| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 22 août 2000, 2P.97/2000

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2P.97/2000/viz

IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C
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22 août 2000

Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger,
président, Hartmann et Yersin. Greffier: M. Dayer.

Statuant sur le recours de droit public
formé par

A.________, à Y.________, représentée par Me Aba Neeman,
avocat à Monthey,

contre

l'arrêt rendu le 23 mars 2000 par la Cour de droit public du
Tribunal cantonal du canton du Valais, dans la cause qui op-
pose la recourante à la commune de Y.________, représentée
par Me Olivier Derivaz, avocat à Monthey;

(fermeture d'un kiosque)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- Par convention du 12 avril 1996, la commune de
Y.________ (ci-après: la commune) a donné en location à
A.________ pour une durée de dix ans dès le 1er juin 1996 la
parcelle no xxx d'une surface de 33 m2 au lieu-dit
"X.________" afin qu'elle y exploite un kiosque.

Le 18 juillet 1996, le Département cantonal de l'écono-
mie publique du canton du Valais lui a délivré une patente I
au sens de la loi valaisanne du 26 mars 1976 sur les éta-
blissements publics, l'hébergement touristique et le com-
merce de boissons alcooliques (ci-après: la loi cantonale du
26 mars 1976), l'autorisant à vendre à l'emporter des bois-
sons fermentées par quantités n'excédant pas dix litres.

B.- Le 11 juin 1997, la commune a notamment avisé
A.________ que l'extension de son kiosque en débit de bois-
sons ne correspondait ni à l'affectation prévue par la con-
vention précitée du 12 avril 1996, ni "aux dispositions lé-
gales". Elle était dès lors invitée à se conformer sans dé-
lai à la patente I qui lui avait été accordée. Si elle sou-
haitait être autorisée à exploiter "tout autre commerce de
boissons", elle était invitée à déposer un dossier pour pré-
avis auprès de l'administration communale.

Dans sa réponse du 23 juin 1997, l'intéressée a affirmé
que, dès l'ouverture de son kiosque, ses efforts s'étaient
principalement concentrés sur la promotion ainsi que sur la
vente de produits et spécialités du terroir qui étaient ac-
cessoirement consommés sur place. Elle n'avait jamais eu
l'intention d'exploiter un établissement public avec débit
de boissons. Elle demandait par ailleurs l'accord de prin-
cipe de la commune pour l'obtention d'une autorisation N au

sens de l'art. 10 de la loi valaisanne du 17 février 1995
sur l'hôtellerie, la restauration et le commerce de boissons
alcooliques (ci-après: LHR; la loi cantonale du 17 février
1995), entrée en vigueur le 1er janvier 1997 en abrogeant la
loi cantonale du 26 mars 1976.

Le 15 octobre 1997, la commune a adressé le courrier
suivant à A.________:

"Mademoiselle,

faisant suite à votre demande d'octroi d'une autorisa-
tion N, nous vous confirmons ce qui suit:

Conformément au bail à loyer contracté le 12 avril
1996, le bâtiment communal qui vous est loué est des-
tiné à l'exploitation d'un kiosque, correspondant à
l'autorisation N de la loi sur l'hôtellerie, la res-
tauration et le commerce de boissons alcooliques.

La délivrance de cette autorisation implique le res-
pect des conditions suivantes:

- Le kiosque est destiné à la vente à l'emporter de
produits régionaux pouvant être accessoirement con-
sommés sur place.
Une liste exhaustive des marchandises offertes à la
vente sera soumise au Conseil communal dans les
meilleurs délais.

- L'installation de tables et de chaises, à l'inté-
rieur et à l'extérieur, est prohibée.

- La vente de toute autre marchandise ou de produits
cuisinés est soumise à l'approbation du Conseil com-
munal.

Nous vous remercions de bien vouloir vous conformer
aux dispositions précitées et dans l'attente de vos
nouvelles nous vous présentons, Mademoiselle, nos
salutations distinguées."

C.- Le 4 février 1999, constatant que l'intéressée
n'était pas au bénéfice de l'autorisation N nécessaire au
commerce qu'elle exploitait, la commune a ordonné sa ferme-

ture jusqu'au terme de la procédure d'autorisation. Les for-
mules requises pour une telle procédure lui étaient remises
en annexe.

