| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 05 octobre 1999, 2A.455/1998

125 II 480

48. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 5 octobre
1999 dans la cause commune de Blonay contre Commission fédérale de
recours en matière de contributions et Administration fédérale des
contributions (recours de droit administratif)
En application des législations fédérales (cf. art. 30 ss de la
loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement
[LPE; RS 814.01] et art. 6 ss de la loi fédérale du 24 janvier 1991
sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20]) et cantonales (cf.
art. 10 al. 1 de la loi vaudoise du 13 décembre 1989 sur la gestion
des déchets ainsi que les art. 20, 29, 46 et 52 de la loi vaudoise du
17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution) en
matière d'élimination des ordures et de protection des eaux, la
commune de Blonay (ci-après: la commune) a adopté un règlement sur la
collecte, le traitement ou l'élimination des déchets (ci-après: le
règlement sur les déchets) ainsi qu'un règlement sur les égouts et
l'épuration des eaux usées (ci-après: le règlement sur l'épuration
des eaux).
L'art. 2 al. 1 et 3 du règlement sur les déchets prévoit que la
commune met à disposition des usagers l'équipement nécessaire de
ramassage, de traitement ou d'élimination des ordures et des déchets,
ainsi qu'un centre de ramassage des liquides qui ne doivent pas être
déversés dans les canalisations. Pour couvrir les charges relatives
au traitement ou à l'élimination des déchets, une taxe en pour mille
de la valeur d'assurance incendie du bâtiment est perçue dès l'octroi
du permis d'habiter ou d'utiliser ou toute autorisation préalable
d'occuper pro rata temporis (art. 18 du règlement).
Selon l'art. 2 du règlement sur l'épuration des eaux, la
Municipalité, en collaboration avec le Service intercommunal
d'épuration des eaux et de traitement des gadoues Vevey-Montreux,
procède à l'étude générale de la collecte, de l'évacuation et de
l'épuration des eaux usées sur le territoire communal et dresse les
plans à long et à court terme des canalisations. Pour tout bâtiment
déversant des eaux usées directement ou indirectement dans un
collecteur d'égouts
Extrait des considérants:
3.- a) Selon les art. 41ter Cst. et 8 al. 1 Disp. trans. Cst., la
Confédération peut percevoir un impôt sur le chiffre d'affaires (taxe
sur la valeur ajoutée); le Conseil fédéral est chargé d'édicter les
dispositions d'exécution qui auront effet jusqu'à l'entrée en vigueur
de la législation fédérale. Cet impôt frappe les livraisons de biens
et les prestations de services ainsi que les importations selon le
système à plusieurs stades avec déduction de l'impôt préalable (cf.
art. 41ter al. 3 Cst.). Il doit être aménagé conformément aux
principes mentionnés à l'art. 8 al. 2 Disp. trans. Cst.
Les art. 17 ss OTVA réglementent l'assujettissement à la TVA perçue
sur les opérations effectuées sur territoire suisse. L'art. 17 al. 4
OTVA a la teneur suivante:

"La Confédération, les cantons et les communes, les autres
institutions
de
droit public ainsi que les personnes et organisations auxquelles
ont été
confiées des tâches relevant de l'administration publique ne sont
pas
assujettis pour les prestations qu'ils fournissent dans l'exercice
de leur
puissance publique, même s'ils prélèvent, pour de telles
prestations, des
taxes, des redevances ou d'autres contributions. Les collectivités
publiques, leurs services et les groupements de collectivités
publiques
sont exclus de l'assujettissement dans la mesure où ils effectuent
exclusivement des prestations entre eux. L'exercice de fonctions
arbitrales
est considéré comme relevant de la puissance publique. Les activités
fournies contre rémunération énumérées de manière non exhaustive
dans
l'annexe à la présente ordonnance sont, dans tous les cas,
imposables."

L'annexe OTVA prévoit notamment:

