| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 20 octobre 2000, 1P.442/2000

«AZA 3»

1P.442/2000

Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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20 octobre 2000

Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Nay, Jacot-Guillarmod, Aeschlimann et Féraud.
Greffier: M. Kurz.

Statuant sur le recours de droit public
formé par

Carole Bersier, à Vuadens, Daniel Demierre, à Marsens, et
Yvan Beaud, à Albeuve,

contre

la décision rendue le 30 mai 2000 par l'Assemblée Constituan-
te du canton de Fribourg;

(élection de la Constituante)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- Lors du scrutin du 13 juin 1999, le corps élec-
toral fribourgeois a accepté le principe de la révision to-
tale de la Constitution cantonale du 7 mai 1857 (ci-après:
cst./FR), et a confié cette tâche à une Constituante spécia-
lement élue.

L'élection de la Constituante a eu lieu le 12 mars
2000. Les résultats ont été proclamés par le Conseil d'Etat
fribourgeois le 20 mars suivant.

Cette élection a donné lieu à plusieurs recours. Une
première série de recours, formés auprès du Conseil d'Etat
par Doris Libsig, Carole Bersier, Gérald Deschenaux, Daniel
Demierre, Yvan Beaud et Maria Theresia Zurròn-Krummenacher,
concernait l'absence d'information officielle au sujet du
scrutin, ainsi que le quorum, fixé à 7,5%. Une seconde série
de cinq recours, formés notamment par Carole Bersier, Gérald
Deschenaux, Daniel Demierre et Yvan Beaud, a été adressée à
la Constituante elle-même. Les recourants y faisaient notam-
ment valoir que le quorum de 7,5% aurait faussé le résultat
de l'élection, et qu'un siège devait revenir à Yvan Beaud,
de
la liste "Démocratie pour tous".

B.- Par décision du 9 mai 2000, le Conseil d'Etat a
rejeté les recours formés, notamment, par Carole Bersier et
consorts, dans la mesure où ils concernaient l'absence d'ex-
plications officielles sur la manière de voter, grief qui se
rapportait à la préparation et à l'organisation de l'élec-
tion. Les questions concernant l'admissibilité du quorum et
la répartition des voix n'étaient en revanche pas de sa com-
pétence.

Par arrêt du 31 août 2000, le Tribunal fédéral a re-
jeté les recours de droit public formés par Maria Theresia
Zurròn-Krummenacher, Doris Libsig, Carole Bersier et con-
sorts. L'élection de la Constituante, selon la même
procédure
que celle du Grand Conseil, ne nécessitait pas d'information
officielle particulière. Il n'était pas établi que l'absence
d'information, sur certains points spécifiques, ait
influencé
le résultat de l'élection.

C.- Par décision du 30 mai 2000, la Constituante du
canton de Fribourg a rejeté les recours qui lui étaient sou-
mis, dans la mesure où ils portaient sur le résultat des
élections. Le renvoi aux règles relatives à l'élection du
Grand conseil découlait de l'art. 80 al. 2 cst./FR, dans sa
teneur révisée en 1978 et garantie par l'Assemblée fédérale
le 21 juin 1979. Ce renvoi impliquait la représentation pro-
portionnelle et un quorum de 7,5% prévu à l'art. 103 al. 1
de
la loi fribourgeoise sur l'exercice des droits politiques
(LEDP). Le principe même du quorum était conforme à la Cons-
titution, un taux de 7,5% étant jugé admissible par la juris-
prudence. Certains des partis non élus en vertu du quorum,
dans certains cercles électoraux, étaient néanmoins représen-
tés à la Constituante; les autres n'auraient pas forcément
obtenu un siège en cas de suppression du quorum, car un
parti
n'obtenant pas 7,5% des voix ne participerait pas nécessaire-
ment à la répartition des sièges selon le plus fort reste.
La
nécessité pour les petits partis de trouver, le cas échéant,
des apparentements, n'était pas non plus contraire à la cons-
titution. La répartition des sièges selon la méthode du plus
fort reste, fondée sur une base légale (art. 104 al. 3
LEDP),
permettait de renforcer le poids des petites formations,
pour
autant qu'elles soient apparentées. Le système fribourgeois
-
quorum à 7,5%, apparentements, plus fort reste -
préjudiciait
les candidatures étrangères aux clivages politiques tradi-
tionnels, ce qui était regrettable dans la perspective d'une

Constituante; ce système n'en demeurait pas moins conforme
aux droits politiques et à l'égalité de traitement.

