| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 07 juin 2000, K.99/99

«AZA 7»
K 99/99 Co

Ière Chambre

composée des Juges fédéraux Lustenberger, Président, Schön,
Borella, Meyer et Ferrari; Frésard, Greffier

Arrêt du 7 juin 2000

dans la cause

ASSURA, Assurance maladie et accident, avenue
C.-F. Ramuz 70, Pully, recourante,

contre

B.________, intimé,

et

Tribunal des assurances du canton de Vaud, Lausanne

A.- B.________ a été affilié à ASSURA, Assurance
maladie et accident depuis le 1er juillet 1994, d'abord
pour l'assurance dite de base des soins médicaux, pharma-
ceutiques et hospitaliers selon la LAMA puis, dès le
1er janvier 1996, pour l'assurance obligatoire des soins au

sens de la LAMal. Dès le début de son affiliation, l'assuré
ne s'est pas acquitté régulièrement de ses cotisations.
Plusieurs poursuites, engagées par l'assureur, ont abouti à
la délivrance d'actes de défaut de biens pour un montant
total de 3'205 fr. 45.
Le canton de Vaud, dans lequel est domicilié l'assuré,
n'a pas accordé à celui-ci la réduction de primes prévue
pour les assurés de condition économique modeste. Les pou-
voirs publics cantonaux ont également refusé de prendre en
charge les arriérés de primes dus par l'assuré. Dans une
lettre à ASSURA du 30 octobre 1996, l'Organe cantonal vau-
dois de contrôle de l'assurance-maladie et accidents a mo-
tivé ce refus par le fait que l'assuré est membre de
l'Eglise Z qui, en tant que communauté religieuse, doit
pourvoir au paiement des dépenses de santé de ses membres.
Par lettre du 30 mai 1997, ASSURA a informé B.________
que son droit aux prestations serait suspendu jusqu'à ce
que les primes arriérées (elle s'élevaient alors à
4'246 francs) fussent remboursées, y compris les intérêts
moratoires.
Par la suite, elle a rendu une décision, le 6 octobre
1997, par laquelle elle a signifié à l'assuré que sa «po-
lice d'assurance» serait résiliée avec effet au 31 août
1997. Elle a confirmé sa position par une nouvelle déci-
sion, du 17 novembre 1997, rendue sur opposition de l'as-
suré.

B.- B.________ a recouru devant le Tribunal des
assurances du canton de Vaud.
Statuant le 18 juin 1999, celui-ci a admis le recours
et il a réformé la décision litigieuse «dans le sens des
considérants». Il a retenu, en bref, que l'assureur n'avait
pas le droit d'exclure l'assuré du rôle de ses membres tant
et aussi longtemps qu'il resterait soumis à l'assurance-ma-
ladie obligatoire.

C.- ASSURA interjette un recours de droit administra-
tif dans lequel elle conclut à l'annulation du jugement
cantonal et demande au Tribunal fédéral des assurances de
«confirmer que la police d'assurance de B. a été résiliée,
à juste titre, le 31 août 1997».
B.________ n'a pas fait usage de la faculté qui lui a
été donnée de répondre au recours. Quant à l'Office fédéral
des assurances sociales (OFAS), il ne s'est pas déterminé à
son sujet.

Considérant en droit :

1.- Bien que la recourante ait utilisé dans sa déci-
sion le terme de «résiliation», il ne fait pas de doute
qu'il s'agit en l'occurrence d'une décision d'exclusion
prononcée par l'assureur pour défaut de paiement de primes
d'assurance-maladie. Il s'agit donc de savoir si la caisse
était ou non en droit de prendre une telle mesure à l'en-
contre de l'assuré.
En ce qui concerne, d'autre part, la question de la
suspension du droit aux prestations, signifiée par la re-
courante dans sa lettre 30 mai 1997, elle n'est pas liti-
gieuse et n'a donc pas à être examinée dans le cadre de la
présente procédure.

2.- Le litige portant sur la qualité d'affilié à un
assureur-maladie ne concerne pas l'octroi ou le refus de
prestations d'assurance au sens de l'art. 132 OJ. Le
Tribunal fédéral des assurances doit dès lors se borner à
examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral,
y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'ap-
préciation, ou si les faits pertinents ont été constatés
d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou
s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de
procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a

et b et 105 al. 2 OJ; ATF 124 V 120 consid. 1a et les réfé-
rences citées).