Le 3 mars 1999, observant qu'A.________ n'avait pas ob-
tempéré à cette injonction et n'avait entrepris aucune dé-
marche pour l'obtention de l'autorisation N, la commune lui
a adressé un nouvel ordre de fermeture en lui impartissant
un délai d'exécution de vingt-quatre heures, sous peine des
sanctions prévues à l'art. 292 CP. Le même jour, l'intéres-
sée a demandé à la commune de renoncer à sa décision de fer-
meture. Elle affirmait que les conditions posées dans le
courrier précité du 15 octobre 1997 étaient remplies, de
sorte que rien ne s'opposait à ce qu'une autorisation N lui
soit délivrée.

Le 25 août 1999, le Conseil d'Etat du canton du Valais
a rejeté le recours déposé par A.________ à l'encontre de la
décision précitée du 4 février 1999.

D.- Par arrêt du 23 mars 2000, la Cour de droit public
du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: la Cour
de droit public) a rejeté dans la mesure où il était receva-
ble le recours de l'intéressée contre cette dernière déci-
sion. Elle a notamment considéré que celle-ci ne pouvait
avoir cru de bonne foi que les courriers précités du 11 juin
et du 15 octobre 1997 lui avaient conféré l'autorisation N
nécessaire à l'exploitation de son kiosque. Elle n'avait en
outre jamais entrepris "réellement et sérieusement" les dé-
marches permettant d'obtenir une telle autorisation, du
moins avant l'ordre de fermeture du 4 février 1999. Par
ailleurs, elle avait toujours fait fi des diverses injonc-
tions municipales l'invitant à se soumettre aux exigences
d'octroi de ladite autorisation et avait poursuivi l'exploi-
tation de son commerce comme elle l'entendait. La commune
n'avait ainsi pas eu d'autre choix que d'ordonner sa ferme-

ture. En effet, l'autoriser à exploiter cet établissement
conformément à la patente I dont elle bénéficiait n'aurait
servi à rien, compte tenu du comportement qu'elle avait
adopté jusqu'alors.

E.- Agissant par la voie du recours de droit public,
A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt.
Elle invoque l'application et l'interprétation arbitraire de
la loi cantonale du 17 février 1995, la constatation arbi-
traire de certains faits ainsi que la violation du principe
de la bonne foi et de la liberté économique.

La Cour de droit public renonce à se déterminer. Le
Conseil d'Etat ainsi que la commune concluent au rejet du
recours.

F.- Par ordonnance du 29 mai 2000, le Président de la
IIe Cour de droit public a admis la requête d'effet suspen-
sif présentée par l'intéressée.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- a) La jurisprudence admet la recevabilité de nou-
veaux moyens de droit lorsque l'autorité cantonale de der-
nière instance disposait d'un libre pouvoir d'examen et de-
vait appliquer le droit d'office. Cette exception vaut pour
tous les griefs qui ne se confondent pas avec l'arbitraire,
à condition que le comportement du recourant ne soit pas
contraire à la bonne foi (cf. ATF 119 Ia 88 consid. 1a p.
90-91 et la jurisprudence citée).

A.________ prétend, pour la première fois devant le
Tribunal fédéral, que la fermeture de son commerce porterait
une atteinte disproportionnée à sa liberté économique au
sens de l'art. 27 Cst. Ce grief est recevable. En effet,
d'une part, la Cour de droit public disposait d'un libre
pouvoir d'examen et devait appliquer le droit d'office (cf.
art. 78 lettre a et 79 al. 2 de la loi valaisanne du 6 octo-
bre 1976 sur la procédure et la juridiction administrative;
cf. également ATF 107 Ia 265 consid. 2a p. 266); d'autre
part, le moyen soulevé ne se confond pas avec l'arbitraire
(cf. Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Be-
schwerde, 2ème éd. Berne 1994, p. 176 et 185).