D.- Carole Bersier, Daniel Demierre et Yvan Beaud
forment un recours de droit public contre "la validation de
l'élection à la Constituante".

La Constituante conclut au rejet du recours, avec
suite de frais et dépens.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- Le recours de droit public, au sens de l'art. 85
let. a OJ, est ouvert à l'encontre des scrutins cantonaux,
quelles que soient les dispositions régissant la matière. Au
niveau cantonal, les droits protégés selon l'art. 85 let. a
OJ correspondent à l'ensemble des droits que confèrent aux
citoyens les dispositions constitutionnelles ou législatives
qui définissent les conditions et modalités d'exercice des
droits politiques ou en précisent le contenu ou l'étendue.
Les règles relatives à l'élection de la constituante cantona-
le sont comprises dans cette définition (cf. ATF 123 I 41
consid. 6a et les références).

a) Selon le décret du Conseil d'Etat du 11 février
2000, le recours contre l'élection proprement dite des mem-
bres de la Constituante doit être formé auprès de cette même
autorité, alors que les griefs concernant la préparation et
l'organisation des élections doivent être soumis au Conseil
d'Etat. L'autorité intimée a donc considéré que les
questions
concernant le quorum et l'attribution des sièges selon le
plus fort reste concernaient les résultats de l'élection, et
s'est estimée compétente, ce qui n'est pas contesté par les
recourants.

b) La qualité pour recourir appartient à toute per-
sonne à laquelle la législation cantonale accorde l'exercice
des droits politiques pour participer à la votation en
cause,
même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annu-
lation de l'acte attaqué. Les exigences de l'art. 88 OJ, ap-
plicables dans ce domaine aussi, sont remplies lorsque le re-
courant peut se prévaloir des droits attachés à sa qualité
de
citoyen actif (ATF 123 I 41 consid. 6a; 121 I 138 consid. 1,
357 consid. 2a; 119 Ia 167 consid. 1b-d et les arrêts
cités).
Les trois recourants, tous citoyens actifs dans le canton de
Fribourg, remplissent manifestement ces conditions.

c) A l'instar de tout recours de droit public, le
recours pour violation des droits politiques doit contenir
des conclusions et une motivation indiquant en quoi consiste
la violation alléguée (art. 90 al. 1 let. a et b OJ).

aa) En l'espèce, les recourants déclarent recourir
contre "la validation des résultats de l'élection par la
Constituante", précisant que les considérants leur sont par-
venus le 9 juin 2000. On comprend que la décision attaquée
est bien celle du 30 mai 2000. Même si les recourants ne
l'indiquent pas explicitement, on peut aussi considérer
qu'ils concluent à l'annulation, non seulement de la
décision
attaquée, mais aussi du scrutin lui-même. Compte tenu du lar-
ge pouvoir de décision du Tribunal fédéral dans ce domaine,
une telle conclusion est admissible.

bb) La motivation exigée par l'art. 90 al. 1 let. b
OJ implique que le recourant ne peut pas se contenter d'indi-
quer les droits constitutionnels dont il entend se
prévaloir.
Il doit encore préciser en quoi consiste la violation de ce
droit. On peut douter que ces conditions sont réalisées en
l'occurrence. Les recourants s'en prennent en effet au
quorum
de 7,5%. Ils soutiennent que seule une disposition constitu-
tionnelle pouvait instaurer un tel quorum pour l'élection de

l'Assemblée Constituante, sans toutefois indiquer quel prin-
cipe constitutionnel empêcherait qu'une telle règle figure
dans la loi formelle. Par ailleurs, le quorum "compliquerait
le processus démocratique", en induisant des apparentements;
sur ce point, on ne trouve pas non plus d'indication concer-
nant le droit constitutionnel invoqué. L'atteinte aux droits
politiques n'est nullement motivée. Les recourants s'en pren-
nent enfin à la méthode dite du "plus fort reste", tout en
relevant - de manière contradictoire - qu'elle serait plus
"neutre" que la méthode dite de la plus forte moyenne, qui
avantagerait les listes les plus importantes. Quand bien
même
d'autres systèmes seraient envisageables, voire préférables,
les recourants ne démontrent pas en quoi le système en vi-
gueur dans le canton de Fribourg violerait les droits poli-
tiques.

