| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 09 mai 2000, 1A.51/2000

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1A.51/2000

Ie C O U R D E D R O I T P U B L I C
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9 mai 2000

Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Aeschlimann et Favre. Greffier: M. Jomini.

Statuant sur les recours de droit public et de droit
administratif formés par

D.________, S.________, Z.________, B.________, et
G.________, tous représentés par Me Antoine Zen Ruffinen,
avocat à Sion,

contre

l'arrêt rendu le 16 décembre 1999 par la Cour de droit
public
du Tribunal cantonal du canton du Valais, dans la cause qui
oppose les recourants à la commune de Bagnes et au Conseil
d'Etat du canton du Valais;

(plan de route communale)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:

A.- La commune de Bagnes a mis à l'enquête publi-
que, à partir du 6 novembre 1998, un projet de réfection
d'un
chemin public du village de Verbier, le chemin de Daboné, au
lieu-dit "Tintaz". Partant du chemin de Clambin, le chemin
de
Daboné dessert une surface d'environ 2,5 ha de terrains clas-
sés en zone de chalets T4 (zone touristique de faible densi-
té) selon le plan d'affectation des zones à bâtir de Verbier-
station, entré en vigueur le 16 septembre 1998. La réfection
concerne le tronçon inférieur (depuis le débouché sur le che-
min de Clambin) de ce chemin en forte pente (17 % en moyen-
ne), sur une longueur de 240 m. Selon le projet, sa largeur
serait portée à 3 m, au lieu de 2 m actuellement, et il se-
rait pourvu d'un revêtement en asphalte; une rampe
chauffante
de 41 m serait en outre installée à l'endroit où la
déclivité
est la plus importante (25 %).

La réalisation du projet nécessite l'expropriation
partielle ou totale de plusieurs biens-fonds, notamment de
ceux appartenant à D.________, à S.________ et à Z.________.
Ces trois propriétaires, ainsi que deux autres propriétaires
riverains ou voisins non expropriés - B.________ et
G.________ -, se sont opposés au projet communal, en dénon-
çant l'absence d'intérêt public à l'amélioration du chemin
ainsi que, notamment, les atteintes à l'environnement et à
la
nature.

B.- Après l'enquête publique, le conseil municipal
de la commune de Bagnes a transmis le dossier avec son pré-
avis au Département cantonal des transports, de l'équipement
et de l'environnement, afin qu'il prépare la décision du
Conseil d'Etat, autorité compétente pour approuver le projet
routier et statuer sur les oppositions (cf. art. 46 et 47 de
la loi cantonale sur les routes [LR]).

Par un prononcé du 8 septembre 1999, le Conseil
d'Etat a approuvé les plans de la réfection du chemin de
Daboné, considérée comme nécessaire pour l'équipement de la
zone de chalets, et il a déclaré les travaux d'utilité publi-
que. Il a fixé à la commune différentes charges, en matière
d'énergie notamment: le recours au chauffage électrique pour
la rampe devra faire l'objet d'une autorisation cantonale
et,
afin d'économiser l'installation d'une chaufferie complète,
une variante consistant à utiliser la puissance de réserve
d'un bâtiment proche doit être favorisée. Les oppositions au
projet ont par ailleurs été rejetées.

C.- Les opposants précités - D.________,
S.________, Z.________, B.________ et G.________ (D.________
et consorts) - ont recouru contre la décision du Conseil
d'Etat auprès de la Cour de droit public du Tribunal
cantonal
du canton du Valais. Cette juridiction a rejeté le recours
par un arrêt rendu le 16 décembre 1999. En substance, elle a
admis l'intérêt public prépondérant à la réfection du chemin
litigieux, destiné à assurer un accès suffisant à un secteur
de la zone à bâtir. Elle a également considéré que la tran-
quillité du quartier n'était pas compromise, en particulier
parce qu'il n'y avait aucun risque que le chemin de Daboné
serve de voie de transit, le projet d'amélioration du chemin
de Clambin (en aval) ayant été abandonné par les autorités
communales, de même qu'un projet de route de contournement
de
Verbier envisagé en amont. A propos des nuisances du trafic
routier, la juridiction cantonale a aussi retenu que les dis-
positions de la législation fédérale sur la protection de
l'air et la protection contre le bruit seraient respectées.
Elle s'est encore prononcée sur l'observation des normes de
la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins
de randonnée pédestre (LCPR; RS 704) et de la législation
cantonale d'application, le chemin de Daboné étant un chemin
pour piétons du réseau secondaire de la commune de Bagnes;
elle a considéré que la pose d'un revêtement en dur sur un

tronçon de ce chemin n'était pas contraire aux exigences de
cette législation.