Il n'en va en revanche pas de même du grief, également
soulevé pour la première fois par la recourante, selon le-
quel l'ordre de fermeture litigieux équivaudrait dans les
faits au retrait de sa patente I et serait arbitraire dans
la mesure où il n'aurait pas fait l'objet d'une décision
prise en bonne et due forme par le département compétent
selon la loi cantonale du 17 février 1995 pour ordonner un
tel retrait.

b) L'intéressée a joint à son recours une lettre
qu'elle a adressé à la commune le 5 avril 2000. Postérieure
à l'arrêt attaqué, cette nouvelle pièce ne peut être prise
en considération (cf. ATF 102 Ia 243 consid. 2 p. 246). Pour
la même raison, il n'y a également pas lieu de tenir compte
de la lettre du 20 juin 2000 par laquelle le Département va-
laisan des finances et de l'économie informe spontanément le
Tribunal fédéral des démarches entreprises par la recourante
au début du mois de juin 2000 en vue d'obtenir une autorisa-
tion N et un permis de construire dans la commune
Z.________.

c) Au surplus, déposé en temps utile contre une déci-
sion finale prise en dernière instance cantonale, qui ne
peut être attaquée que par la voie du recours de droit pu-

blic et qui touche l'intéressée dans ses intérêts juridique-
ment protégés, le présent recours est recevable au regard
des art. 84 ss OJ.

2.- A la demande du Tribunal fédéral (cf. art. 93 al. 1
OJ), l'autorité intimée a produit son dossier, de sorte que
la requête de la recourante sur ce point est dénuée de per-
tinence. Par ailleurs, l'autorité de céans s'estime suffi-
samment renseignée pour statuer sur les griefs soulevés, de
sorte qu'il n'y a pas lieu de donner suite aux offres de
preuves supplémentaires présentées par la commune (cf. art.
95 al. 1 OJ).

3.- La nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999
est entrée en vigueur le 1er janvier 2000, abrogeant l'an-
cienne Constitution fédérale du 29 mai 1874, sous réserve de
certaines exceptions qui n'entrent pas en considération dans
le cas particulier (cf. ch. II des dispositions finales de
l'arrêté fédéral du 18 décembre 1998 relatif à une mise à
jour de la Constitution fédérale [RO 1999 p. 2556 ss]). Dans
la mesure où l'arrêt attaqué a été rendu postérieurement à
l'entrée en force de la nouvelle Constitution fédérale,
c'est à la lumière de cette dernière que doivent être exami-
nés les griefs soulevés à son encontre.

4.- Selon l'intéressée, la Cour de droit public aurait
constaté certains faits de manière arbitraire en retenant,
d'une part, que le courrier précité du 15 octobre 1997 ne
lui accordait aucune autorisation N, et, d'autre part,
qu'elle avait toujours fait fi des injonctions que lui avait
adressées la commune.

En réalité, la recourante ne conteste pas les faits
tels qu'ils ont été établis par l'autorité intimée mais uni-
quement leur appréciation juridique, ce qui sera examiné ci-
dessous.

5.- a) L'intéressée prétend avoir cru de bonne foi
qu'une autorisation N lui avait été délivrée par le courrier
précité du 15 octobre 1997. Ce dernier répondait en effet à
sa demande dans ce sens du 23 juin 1997. De surcroît, après
ladite correspondance du 15 octobre 1997, la commune n'était
plus intervenue à son égard durant près de deux ans.

b) Valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le
principe de la bonne foi confère au citoyen le droit (cf.
art. 9 Cst.), à certaines conditions, d'être protégé dans la
confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des
autorités. L'exercice de ce droit est soumis aux conditions
suivantes: l'autorité doit être intervenue dans une situa-
tion concrète à l'égard de personnes déterminées; elle doit
avoir agi ou être censée avoir agi dans les limites de sa
compétence; l'administré doit avoir eu de sérieuses raisons
de croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé
sa conduite; il doit s'être fondé sur cet acte pour prendre
des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un
préjudice; la loi ne doit pas avoir changé depuis le moment
où l'assurance a été donnée (cf. Andreas Auer/Giorgio Malin-
verni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Vol.
II, Berne 2000, n. 1122-1127 p. 544; cf. également la juris-
prudence rendue sous l'empire de l'art. 4 aCst: ATF 121 II
473 consid. 2c p. 479 et les arrêts cités).

c) Le moyen soulevé est à la limite de la témérité (cf.
art. 31 al. 2 OJ). En effet, dans son courrier précité du 3
mars 1999, la recourante demandait encore à la commune de
lui délivrer l'autorisation N qu'elle avait sollicitée le 23
juin 1997. Elle ne saurait dès lors prétendre avoir cru de
bonne foi en 1997 déjà qu'elle bénéficiait d'une telle auto-
risation. Au demeurant, rien dans le courrier du 15 octobre
1997 ne pouvait lui laisser penser qu'une quelconque autori-
sation lui était délivrée. En effet, la commune se bornait à

énumérer les conditions à remplir pour bénéficier d'une au-
torisation N et invitait l'intéressée à s'y conformer, sans
toutefois prendre aucun engagement à son égard. Au surplus,
la recourante n'invoque aucun élément lui ayant permis d'in-
terpréter le silence de la commune entre les mois d'octobre
1997 et de février 1999 comme une autorisation délivrée ta-
citement (sur cette question, cf. Beatrice Weber-Dürler,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle 1983, p. 228
ss).