La recevabilité du recours peut demeurer indécise à
ce stade, car il se révèle à l'évidence mal fondé.

d) Le Tribunal fédéral revoit librement l'interpré-
tation et l'application du droit constitutionnel ainsi que
des dispositions de rang inférieur qui sont étroitement
liées
au droit de vote; toutefois, lorsque la portée d'une disposi-
tion est fortement douteuse, le Tribunal fédéral ne s'écarte
pas de la solution adoptée par le législateur ou, de façon
expresse ou tacite, par le peuple du canton. Il n'examine en
revanche que sous l'angle de l'arbitraire l'interprétation
d'autres règles du droit cantonal (ATF 123 I 175 consid.
2d/aa; 121 I 1 consid. 2, 291 consid. 1c, 334 consid. 2b,
357
consid. 3 et les arrêts cités).

2.- Les recourants soutiennent que le quorum, fixé à
7,5% pour l'élection au Grand Conseil (art. 103 al. 1 LEDP)
et applicable à l'élection à la Constituante en vertu du ren-
voi de l'art. 80 al. 2 Cst./FR, devrait figurer dans une dis-
position constitutionnelle, et non dans une loi adoptée par

le Grand Conseil. Seul le peuple aurait une légitimité suf-
fisante pour décider de l'instauration d'un tel quorum. Les
recourants soutiennent que le quorum obligerait à des appa-
rentements, et citent le cas de la liste "Démocratie pour
tous", qui aurait eu droit à un siège en Gruyère quelle que
soit la liste avec laquelle elle aurait été apparentée. Le
système du quorum avec apparentements reviendrait au même
que
l'abandon de tout quorum.

a) Comme cela est relevé ci-dessus, les recourants
n'indiquent pas en vertu de quel principe constitutionnel
l'institution du quorum devrait figurer dans la Constitution
plutôt que dans une loi formelle, telle la LEDP. A supposer
que soient invoqués à ce titre la garantie des droits politi-
ques ou le respect de la constitution cantonale qui instaure
la représentation proportionnelle, le grief devrait être
écarté.

b) En raison de la diversité des modes de représen-
tation proportionnelle, les législateurs cantonaux peuvent
en
principe choisir librement ceux qui paraissent correspondre
le mieux à la volonté du constituant et aux moeurs du
canton.
La jurisprudence pose toutefois une limite à cette liberté
de
choix, en indiquant que le législateur ne saurait assortir
le
régime adopté de règles qui en changeraient la nature au
point qu'on ne pourrait plus le définir comme un système pro-
portionnel.

Le système du quorum permet de pallier les inconvé-
nients liés à la représentation proportionnelle, soit le foi-
sonnement de groupes peu importants, l'éparpillement des for-
ces politiques empêchant une conduite efficace des affaires
publiques et le dégagement d'une majorité stable assumant
pleinement les responsabilités du pouvoir (cf. Favre, Le quo-
rum sous l'angle de l'égalité devant la loi, in Juridiction
constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992