D.- Le 4 février 2000, D.________ et consorts ont
adressé au Tribunal fédéral un acte intitulé "recours de
droit public au sens des art. 83 ss OJ pour valoir au besoin
recours de droit administratif au sens des art. 97 ss OJ",
dirigé contre l'arrêt du Tribunal cantonal. Par la voie du
recours de droit public, ils demandent l'annulation de cet
arrêt; par celle du recours de droit administratif, ils en
demandent également l'annulation et le renvoi de l'affaire
au
Conseil d'Etat pour nouvelle décision. Le recours de droit
public est formé pour violation du droit d'être entendu et
pour arbitraire dans l'application de la loi cantonale sur
les routes. Dans le recours de droit administratif, la loi
fédérale sur la protection de l'environnement est invoquée
en
relation avec le bruit du trafic routier sur le chemin liti-
gieux et avec la consommation d'énergie due à la rampe chauf-
fante; les recourants se plaignent en outre d'une violation,
à cause de l'asphaltage du chemin, de la loi fédérale sur
les
chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre.

Invitée à répondre, la commune de Bagnes se pronon-
ce, sans prendre de conclusions, dans le sens d'un rejet des
recours.

Le Conseil d'Etat et la Cour de droit public du Tri-
bunal cantonal ont renoncé à se déterminer.

L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et
du paysage a été invité à se prononcer sur les griefs des
recourants concernant la législation fédérale sur la protec-
tion de l'environnement. Il a estimé que, de ce point de
vue,
rien ne s'opposait à l'approbation du plan routier.

E.- Les recourants ont présenté une requête d'effet
suspensif, sur laquelle il n'a pas été statué en l'état.

C o n s i d é r a n t e n d r o i t :

1.- Le présent jugement rend sans objet la requête
d'effet suspensif.

2.- Les recourants agissent tant par la voie du re-
cours de droit administratif que par celle du recours de
droit public. Cette dernière étant subsidiaire (art. 84 al.
2
OJ), il convient de se prononcer en premier lieu sur la rece-
vabilité du recours de droit administratif.

a) Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA,
la voie du recours de droit administratif est ouverte contre
les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui
auraient dû l'être -, à condition qu'elles émanent des auto-
rités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des
exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législa-
tion spéciale ne soit réalisée. Le recours de droit adminis-
tratif est également recevable contre des décisions fondées
sur le droit cantonal et sur le droit fédéral, dans la
mesure
où la violation de dispositions de droit fédéral directement
applicables est en jeu (art. 97 al. 1, 98 let. g et 104 let.
a OJ; ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 231 consid. 2
p.
233; 122 II 241 consid. 2a p. 243 et les arrêts cités). Non-
obstant la règle spéciale de l'art. 34 al. 3 LAT, une déci-
sion, prise en dernière instance cantonale, relative à l'ap-
probation d'un plan d'affectation, peut aussi faire l'objet
d'un recours de droit administratif lorsque l'application du
droit fédéral de la protection de l'environnement, ou d'au-
tres prescriptions analogues du droit administratif fédéral,
est directement en jeu (ATF 123 II 88 consid. 1a p. 91 ss,

231 consid. 2 p. 233; 121 II 72 consid. 1b p. 75 et les ar-
rêts cités; cf. aussi ATF 123 II 289 consid. 1b p. 291).

b) En tant que la contestation porte sur l'appli-
cation de prescriptions de la législation fédérale sur la
protection de l'environnement (cf. infra, consid. 3), il est
manifeste que la voie du recours de droit administratif est
ouverte.

