
tion concrète de la procédure de coordination (Message pré-
cité, FF 1994 III p. 1069), les cantons pouvant désigner
soit une autorité directrice, soit une autorité de coordina-
tion (Message précité, FF 1994 III p. 1071). L'art. 25a LAT
exige la prise en compte, pour les
besoins de la coordina-
tion, de toutes les décisions nécessaires pour la réalisa-
tion ou la transformation d'une construction ou d'une ins-
tallation. L'autorité de coordination doit recueillir tous
les avis des services et autorités appelés à se déterminer
sur le projet, vérifier leur qualité et leur harmonie (Mes-
sage précité, FF 1994 III p. 1072/1073). La notification
commune ou simultanée des décisions vise à simplifier l'in-
formation des citoyens et autorités, ainsi qu'à faciliter le
déroulement concentré de la procédure de recours (Message
précité, FF 1994 III p. 1073).

c) Les travaux de transformation qui font l'objet de
l'autorisation de construire litigieuse ne pourront être
réalisés qu'après l'octroi de l'autorisation d'exploiter des
machines à sous. La décision communale du 3 novembre 1998 le
rappelle expressément (ch. 3.6). Cela implique, pour les in-
timés, d'obtenir du Conseil d'Etat l'autorisation visée à
l'art. 12 RMS. En effet, l'autorisation accordée à titre
provisoire le 29 avril 1996 ne peut y suppléer, puisqu'elle
a été rendue avant l'adoption du RMS, par le Département
cantonal qui n'est plus compétent dans cette matière selon
la nouvelle réglementation et sous l'empire de l'ancien rè-
glement du 24 août 1994, abrogé par le RMS (art. 19 al. 1
RMS), entré lui-même en vigueur le 1er janvier 1999 (art. 19

al. 2 RMS). Il faut donc en conclure que l'autorisation pro-
visoire du 29 avril 1996 est caduque et que l'autorisation
d'exploiter fait défaut en l'état.

d) Pour considérer que les exigences de l'art. 25a LAT
étaient néanmoins respectées en l'occurrence, le Tribunal
cantonal s'est référé à l'art. 16 al. 1 de la loi valaisanne
sur les constructions, du 8 février 1996 (LC). A teneur de
cette disposition, lorsqu'une construction ou une installa-
tion nécessite d'autres autorisations relevant de l'aménage-
ment du territoire et de l'environnement, la prise de posi-
tion de tous les organes concernés doit être requise et la
décision doit être prise dans une procédure décisive après
une pesée de tous les intérêts en présence; les autres auto-
risations demeurent réservées et doivent si possible figurer
dans la décision prise dans le cadre de la procédure déci-
sive ou être notifiées en même temps que cette décision. Sur
le vu de ce texte clair, le Tribunal cantonal a conclu qu'il
n'y avait pas à coordonner des décisions relevant l'une du
droit des constructions, l'autre de la police du commerce,
celle-ci n'ayant au demeurant aucune influence sur celle-là
(consid. 3 de l'arrêt).

Cette conception ne peut être partagée.

Ne visant que la coordination entre les décisions en
matière de construction, de l'aménagement du territoire et
d'environnement, l'art. 16 al. 1 LC est conçu de manière
trop étroite. En effet, la notion de décision au sens de
l'art. 25a al. 1 LAT englobe non seulement les autorisations
de construire au sens de l'art. 22 LAT, mais aussi toutes
les décisions nécessaires, qu'il s'agisse d'autorisations
complémentaires ou spéciales, fédérales ou cantonales, de
concessions ou d'approbations. Peu importe que ces autres
décisions ne relèvent pas du droit des constructions ou de
l'environnement, mais de la police du travail ou du commer-

ce, par exemple (Marti, op. cit., N.12 et 15 ad art. 25a
LAT). Or, tel est précisément le cas en l'espèce. Il tombe
sous le sens que si le Conseil d'Etat devait refuser aux
intimés l'autorisation au sens de l'art. 12 RMS qu'ils doi-
vent encore obtenir selon la décision du 3 novembre 1998,
les travaux de transformation de l'immeuble "Le Mérignou" ne
pourraient être entrepris et l'autorisation de construire
n'aurait plus d'objet. Contrairement à ce qu'a retenu le
Tribunal cantonal sur ce point précis, l'autorisation de
construire se trouve ainsi dans un rapport de connexité
étroit avec l'autorisation d'exploiter les machines à sous,
la première dépendant directement de la deuxième. L'autori-
sation visée à l'art. 12 RMS est partant nécessaire, au sens
de l'art. 25a al. 1 LAT, et doit être notifiée avec l'auto-
risation de construire, de manière commune ou simultanée
(art. 25a al. 2 let. d LAT). En l'espèce, l'application en
soi correcte de l'art. 16 al. 1 LC a conduit à une violation
de l'art. 25a LAT.

Le grief tiré de cette dernière disposition est bien
fondé.

5.- Le recours doit être admis pour ce seul motif et
l'arrêt attaqué annulé, sans qu'il soit nécessaire d'exami-
ner, pour le surplus, les griefs tirés des art. 11 et 12
LPE, ainsi que de l'art. 3 RMS. Le recours de droit public
n'a dès lors plus d'objet. Si les intimés devaient requérir
l'autorisation au sens de l'art. 12 RMS, il incomberait au
Conseil d'Etat de veiller à la coordination des procédures
conformément aux principes fixés par l'art. 25a LAT, notam-
ment pour ce qui concerne la notification commune ou coor-
donnée de sa décision et de l'autorisation de construire.
Les frais judiciaires seront mis à la charge de Cordonier et
consorts, ainsi que l'indemnité allouée aux recourants (art.
156 et 159 al. 1 OJ; cf. le considérant 6 de l'arrêt du 17
août 1998).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Admet le recours de droit administratif et annule
l'arrêt attaqué.

2. Dit que le recours de droit public a perdu son ob-
jet; raye du rôle la cause 1P.343/2000.

3. Met à la charge de Cordonier et consorts un émolu-
ment global de 4000 fr., ainsi qu'une indemnité de 2000 fr.
à verser aux recourants, à titre de dépens.

4. Communique le présent arrêt en copie aux mandataires
des parties, au Conseil d'Etat et à la Cour de droit public
du Tribunal cantonal du canton du Valais.

__________

Lausanne, le 30 octobre 2000
ZIR

Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

Le Greffier,