p. 95-100). Un quorum trop élevé porte toutefois une
atteinte
excessive au système proportionnel. Le Tribunal fédéral a
ainsi annulé la disposition légale fribourgeoise instaurant
un quorum de 15% à l'élection du Grand Conseil (arrêt du 28
mars 1962 dans la cause Geissbühler, publié au JT 1962 I
271). En 1977 (ATF 103 Ia 603 consid. 6c p. 611), puis en
1985, le Tribunal fédéral a estimé qu'un quorum de 10%, qui
emportait certes des conséquences rigoureuses, constituait
la
limite acceptable: le corps électoral ayant opté pour un sys-
tème proportionnel, pouvait partir de l'idée que ce système
donnerait une chance réelle aux partis minoritaires, de ma-
nière à ce que la répartition des sièges s'approche autant
que possible de la force effective des partis (ATF 107 Ia
217); la détermination du taux approprié impliquait néces-
sairement un certain schématisme. La plupart des cantons
romands avaient adopté un taux de l'ordre de 7% (Genève: 7%;
Neuchâtel: 10%; Valais: 8%; Vaud 5%; cf. Auer, Malinverni,
Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, vol. 1
p. 212 n° 642; Garonne, L'élection populaire en Suisse, Bâle
1991 p. 241), ce qui semblait démontrer qu'un taux de 10%
pourrait suffire à pallier les risques dont le quorum doit
préserver le système parlementaire démocratique (arrêt non
publié du 14 mai 1985 dans la cause Robert c/ La Chaux-de-
Fonds).

c) Certains auteurs préconisent un abaissement des
quorums, dans un souci d'égalité de traitement, voire même
un
rapprochement avec le quorum naturel, constitué par le quo-
tient électoral (cf. Favre, op. cit. p. 100 et les auteurs
cités en note 35). On pourrait par ailleurs se demander si,
s'agissant d'élire non pas un parlement cantonal, mais l'or-
gane chargé d'élaborer la constitution, une représentation
tenant mieux compte de la diversité des composantes de la so-
ciété civile ne devrait pas s'imposer. On ne voit toutefois
pas pourquoi les risques inhérents au système proportionnel,
que le quorum tend à diminuer, seraient moindres s'agissant

de l'organe chargé d'élaborer la constitution cantonale que
de l'autorité chargée d'adopter les lois. Ces questions peu-
vent
demeurer indécises dès lors que l'autorité cantonale
s'est fondée sur les considérations qui précèdent pour juger
admissible un quorum de 7,5%, et que les recourants ne ten-
tent pas d'y revenir.

d) Ils soutiennent en revanche que le quorum devrait
figurer dans une norme de rang constitutionnel.

La jurisprudence considère que l'institution du quo-
rum nécessite une base légale formelle, puisqu'il s'agit
d'une exception au principe de l'élection proportionnelle.
Elle considère, plus précisément, que l'institution du
quorum
doit figurer dans une norme du même rang que celle qui ins-
taure la représentation proportionnelle, dès lors que le pre-
mier est destiné à prévenir les risques inhérents à la secon-
de (arrêt non publié précité du 14 mai 1985; cf. aussi
Favre,
op. cit. p. 100, qui fonde cette exigence sur le
parallélisme
des formes).

En l'espèce, la représentation proportionnelle au
Grand Conseil est voulue à l'art. 36 cst./FR. C'est l'art.
103 al. 1 LEDP qui fixe le quorum. Ces dispositions sont app-
licables à l'élection de la Constituante, par l'effet du ren-
voi prévu à l'art. 80 al. 2 cst./FR. Cette dernière disposi-
tion a été adoptée lors de la révision constitutionnelle,
acceptée par le peuple le 24 septembre 1978, qui a obtenu la
garantie de l'Assemblée fédérale le 21 juin 1979. Elle est
postérieure à l'art 36 cst./FR, adopté le 30 janvier 1921 et
garanti le 25 juin 1921, et la LEDP, du 18 février 1976. Le
renvoi opéré par la constitution visait ainsi un ensemble de
règles qui existaient déjà. On ne saurait ainsi considérer,
comme le font les recourants, que l'auteur de la
Constitution
aurait délégué au Grand Conseil l'élaboration des disposi-
tions relatives à l'élection de la Constituante. Le renvoi a

été effectué en fonction de règles précises et déterminées,
qui ont pu être discutées lors de l'adoption de la norme
constitutionnelle. Tant le principe de l'élection proportion-
nelle que le quorum, qui régissent l'élection de la consti-
tuante, apparaissent ainsi prévus par la constitution canto-
nale (art. 80 al. 2). Le grief est, partant, mal fondé.

e) Les recourants soutiennent ensuite que le quorum
compliquerait le processus démocratique; le citoyen
gagnerait
à la suppression simultanée de ce système et de celui des ap-
parentements.