3.- a) Sous le régime de la LAMA, les caisses-maladie
étaient en droit, moyennant un avertissement écrit, de
prendre des sanctions à l'encontre de l'assuré qui était en
retard dans le paiement de ses cotisations ou de participa-
tions. Cependant, sauf motifs particuliers, elles n'étaient
pas autorisées à exclure un membre pour cette raison; elles
étaient libres, en revanche, de prononcer une mesure moins
grave, comme la suspension du droit aux prestations d'assu-
rance, laquelle pouvait être maintenue tant que subsis-
taient des arriérés de cotisations ou de participations.
Seules des circonstances aggravantes pouvaient justifier
une exclusion, tel, par exemple, le comportement abusif de
l'assuré qui obligeait la caisse à recourir de manière ré-
pétée à des procédures de recouvrement (ATF 118 V 267 con-
sid. 3a et les références, 111 V 321 consid. 4). Ces prin-
cipes s'appliquaient aussi aux assurances complémentaires
(RAMA 1986 n° K 682 p. 241; Borella, L'affiliation à l'as-
surance-maladie sociale suisse, thèse Lausanne 1993,
p. 298, ch. 491). En tout état de cause, les sanctions ne
pouvaient être prononcées contre l'assuré qu'en vertu d'une
base statutaire ou réglementaire explicite (ATF 118 V 267
consid. 3a; RAMA 1990 n° K 842 p. 173 consid. 4b).

b) Un des buts principaux de la LAMal est de rendre
l'assurance-maladie obligatoire pour l'ensemble de la popu-
lation en Suisse (ATF 125 V 271 consid. 5b). Aussi bien
l'art. 3 al. 1 LAMal pose-t-il le principe de l'obligation
d'assurance pour toute personne domiciliée en Suisse. Il
n'y a cependant pas d'affiliation ex lege, au contraire
d'autres assurances sociales (p. ex. l'AVS/AI, la LPP ou
l'assurance-accidents obligatoire). C'est aux cantons qu'il
incombe de veiller au respect de cette obligation et, s'il
y a lieu, de procéder conformément à l'art. 6 LAMal à une

affiliation d'office d'une personne tenue de s'assurer qui
n'a pas donné suite à cette obligation en temps utile (sur
ces questions, voir Spira, Les compétences des cantons en
matière d'assurance obligatoire des soins, in : LAMal-KVG :
Recueil de travaux en l'honneur de la Société suisse de
droit des assurances, Lausanne 1997, p. 66; Pierre-Yves
Greber, Quelques questions relatives à la nouvelle loi
fédérale sur l'assurance-maladie, in: RDAF 1996, p. 241,
ch. 4.2).
L'obligation d'assurance - même si elle n'est pas au-
tomatique - a pour corollaire que l'exclusion d'un assuré,
en particulier pour défaut de paiement des cotisations,
n'est plus admissible sous le régime de la LAMal. Peu im-
porte que les dispositions internes (règlements, statuts)
de l'assureur le prévoient et que la mesure apparaisse com-
patible avec le principe de proportionnalité (Maurer, Das
neue Krankenversicherungsrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1996,
p. 41 ad ch. 3; Gebhard Eugster, Krankenversicherung, in:
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale
Sicherheit, p. 11, note de bas de page no 43; Borella,
op. cit., p. 349 ch. 573, à propos de l'assurance
obligatoire dans les cantons du temps de la LAMA). Les cas
de changements obligés d'assureur sont d'ailleurs énumérés
à l'art. 7 LAMA (changement de résidence ou d'emploi,
retrait de l'autorisation de pratiquer conformément à
l'art. 13 LAMal ou quand l'assureur cesse, volontairement
ou par décision administrative, de pratiquer
l'assurance-maladie sociale). L'éventualité d'un changement
forcé en raison du non-paiement de cotisations (par l'assu-
ré ou par l'aide sociale) n'est pas prévue (cf. Greber,
loc. cit., p. 246, ad ch. 24).