Dans la mesure où les griefs sont fondés sur la loi
fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de ran-
donnée pédestre, la question est plus délicate. En vertu de
la Constitution (art. 37quater aCst., art. 88 Cst.), la Con-
fédération fixe les principes applicables aux réseaux de che-
mins et de sentiers pédestres, l'aménagement et l'entretien
de ces réseaux relevant toutefois des cantons. L'art. 6 LCPR
précise, au niveau législatif, les tâches assignées aux can-
tons. Il n'y a cependant pas lieu d'examiner, dans la pré-
sente cause, si une décision cantonale prise dans le cadre
de
ce mandat ou concernant un chemin visé par cette législation
est une décision fondée sur le droit public fédéral au sens
des art. 97 al. 1 OJ et 5 PA, ce qui ouvrirait la voie du
recours de droit administratif à cet égard; en effet, comme
cela sera exposé plus bas (consid. 4), même en pareille hy-
pothèse les griefs des recourants apparaîtraient d'emblée
comme mal fondés.

Cela étant, les recourants, comme propriétaires fon-
ciers voisins du chemin litigieux et, pour certains d'entre
eux, comme expropriés, ont qualité pour former un recours de
droit administratif en vertu de l'art. 103 let. a OJ. Les au-
tres conditions de recevabilité de ce recours sont remplies.

c) Pour les autres griefs des recourants, lesquels
ne sont pas dans un rapport suffisamment étroit avec ceux
concernant l'application du droit administratif fédéral (cf.

ATF 123 II 88 consid. 1a/bb p. 92; 121 II 72 consid. 1 p.
75), seule demeure ouverte le cas échéant la voie du recours
de droit public. Ce point sera traité plus bas (consid. 5).

3.- Les recourants soutiennent que la réfection du
chemin de Daboné entraînera une augmentation sensible du
trafic automobile. En invoquant les règles sur la protection
contre le bruit, ils prétendent que la concentration du tra-
fic sur ce chemin serait plus préjudiciable aux riverains
qu'une répartition sur plusieurs voies, en particulier sur
une route de contournement projetée en amont. Ils reprochent
aussi aux autorités cantonales de n'avoir pas pris en consi-
dération, dans l'appréciation du bruit, le facteur de la
pente.

a) Selon l'arrêt attaqué, le projet de route de
contournement a été abandonné par la commune et il est donc
sans pertinence pour l'évaluation du trafic routier effectif
et prévisible sur les différentes voies de desserte du quar-
tier concerné. Ce projet avait été envisagé dans le cadre
d'un plan d'alignements et aucune mesure plus concrète n'a
été prise à ce sujet. L'absence actuelle de route en amont
du
chemin de Daboné est un élément de fait incontestable;
compte
tenu de la position de l'exécutif communal, aucun indice ne
permet de retenir la réalisation à court terme d'autres rou-
tes desservant ce secteur, nonobstant les indications figu-
rant dans certains plans ou projets de plans d'alignements.
Aussi les données relatives au trafic prises en
considération
en dernière instance cantonale, qui n'apparaissent pas mani-
festement inexactes ou incomplètes, n'ont-elles pas à être
remises en question (art. 105 al. 2 OJ).

b) Le Tribunal cantonal a considéré, en se référant
à un avis du service cantonal spécialisé, que les valeurs li-
mites d'immissions, et même les valeurs de planification, ap-
plicables aux nouvelles installations (art. 25 al. 1 LPE;
cf.

aussi art. 7 et 8 OPB), seraient respectées dans le
voisinage
du chemin de Daboné après sa réfection. Il a mentionné à ce
propos les caractéristiques de cette voie: faible vitesse du
trafic, faible pourcentage de poids lourds, forte pente.
C'est donc manifestement à tort que les recourants
prétendent
que la déclivité du chemin a été ignorée. Cette appréciation
des autorités cantonales, fondée sur un trafic journalier
moyen de 500 véhicules, a été corroborée par l'Office
fédéral
de la protection de l'environnement, des forêts et du
paysage
dans ses observations sur le recours de droit administratif;
cet Office a du reste noté que ce volume de trafic n'était
pas représentatif, en ce sens qu'il est supérieur au trafic
effectif. Quoi qu'il en soit, ces éléments démontrent suffi-
samment clairement que les exigences du droit fédéral quant
au respect des valeurs limites d'exposition au bruit seront
respectées. On ne voit pas en outre, vu la fonction de la
route litigieuse - un petit chemin de desserte d'un quartier
de résidences secondaires peu dense -, quelles autres
mesures
de limitation des émissions auraient dû être ordonnées lors
de l'adoption du plan. Les griefs des recourants sont à cet
égard manifestement mal fondés.