Comme le relèvent les recourants eux-mêmes, la pos-
sibilité de procéder à des apparentements, prévue aux art.
89
et 105 LEDP sous la dénomination "listes conjointes", a pour
but d'atténuer la rigueur du quorum (cf. Garrone, op. cit.
p.
236 et 247; Poledna, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Par-
lamentswahlen, Zurich 1988, p. 127-128); dans cette mesure,
le système des apparentements, d'ailleurs également admis en
droit fédéral (art. 31 et 42 de la loi fédérale sur les
droits politiques, RS 161.1), ne saurait être qualifié de
contraire à la Constitution. Les recourants se plaignent
d'une complication du processus démocratique, mais ils ne
prétendent pas que le système des apparentements porterait
atteinte à l'expression de la volonté et à la liberté de
vote
des électeurs, dès lors que ceux-ci sont suffisamment infor-
més et que la transparence est assurée. Supposé suffisamment
motivé, le grief doit lui aussi être écarté.

3.- Les recourants s'en prennent enfin au mode de
répartition des sièges. Ils soutiennent que la règle du plus
fort reste serait plus neutre que celle de la plus forte
moyenne, qui favoriserait les listes fortes en liant la ré-
partition initiale des sièges aux répartitions suivantes.
Ils
proposent l'application d'un méthode qui favoriserait les pe-

tites listes. Ils relèvent enfin l'importance d'un système
"simple, juste et indiscutable".

a) Le grief apparaît difficilement compréhensible,
dès lors que le système apparemment préconisé par les recou-
rants est précisément celui en vigueur dans le canton de Fri-
bourg, en vertu de l'art. 104 al. 3 LDEP. Quel que soit le
sens réel de l'argument des recourants, il ne saurait con-
duire à une remise en cause du système adopté.

b) Le système dit du plus fort reste, qui attribue
les sièges encore libres, après la première répartition, aux
listes obtenant les fractions les plus élevées, favorise les
petites listes par rapport aux grands partis qui n'obtien-
draient que de "petits restes". Il assure une grande préci-
sion en termes absolus, puisqu'il vise à réduire au minimum
la différence entre le quotient et le nombre de sièges de
chaque liste, mais il néglige quelque peu la
proportionnalité
en termes relatifs, en faveur des petits partis. Il
encourage
ainsi les scissions de partis en plusieurs listes, chacune
pouvant prétendre à l'attribution d'un siège restant (cf.
Garrone, op. cit. p. 217-218, 229). Au contraire, le système
dit de la plus forte moyenne favoriserait les plus grands
partis, en procédant sur la base de la fiction de l'attribu-
tion à chaque liste d'un nombre de sièges supérieur d'une
unité à celui qu'elle avait déjà obtenu (idem).

c) Contrairement à ce que laissent entendre les re-
courants, aucun des systèmes proposés n'assure une propor-
tionnalité parfaite. Le système des plus forts restes, prévu
à l'art. 104 al. 3 LEDP, qui avantage les petites listes,
vient compenser dans une certaine mesure, avec la
possibilité
d'apparentements, le handicap constitué par le quorum. Les
recourants proposent diverses autres méthodes de calcul,
mais
sans parvenir à démontrer que l'une d'entre elles s'impose-
rait à l'évidence au point de rendre les autres
incompatibles

avec le système de la représentation proportionnelle. A sup-
poser, une fois encore, que les exigences de l'art. 90 al. 1
let. b soient réalisées, les arguments soulevés devraient
être rejetés.

4.- Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit
public doit être rejeté, en tant qu'il est recevable. Compte
tenu de la nature de la cause, il n'est pas perçu
d'émolument
judiciaire, ni alloué de dépens.

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Rejette le recours en tant qu'il est recevable.

2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire,
ni alloué de dépens.

3. Communique le présent arrêt en copie aux recou-
rants et à l'Assemblée Constituante du canton de Fribourg.

Lausanne, le 20 octobre 2000
KUR/col

Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

Le Greffier,