4.- a) L'exécution des obligations financières de
l'assuré (paiement des primes selon les art. 61 ss LAMal et
des participations selon l'art. 64 LAMal), de même que les
conséquences de la non-exécution de ces obligations, par

des mesures spécifiques au droit de l'assurance-maladie, ne
sont réglées ni par la LAMal ni dans une norme de déléga-
tion qui serait contenue dans cette loi et qui chargerait
le Conseil fédéral de réglementer ces questions. Aussi bien
les assureurs doivent-ils faire valoir leurs prétentions
par la voie de l'exécution forcée selon la LP ou par celle
de la compensation (message du Conseil fédéral concernant
la révision de l'assurance-maladie du 6 novembre 1991,
FF 1992 I 124 ad art. 4). L'art. 88 al. 2 LAMal prévoit
ainsi que les décisions et décisions sur opposition au sens
de l'art. 88 al. 1 LAMal qui portent condamnation à payer
une somme d'argent ou à fournir des sûretés sont assimilées
aux jugements exécutoires selon l'art. 80 LP (cf. aussi
ATF 125 V 273 consid. 6c).

b) Sous la note marginale «Demeure de l'assuré», le
Conseil fédéral a toutefois adopté, en application de
l'art. 96 LAMal, la réglementation suivante à l'art. 9
OAMal :

1 Si, malgré sommation, l'assuré ne paie pas des primes ou
participations aux coûts échues, l'assureur doit engager
une procédure de poursuite. Si cette procédure aboutit à
un acte de défaut de biens, l'assureur en informe l'auto-
rité compétente d'aide sociale. Sont réservées les dispo-
sitions cantonales qui prévoient une annonce préalable à
l'autorité chargée de la réduction des primes.

2 Après avoir reçu un acte de défaut de biens et informé
l'autorité d'aide sociale, l'assureur peut suspendre la
prise en charge des prestations jusqu'à ce que les primes
ou participations aux coûts arriérées soient entièrement
payées. Il devra prendre en charge les prestations pour
la période de suspension dès qu'il aura reçu ces
paiements.

3 Lorsque l'assuré en demeure entend changer d'assureur,
son assureur actuel ne peut mettre fin au rapport d'assu-
rance que si les primes ou participations aux coûts ar-
riérées ont été entièrement payées.

4 Lorsqu'une procédure de poursuite ne peut pas être en-
gagée contre un assuré qui n'est pas soumis à la législa-
tion suisse sur l'aide sociale ou qu'elle n'aboutit pas

au paiement des primes ou participations aux coûts, l'as-
sureur peut mettre fin au rapport d'assurance, après une
sommation écrite dans laquelle il avertit l'assuré des
conséquences de son omission.

Récemment, le Tribunal fédéral des assurances a eu
l'occasion de se prononcer sur la portée de l'alinéa 3 de
cette disposition, qu'il a jugé contraire à la loi. L'OAMal
est une ordonnance fondée sur l'art. 96 LAMal, qui charge
le Conseil fédéral d'édicter des dispositions aux fins
d'exécution de la loi. Une ordonnance d'exécution de la loi
a pour fonction de concrétiser les dispositions légales et,
le cas échéant, de combler des lacunes d'importance secon-
daire, dans la mesure où l'exécution de la loi l'exige; les
normes d'exécution doivent cependant s'en tenir au cadre
légal et ne peuvent en particulier contenir des règles nou-
velles qui limiteraient les droits des administrés ou leur
imposeraient de nouveaux devoirs, même si ces règles sont
compatibles avec le but de la loi (ATF 125 V 266, plus spé-
cialement p. 272 consid. 6; voir aussi, à propos de
l'art. 126 OAMal : ATF 126 III 36). Or, l'art. 9 al. 3
OAMal, qui restreint le droit de changer d'assureur prévu à
l'art. 7 al. 1 et 2 LAMal, dépasse le cadre d'une norme
d'exécution.

c) La recourante invoque l'art. 9 al. 4 OAMal. Elle
fait valoir que, dans la mesure où la jurisprudence a rendu
inopérant l'art. 9 al. 3 OAMal, l'assuré en demeure peut
normalement quitter son assureur-maladie pour s'affilier
auprès d'un autre assureur. De cette manière, il échappe à
une suspension de son droit aux prestations selon l'art. 9
al. 2 OAMal. Il suffit que l'assuré, devenu malade, change
d'assureur pour le plus prochain terme pour se voir rem-
bourser le coût de son traitement. Compte tenu de la juris-
prudence découlant de l'arrêt ATF 125 V 266 (précité), il
n'existe plus de mesure à caractère dissuasif en ce qui
concerne l'encaissement des primes. La seule possibilité