4.- Ceux-ci invoquent les art. 6 et 7 LCPR, qui
protégeraient le chemin de Daboné dans son état actuel et
s'opposeraient tant à son élargissement qu'à son asphaltage.
Ils font aussi valoir qu'en cas de modification importante
d'un chemin de randonnée pédestre, son impact dans le
paysage
devrait être examiné; ils reprochent au Tribunal cantonal
d'avoir rendu une décision lacunaire de ce point de vue.

La loi fédérale fait la distinction entre les che-
mins pour piétons, qui se trouvent en règle générale à l'in-
térieur des agglomérations (art. 2 al. 1 LCPR), et les che-
mins de randonnée pédestre, destinés surtout au délassement

et qui se trouvent en règle générale en dehors des aggloméra-
tions (art. 3 al. 1 LCPR). L'art. 6 LCPR énumère les tâches

des cantons: ils pourvoient notamment à l'aménagement des
chemins pour piétons et des chemins de randonnée pédestre et
assurent une circulation libre et si possible sans danger
sur
ces chemins (art. 6 al. 1 let. a et b LCPR). L'art. 7 al. 1
LCPR impose le remplacement des chemins, figurant dans les
plans, qui doivent être supprimés en tout ou en partie;
l'art. 7 al. 2 LCPR indique certains cas où ce remplacement
doit être ordonné.

Selon l'arrêt attaqué, le chemin de Daboné est un
chemin pour piétons du réseau communal; il se trouve en
effet
à l'intérieur de la station de Verbier, dans la zone à
bâtir.
Le plan litigieux n'en modifie pas le caractère: il reste,
comme auparavant, ouvert à la circulation automobile. Le tra-
fic est toutefois faible sur cette desserte, et il paraît
évident que la sécurité des piétons n'y est pas compromise,
ni avant ni après l'élargissement. Le maintien de ce chemin
dans sa fonction actuelle n'impose manifestement pas un rem-
placement au sens de l'art. 7 LCPR (cf. Message du Conseil
fédéral relatif à la LCPR, FF 1983 IV p. 11). Quant à la
pose
d'un revêtement en dur sur une longueur de 240 m, elle n'est
pas incompatible avec l'inclusion de ce chemin dans le
réseau
des chemins pour piétons de la localité (ibid.). Le Tribunal
cantonal a examiné de façon approfondie la portée de la lé-
gislation spéciale dans ce domaine; il a en particulier tenu
compte de l'atteinte au paysage, ou à la configuration des
lieux, qu'il a jugée peu importante. A l'exception de réfé-
rences à des cas non comparables (deux arrêts rendus par le
Tribunal administratif du canton de Berne) et d'affirmations
péremptoires sur l'atteinte prétendument fondamentale et ir-
réversible que le projet litigieux causerait au chemin et à
leur quartier, les recourants ne fournissent aucun élément
pertinent à l'encontre du jugement attaqué. Leurs griefs
sont
à ce propos mal fondés.

5.- Les autres griefs des recourants ne peuvent
être examinés que dans le cadre du recours de droit public.
Il n'y a pas lieu de se prononcer sur la recevabilité de ce
recours sous l'angle de l'art. 88 OJ (qualité pour recourir,
critère de l'intérêt juridiquement protégé), car tous les
griefs apparaissent d'emblée comme manifestement mal fondés,
voire irrecevables pour d'autres motifs.