"La Confédération, les cantons, les communes, les autres
institutions de
droit public et les personnes et organisations auxquelles ont été
confiées
des tâches relevant de l'administration publique sont dans tous les
cas
assujettis pour les activités suivantes considérées comme
professionnelles
ou commerciales:
1. à 14. (...)
15. les activités dans le domaine de l'élimination."
4.- Selon la doctrine et la jurisprudence suisses,
l'interprétation des dispositions constitutionnelles obéit aux mêmes
règles que celle des lois ordinaires. Ainsi, il faut en premier lieu
se fonder sur la lettre de la disposition en cause (interprétation
littérale). Si le texte de cette dernière n'est pas absolument clair,
si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge
recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa
relation avec d'autres dispositions, de son contexte (interprétation
systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé
(interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de son auteur
telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires
(interprétation historique). Le sens que prend la disposition dans
son contexte est également important. En l'espèce, il se justifie
d'autant plus d'utiliser les méthodes généralement admises pour
l'interprétation des lois que l'art. 8 Disp. trans. Cst., qui a
certes formellement le rang de disposition constitutionnelle, a
également, dans certains de ses éléments, la portée d'une norme
législative jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation mentionnée
à l'art. 41ter al. 6 Cst. (art. 8 al. 1 et 2 in princ. Disp. trans.
Cst.; ATF 125 II 326 consid. 5 p. 333 et la jurisprudence citée; cf.
également ATF 124 II 265 consid. 3a p. 268).
5.- Comme le Tribunal fédéral l'a déjà constaté (cf. ATF 125 II
326 consid. 6b p. 335), le Constituant n'a pas défini de manière
positive le cercle des assujettis à la TVA, mais s'est borné à
énumérer les exceptions subjectives à l'assujettissement. En
particulier, l'art. 8 al. 2 lettre d Disp. trans. Cst. prévoit, à
certaines conditions, que les entreprises dont le chiffre d'affaires
et/ou la charge fiscale ne dépasse pas un certain montant (ch. 1 et
2), que les agriculteurs, sylviculteurs, horticulteurs et marchands
de bétail (ch. 3), ainsi que les artistes-peintres et les sculpteurs
(ch. 4), ne sont pas soumis à la TVA grevant les transactions
effectuées sur territoire suisse.
6.- a) L'art. 17 al. 3 du projet d'ordonnance régissant la TVA du
28 octobre 1993 prévoyait que la Confédération, les cantons et les
communes, ainsi que les autres établissements de droit public
n'étaient assujettis à la TVA que pour l'exécution des prestations
qui les mettaient en concurrence avec l'économie privée. Selon le
commentaire de cette disposition, ces collectivités devaient être
exonérées pour les tâches relevant de la puissance publique ainsi que
pour leurs activités d'utilité publique. Pour éviter des distorsions
entre concurrents, cette exonération était toutefois limitée aux
prestations qui n'étaient pas également fournies par l'économie
privée, soit parce qu'il s'agissait d'une fonction relevant de
l'État, soit parce qu'il n'existait pas d'offre correspondante de la
part d'institutions de droit privé (cf. p. 16 du Commentaire de
l'ordonnance régissant la TVA 1995 [Projet du 28 octobre 1993]).
Après avoir pris connaissance des remarques formulées au cours de la
procédure de consultation - qui ne mettaient pas en cause la
nécessité d'éviter les distorsions de concurrence mais critiquaient
le caractère vague de la disposition en cause (cf. p. 16-17 du
Rapport du Département fédéral des finances relatif à la procédure de
consultation concernant le projet d'ordonnance régissant la TVA du 28
octobre 1993) - le Conseil fédéral a adopté l'art. 17 al. 4 OTVA
ainsi que l'annexe à l'ordonnance régissant la TVA dans leur teneur
actuelle.
b) Il peut être utile de se référer aux travaux préparatoires d'une
loi qui n'est pas encore en vigueur, surtout lorsque le système actuel
7.- a) Il ne fait aucun doute qu'en remplaçant l'impôt sur le
chiffre d'affaires - impôt à une phase limité aux marchandises - par
la TVA - impôt général de consommation perçu à tous les stades - le
Constituant a entendu rapprocher le système suisse d'imposition de la
consommation de celui de l'Union européenne et de ses États membres.
Il s'est lui-même inspiré des principes développés à l'étranger pour
élaborer ce nouvel impôt (cf. notamment JÖRG R. BÜHLMANN, Kommt den
systemtragenden Grundprinzipien des Mehrwertsteuerrechts
Verfassungsrang zu?, in TVA Journal 1996 p. 50 ss, p. 52). Le droit
communautaire ne lie toutefois pas la Suisse qui ne fait pas partie
de l'Union européenne. A cet égard, le Constituant n'a pas hésité à
s'écarter des normes européennes, par exemple pour fixer les taux
d'imposition. Il n'a en outre jamais déclaré vouloir reprendre tel
quel sur le plan suisse la législation communautaire; la loi fédérale
régissant la TVA a d'ailleurs adopté
8.- a) Invoquant la violation du principe de l'interdiction de
l'arbitraire et de l'art. 4 Cst., la commune prétend que ses
prestations en matière d'élimination des ordures ménagères et
d'épuration des eaux usées ne sont pas des activités commerciales ou
professionnelles imposables mais des prestations fournies dans
l'exercice de la puissance publique. Elle invoque également une
atteinte au principe de la proportionnalité et une mauvaise
application de l'art. 17 OTVA, griefs qui, en l'espèce, n'ont
toutefois aucune portée propre.
b) La notion de prestations fournies dans l'exercice de la
puissance publique au sens de l'art. 17 al. 4 OTVA est un concept
indéterminé qui n'est pas défini par l'ordonnance régissant la TVA.