| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 16 août 1995, 1P.54/1995

121 I 291

40. Arrêt de la Ire Cour de droit public du 16 août 1995 dans la
cause Gehring contre Grand Conseil du canton de Fribourg (recours de
droit public)
A.- L'art. 28bis de la constitution du canton de Fribourg
(Cst./FR), dans sa teneur adoptée en votation populaire du 8 juin
1986, est conçu comme suit:

"...
"Toute loi ou décret entraînant une dépense nette nouvelle
supérieure à
un pour cent du total des dépenses des derniers comptes arrêtés par
le
Grand Conseil doit être soumis à la votation populaire.
"Toute loi ou décret entraînant une dépense nette nouvelle
supérieure à
1/4 pour cent du même total doit être soumis à la votation
populaire à la
demande de six mille citoyens ou d'un quart des députés.
"Les derniers comptes à prendre en considération sont ceux qui
ont été
arrêtés par le Grand Conseil avant l'adoption du projet de loi ou
de décret
par le Conseil d'Etat."

Le 25 novembre 1994, le Grand Conseil du canton de Fribourg a
adopté une loi sur les finances de l'Etat (LFE) dont l'art. 25 a la
teneur suivante:

"Les dépenses soumises au référendum financier selon l'article
28bis de
la Constitution cantonale peuvent être uniques ou périodiques.
"Le montant déterminant d'une dépense périodique correspond au
total des
dépenses estimées pour les cinq premières années d'application de
la loi ou
du décret."

Cette loi a été publiée le 9 décembre 1994, puis promulguée le 14
mars 1995.
Par mémoire du 20 janvier 1995, Otto Gehring, électeur dans le
canton de Fribourg, a saisi le Tribunal fédéral d'un recours de droit
public pour violation du droit de vote dirigé contre l'art. 25 al. 2
LFE, tendant à l'annulation de cette disposition. Le recourant
considérait celle-ci comme contraire à l'art. 28bis Cst./FR.
Considérants:
1.- a) Le recours de droit public prévu par l'art. 85 let. a OJ
est recevable contre des dispositions de portée générale concernant
le droit de vote (ATF 114 Ia 395, 106 Ia 389, 102 Ia 50), telle que
la règle critiquée en l'espèce relative à l'objet du référendum
financier; il est ouvert à tout électeur de la collectivité concernée
(ATF 115 Ia 148 p. 152 consid. b, 114 Ia 267 p. 270 consid. b, 113 Ia
46 p. 49 consid. 1a).
b) Le recours de droit public doit être formé dans le délai de
trente jours dès la communication, selon le droit cantonal, de l'acte
attaqué (art. 89 OJ). Lorsque celui-ci, tel une loi cantonale, est
soumis au référendum obligatoire ou facultatif, le délai court dès la
publication de l'arrêté de promulgation par lequel le pouvoir
exécutif constate que l'acte est définitivement adopté (ATF 119 Ia
123 p. 126 consid. 1a, 321 p. 325 consid. 3a). Le Tribunal fédéral se
saisit néanmoins d'un recours déposé avant la promulgation, lorsque
celle-ci intervient (ATF 110 Ia 7 p. 12 consid. c).
c) Statuant sur un recours pour violation du droit de vote, le
Tribunal fédéral examine librement non seulement l'interprétation des
règles du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal, mais
aussi celle des dispositions cantonales qui précisent le contenu et
l'étendue du droit de vote ou qui ont un lien étroit avec ce droit.
Toutefois, lorsque la portée d'une disposition est fortement
douteuse, le Tribunal fédéral ne s'écarte pas de la solution adoptée
par le parlement ou, de façon expresse ou tacite, par le peuple du
canton (ATF 119 Ia 154 p. 157 consid. c, 118 Ia 422 p. 424 consid.
1e).
2.- a) L'art. 28bis Cst./FR institue le référendum facultatif pour
les dépenses du canton dont le montant dépasse le seuil que cette
disposition détermine; il institue le référendum obligatoire pour les
dépenses dépassant un autre seuil qui est plus élevé. L'art. 25 al. 2
LFE, contesté par le recourant, introduit une règle d'évaluation
destinée à l'application de ces seuils aux dépenses périodiques. Le
recourant soutient qu'elle est insuffisamment rigoureuse et qu'elle a
donc pour effet, dans une large mesure, de soustraire les dépenses
périodiques au référendum financier prévu par la constitution. A son
avis, elle permet à l'autorité de recourir à des locations de longue
durée, échappant au contrôle populaire par l'effet de l'art. 25 al. 2
LFE, pour éviter des acquisitions ou des constructions de bâtiments
qui constitueraient des dépenses uniques
3.- a) L'élaboration de l'art. 28bis Cst./FR a fait l'objet d'un
débat parlementaire portant notamment sur l'application du référendum
financier aux lois entraînant des dépenses périodiques. Le
commissaire du gouvernement a expliqué que jusqu'alors, ces lois
n'avaient jamais été considérées comme assujetties au référendum
financier - qui existait déjà avant la révision de l'art. 28bis
Cst./FR en 1986 - parce qu'elles étaient de toute façon soumises au
référendum facultatif législatif. Le Conseil d'Etat se rendait
toutefois compte que ces lois étaient en principe elles aussi visées
par les dispositions concernant le référendum financier et qu'à leur
sujet, il était nécessaire de régler les modalités de ce référendum;
il annonçait l'intention de résoudre ce problème dans le cadre de la
révision de la loi sur les finances. Les députés n'ont élevé aucune
objection (Bulletin officiel des séances du Grand Conseil 1985 p.
1634/1635).
Ce débat montre qu'il n'existait aucune pratique du Grand Conseil
propre à révéler de façon concluante, au sujet des dépenses
périodiques, le sens des