6.- a) L'intéressée considère que la fermeture forcée
de son commerce porte une atteinte disproportionnée à sa
liberté économique au sens de l'art. 27 Cst. En effet, la
commune aurait dû se contenter d'exiger qu'elle limite l'ex-
ploitation de son commerce aux activités autorisées par la
patente I dont la validité n'était pas contestée.

b) aa) Selon l'art. 27 Cst., la liberté économique est
garantie (al.
1); elle comprend notamment le libre choix de
la profession, le libre accès à une activité économique lu-
crative privée et son libre exercice (al. 2).

Cette liberté protège toute activité économique privée,
exercée à titre professionnel et tendant à la production
d'un gain ou d'un revenu (cf. Message du Conseil fédéral du
20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédéra-
le, in FF 1997 I p. 1 ss, p. 176; Auer/Malinverni/Hottelier,
op. cit., n. 584 p. 307; Jörg Paul Müller, Grundrechte in
der Schweiz, 3ème éd., Berne 1999, p. 644), telle l'exploi-
tation d'un kiosque.

bb) Aux termes de l'art. 36 Cst., toute restriction
d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale;
les restrictions graves doivent être prévues par une loi;
les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés
(al. 1); toute restriction d'un droit fondamental doit être

justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un
droit fondamental d'autrui (al. 2); toute restriction d'un
droit fondamental doit être proportionnée au but visé (al.
3); l'essence des droits fondamentaux est inviolable (al.
4).

c) aa) En vertu de l'art. 6 LHR, toute activité com-
merciale, soumise à la loi cantonale du 17 février 1995, est
assujettie à patente ou autorisation (al. 1); celle-ci est
délivrée pour un bâtiment, des locaux ou un emplacement dé-
terminés et rattachée à une personne physique pour l'exer-
cice d'une activité commerciale définie par la loi (al. 2).
Les comptoirs de vente ou kiosques qui sont des établisse-
ments sans place assise, pour la vente à l'emporter princi-
palement de produits et boissons du pays pouvant être acces-
soirement consommés sur place doivent bénéficier de l'auto-
risation N (cf. art. 10 LHR). Tout établissement exploité
sans patente ou autorisation est fermé d'office par le con-
seil municipal (art. 30 al. 1 LHR). Les patentes et autori-
sations accordées sous l'empire de l'ancien droit restent
valables; le retrait et la caducité s'apprécient selon le
nouveau droit (art. 68 al. 2 LHR).

bb) La patente I prévue par la loi cantonale du 26 mars
1976 permettait la vente à l'emporter de boissons fermentées
par quantités n'excédant pas dix litres (cf. art. 56 al. 1
de cette loi). Elle excluait en revanche la consommation sur
place de ces boissons (cf. art. 60 ch. 1 de ladite loi).

7.- a) Il n'est pas douteux que la recourante est titu-
laire de la liberté économique au sens de l'art. 27 Cst. Il
est en outre incontesté que l'ordre de fermeture litigieux
repose sur une base légale formelle et répond à un intérêt

public (cf. art. 36 al. 1 et 2 Cst.). Reste à examiner s'il
est conforme au principe de la proportionnalité (cf. art. 36
al. 3 Cst.), ce que l'intéressée conteste.

b) Le principe de la proportionnalité se compose tradi-
tionnellement des règles d'aptitude - qui exige que le moyen
choisi soit propre à atteindre le but fixé -, de nécessité -
qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse
celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts pri-
vés -, et de proportionnalité au sens étroit - qui met en
balance les effets de la mesure choisie sur la situation de
l'administré et sur le résultat escompté du point de vue de
l'intérêt public (cf. ATF 125 I 474 consid. 3 p. 482 et la
jurisprudence citée).