qui s'offre à l'assureur pour éviter des abus, en exerçant
une certaine pression sur l'assuré, est la résiliation de
l'assurance, conformément à l'art. 9 al. 4 OAMal.
Comme cela ressort du texte et de la systématique de
l'art. 9 OAMal, l'alinéa 4 de cette disposition vise uni-
quement les assurés qui ne sont pas soumis à la législation
suisse sur l'aide sociale. Il s'agit principalement de per-
sonnes qui ont un domicile à l'étranger et qui sont néan-
moins assujetties à l'assurance obligatoire des soins selon
la LAMal, par exemple les travailleurs frontaliers ou les
travailleurs détachés à l'étranger (art. 3 et 4 OAMal;
Eugster, op. cit., p. 11, note de bas de page no 43; voir
aussi Maurer, op. cit., p. 41 ad ch. 3, qui mentionne les
membres des missions diplomatiques ayant demandé à être
soumis à l'assurance suisse conformément à l'art. 6 al. 1
OAMal). Certains auteurs, d'ailleurs, ont mis en doute la
légalité de cette disposition, en faisant notamment remar-
quer que, dans la mesure où la loi n'a pas prévu d'institu-
tion supplétive ni de sortie obligée pour non-paiement de
cotisations, l'assureur-maladie ne peut pas mettre fin au
rapport d'assurance aussi longtemps que l'assuré reste sou-
mis à l'assurance obligatoire des soins (Greber, loc. cit.,
p. 246 sv.; voir aussi Maurer, op. cit., p. 41, note de bas
de page no 95).
Quoiqu'il en soit, il n'y a pas lieu de se prononcer
sur cette question, dans la mesure où la disposition incri-
minée ne vise pas le cas de l'intimé, qui est domicilié en
Suisse et qui est en principe soumis à la législation can-
tonale sur l'aide sociale. Que, dans le cas particulier,
les autorités cantonales compétentes aient refusé de pren-

dre en charge l'arriéré de cotisations de l'intimé - pour
des motifs qui n'ont pas à être examinés ici - n'y saurait
rien changer. On se contentera de noter au passage que
l'art. 23 de la loi d'application vaudoise de la loi fédé-
rale sur l'assurance-maladie du 25 juin 1996 (LAVAMal;
RSV 5.19 A) subordonne cette prise en charge aux «cas

dignes d'intérêt»; il est probable que l'autorité cantonale
ait estimé que cette condition n'était pas réalisée dans le
cas particulier.

5.- En conséquence, comme l'ont retenu avec raison les
premiers juges, la recourante n'était pas en droit d'exclu-
re l'intimé pour défaut de paiement de cotisations
(cf. infra consid. 3b). Le fait que le Tribunal fédéral des
assurances a jugé contraire à la loi l'art. 9 al. 3 OAMal
ne saurait justifier la solution préconisée par la recou-
rante, qui ne serait pas davantage conforme au droit. On
remarquera, au demeurant, que cette solution favoriserait
le passage d'un assureur à l'autre de certains assurés in-
solvables ou peu scrupuleux quant à leur obligation de
régler leurs primes d'assurance. Une bonne exécution de la
loi, si elle requiert que les assurés s'acquittent ponctu-
ellement de leurs obligations, ne serait pas mieux garan-
tie. Si le législateur a voulu favoriser le changement
d'assureur (art. 7 al. 1 et 2 LAMal), c'est dans un but de
concurrence entre assureurs (message précité, FF 1992
I 124), mais non dans l'intérêt d'un assureur à faire sup-
porter à un autre assureur le risque lié au recouvrement
des cotisations (voir aussi Maurer, op. cit., p. 41, note
en bas de page no 95).

6.- Vu la nature du litige, la procédure n'est pas
gratuite (art. 134 OJ a contrario). Succombant, la recou-
rante en supportera les frais (art. 156 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances

p r o n o n c e :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de justice, d'un montant de 500 fr., sont
mis à la charge de la recourante et sont compensés
avec l'avance de frais de même montant qu'elle a
versée.

III. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au
Tribunal des assurances du canton de Vaud et à
l'Office fédéral des assurances sociales.

Lucerne, le 7 juin 2000

Au nom du
Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la Ière Chambre :

Le Greffier :