a) Les recourants mettent en cause l'impartialité
du conseil municipal de Bagnes dans cette affaire. Or cette
autorité s'est bornée à établir le projet de plan routier, à
le mettre à l'enquête publique et à le transmettre au dépar-
tement cantonal (art. 39, 42 et 46 LR); elle n'était pas com-
pétente pour l'adoption, relevant du Conseil d'Etat (art. 47
LR). On ne voit pas en quoi les garanties du droit constitu-
tionnel en matière d'impartialité des autorités administra-
tives (cf. ATF 125 I 209 consid. 8a p. 218 et les arrêts ci-
tés) auraient dans ces conditions pu être violées.

b) Les recourants prétendent que l'abandon du pro-
jet de route de contournement, en amont du chemin de Daboné,
aurait été décidé unilatéralement par le conseil municipal,
en violation de leur droit d'être entendus et sur la base
d'une application arbitraire de la loi cantonale sur les rou-
tes. Or, pour la présente procédure, la probabilité de la
réalisation de cette route n'est qu'une question de fait,
qui
a été appréciée par le Tribunal cantonal (cf. supra, consid.
3a); dans la mesure où l'abandon du projet de route est lié
à
la modification de plans d'alignement communaux, d'autres
procédures doivent être ouvertes et d'autres décisions doi-
vent être prises, elles-mêmes attaquables mais indépendantes
de la présente contestation. Les griefs à ce propos sont ma-
nifestement irrecevables en l'espèce.

c) Les recourants critiquent l'installation de la
rampe chauffante en invoquant la législation cantonale sur

les économies d'énergie. Ce domaine ne relève pas de la loi
fédérale sur la protection de l'environnement (cf. art. 1
al.
1 LPE) mais bien du seul droit cantonal (cf. notamment art.
9
de la loi fédérale sur l'énergie, du 26 juin 1998 [LEne, RS
730.0]). Les recourants mentionnent à cet égard l'obligation
d'obtenir une autorisation spéciale et relèvent que cette au-
torisation a été réservée par le Conseil d'Etat dans sa déci-
sion d'approbation du projet routier; ils font valoir que le
principe de la coordination semble n'avoir pas été respecté
et que le Tribunal cantonal aurait dû examiner la légalité
et
l'opportunité de la rampe chauffante.

L'art. 90 al. 1 let. b OJ dispose que l'acte de re-
cours doit contenir un exposé succinct des droits constitu-
tionnels ou des principes juridiques violés, précisant en
quoi consiste la violation. Il ne suffit pas, de ce point de
vue, d'invoquer de façon sommaire le principe de la coordina-
tion, ni de présenter de vagues critiques à l'encontre d'une
décision dans laquelle des motifs d'intérêt public
justifiant
la rampe chauffante sont au demeurant exposés. Ne satisfai-
sant pas aux conditions légales de motivation, le recours de
droit public doit être déclaré irrecevable sur ce point (ATF
125 I 492 consid. 1b p. 495).

d) Les recourants dénoncent encore des imprécisions
voire des contradictions dans les différentes décisions pri-
ses dans la procédure relative au plan routier; ils mettent
notamment en cause les "palinodies" de l'autorité communale.
Ces critiques ne sauraient être assimilées à des griefs de
violation de droits constitutionnels des citoyens (cf. art.
84 al. 1 let. a OJ), les exigences de motivation de l'art.
90
al. 1 let. b OJ n'étant à l'évidence pas remplies (cf.
supra,
consid. 5c).

6.- Il s'ensuit que les deux recours, de droit ad-
ministratif et de droit public, sont rejetés dans la mesure

où ils sont recevables. Les recourants, qui succombent, doi-
vent payer l'émolument judiciaire (art. 153 al. 1, 153a al.
1
et 156 al. 1 OJ). Les autorités intimées n'ont pas droit à
des dépens (cf. art. 159 OJ).

Par ces motifs,

l e T r i b u n a l f é d é r a l :

1. Rejette le recours de droit administratif, dans
la mesure où il est recevable.

2. Rejette le recours de droit public, dans la me-
sure où il est recevable.

3. Met un émolument judiciaire de 3'000 fr. à la
charge des recourants.

4. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens.

5. Communique le présent arrêt en copie au manda-
taire des recourants, à la commune de Bagnes, au Conseil
d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi
qu'à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du
paysage.

Lausanne, le 9 mai 2000
JIA/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président, Le Greffier,