c) La recourante ne nie pas avoir aménagé son établis-
sement de telle sorte qu'il permettait la "consommation ac-
cessoire" sur place des produits et boissons du pays vendus
(cf. p. 15 du mémoire de recours). Elle n'était toutefois
pas titulaire d'une autorisation N qui seule lui aurait per-
mis d'exploiter son commerce sous cette forme (cf. art. 10
LHR). La patente I dont elle bénéficiait lui conférait uni-
quement le droit de vendre à l'emporter certaines quantités
de boissons fermentées, sans l'autoriser à en organiser la
consommation sur place (cf. art. 56 al. 1 et 60 ch. 1 de la
loi cantonale du 26 mars 1976). En ordonnant la fermeture de
son kiosque, la commune a ainsi pris une mesure apte à at-
teindre l'objectif poursuivi (cf. art. 30 al. 1 LHR), à sa-
voir mettre fin à l'exploitation d'un établissement dont
l'activité économique ne bénéficiait pas de l'autorisation
requise par la loi cantonale du 17 février 1995. Par ail-
leurs, le 11 juin 1997, l'intéressée a été expressément
avertie que sa manière d'exploiter son commerce n'était pas
conforme à la patente dont elle bénéficiait et qu'il lui in-
combait, soit de restreindre ses activités à celles autori-
sées par cette patente, soit de solliciter l'octroi d'un au-
tre type d'autorisation. Le 15 octobre 1997, elle a en outre
été informée des conditions requises pour l'obtention d'une
autorisation N et invitée à s'y soumettre. Durant les mois
qui ont suivi, elle n'a cependant rien changé à l'exploita-
tion de son kiosque et n'a déposé aucune formule nécessaire
à l'obtention de ladite autorisation. Vu ces éléments, c'est
à juste titre que l'autorité intimée a retenu que la recou-
rante avait constamment fait fi des injonctions qui lui
avaient été adressées par les autorités communales et que
ces dernières n'avaient eu d'autre solution que d'ordonner
la fermeture de son établissement. A cet égard, en affirmant
que ces autorités auraient dû se contenter d'exiger qu'elle
exploite son commerce conformément à la patente I dont elle
bénéficiait, l'intéressée perd de vue qu'elle ne s'est pré-
cisément pas pliée aux diverses sommations allant dans ce
sens qui lui ont été adressées plus d'une année avant l'or-
dre de fermeture litigieux. Enfin, le préjudice financier et
commercial qu'elle prétend subir en raison de la décision
attaquée ne saurait prévaloir sur l'intérêt public à ce
qu'un kiosque ne puisse être exploité sans autorisation (sur
cet intérêt public, cf. Marcel Mangisch, Die Gastwirt-
schaftsgesetzgebung der Kantone im Verhältnis zur Handels-
und Gewerbefreiheit, thèse Berne 1982, p. 110 ss). Au demeu-
rant, rien n'indique et la recourante ne le prétend pas,
qu'elle serait dans l'impossibilité d'entreprendre les dé-
marches nécessaires à l'ouverture d'un nouvel établissement
lui permettant d'écouler son stock de boissons alcooliques
en respectant la patente I dont elle dispose toujours.

d) Force est dès lors de constater que l'autorité inti-
mée n'a nullement porté une atteinte disproportionnée à la
liberté économique de l'intéressée en confirmant l'ordre de
fermeture litigieux.

8.- Mal fondé, le présent recours doit être rejeté dans
la mesure où il est recevable.

Succombant, la recourante supporte les frais judiciai-
res (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à des
dépens (art. 159 al. 1 OJ).

La commune, qui a recouru aux services d'un avocat et
dont l'importance ne permet pas de supposer qu'elle dispose
d'un service juridique suffisant, a droit à des dépens (ATF
125 I 182 consid. 7 p. 202 et les références citées).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Rejette le recours dans la mesure où il est receva-
ble.

2. Met un émolument judiciaire de 2'000 fr. à la charge
de la recourante.

3. Dit que la recourante versera à la commune de
Y.________ une indemnité de 1'800 fr. à titre de dépens.

4. Communique le présent arrêt en copie aux mandataires
des parties, au Conseil d'Etat ainsi qu'à la Cour de droit
public du Tribunal cantonal du canton du Valais.
_________

Lausanne, le 22 août 2000
DBA
Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président, Le Greffier,