Motifs
Principauté de Monaco
TRIBUNAL SUPRÊME
__________
TS 2016-08
Affaire :
e. PE.
Contre :
ÉTAT DE MONACO
DÉCISION
Audience du 2 février 2017
Lecture du 14 février 2017
Recours en annulation pour excès de pouvoir de la décision du 26 janvier 2016 du Conseiller de Gouvernement pour les Relations extérieures et la Coopération en charge des fonctions de Ministre d'État portant exercice du droit de préemption de l'État.
En la cause de :
Madame e. PE., née le 23 décembre 1960 à Novara (Italie), de nationalité italienne, demeurant X1, MONACO ;
Ayant élu domicile en l'étude de Maître Christine PASQUIER-CIULLA, Avocat-Défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, et plaidant par ledit Avocat-Défenseur ;
Contre :
L'ÉTAT DE MONACO, ayant pour Avocat-Défenseur Maître Christophe SOSSO et plaidant par la SCP PIWNICA-MOLINIE, Avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation de France ;
LE TRIBUNAL SUPRÊME
Siégeant et délibérant en assemblée plénière
Vu la requête présentée par Mme e. PE., enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 18 mars 2016 sous le numéro TS 2016-08, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 26 janvier 2016 du Conseiller de Gouvernement pour les Relations extérieures et la Coopération en charge des fonctions de Ministre d'État portant exercice du droit de préemption de l'État ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens ;
CE FAIRE,
Attendu que Mme e. PE. expose que par acte sous seing privé des 19 et 24 octobre 2006, Mme a. GR. a promis de lui vendre un appartement avec cave, situé dans l'immeuble dénommé « Villa Ed. », sis […] à Monaco ; que l'acte authentique de vente devait intervenir au plus tard le 15 janvier 2007 sous réserve de la réalisation de plusieurs conditions suspensives, notamment la renonciation par l'État à l'exercice de son droit de préemption et la mainlevée de l'inscription provisoire d'hypothèque judiciaire prise par les époux DR. sur le bien en cause ; qu'en application des dispositions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée par les lois n° 1.256 du 12 juillet 2002 et n° 1.291 du 21 décembre 2004, Maître Paul-Louis AUREGLIA, notaire chargé de la vente, a notifié au Ministre d'État cet acte sous seing privé, par lettre du 7 novembre 2006 ; que, par une lettre du 28 novembre 2006, le Ministre d'État a informé Maître AUREGLIA de la décision du Gouvernement Princier de ne pas exercer le droit de préemption que lui confère la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 ; que Mme GR. n'ayant pu obtenir dans le délai prévu la mainlevée de l'hypothèque, la promesse de vente a été prorogée jusqu'au 15 juillet 2007 ; que celle-ci a ensuite refusé toute nouvelle prorogation du délai de réalisation de la condition suspensive tenant à la mainlevée de l'hypothèque et informé Mme e. PE. qu'elle n'entendait plus vendre son bien immobilier ; que par un arrêt définitif du 1er décembre 2009, la Cour d'appel de Monaco a constaté la validité du compromis de vente signé les 19 et 24 octobre 2006 et imposé à Mme GR. de passer devant notaire l'acte de vente ; que par un jugement définitif du 9 décembre 2010, le Tribunal de première instance a ordonné la radiation de l'inscription d'hypothèque judiciaire ; que, par un arrêt du 8 juillet 2014, la Cour d'appel a confirmé le jugement du 29 novembre 2010 par lequel le Tribunal de première instance a rejeté l'action de Mme GR. tendant à la résolution de la vente ; que le pourvoi qu'elle a formé contre cet arrêt a été rejeté par un arrêt de la Cour de révision du 26 mars 2015 ; que Maître Henry REY, notaire chargé de la vente, a sollicité la Direction de l'habitat afin de s'assurer que le bien en cause entrait dans le champ d'application de la loi n°1.235 du 28 décembre 2000 conférant un droit de préemption à l'État et au locataire ; que, par un courrier du 26 août 2015, le directeur de l'Habitat a estimé que le bien ne relevait pas des dispositions de la loi du 28 décembre 2000 et que, par suite, le droit de préemption de l'État et du locataire n'était pas applicable en cas de vente de ce bien ; que le 28 décembre 2015, Maître REY a néanmoins adressé au Ministre d'État une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner l'appartement de la « Villa Ed. » ; que, par une décision du 26 janvier 2016, le Conseiller de Gouvernement pour les Relations extérieures et la Coopération, en charge des fonctions de Ministre d'État, a décidé d'exercer le droit de préemption de l'État sur ce bien ;
Attendu qu'à l'appui de sa requête, Mme e. PE. soutient, tout d'abord, pour obtenir l'annulation de la décision attaquée du 26 janvier 2016, que celle-ci est illégale en ce que le bien préempté, bien que construit ou achevé avant le 1er septembre 1947, n'entre pas dans le champ d'application de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée ; qu'en effet, le droit de préemption, destiné à permettre aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco, s'exerce à l'égard des seuls locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 et visés à l'article 1er de la loi du 28 décembre 2000 ; qu'ainsi que le Directeur de l'Habitat l'a estimé dans sa lettre du 26 août 2015, le bien en cause n'est pas soumis au droit de préemption de l'État par application du troisième alinéa de l'article 1er de cette loi ;
Attendu que Mme e. PE. fait ensuite grief à la décision de préemption d'être entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle fait obstacle à la vente ayant fait l'objet du compromis signé les 19 et 24 octobre 2006 alors que le Ministre d'État a renoncé, par sa décision du 28 novembre 2006, à exercer le droit de préemption de l'État à l'occasion de cette vente ; qu'en effet, la réitération de la vente résultant de la nouvelle déclaration d'intention d'aliéner du 8 janvier 2016 ne constitue pas une « nouvelle aliénation » au sens du dernier alinéa de l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 ;
Attendu que Mme e. PE. soutient enfin que le Conseiller de Gouvernement en charge des fonctions de Ministre d'État ne pouvait légalement retirer, par la décision attaquée, la décision expresse du 28 novembre 2006 par laquelle le Ministre d'État a renoncé à exercer le droit de préemption de l'État et la décision implicite du 26 août 2015 par laquelle le Directeur de l'Habitat a estimé que le bien n'était pas soumis au droit de préemption ;
Vu la contre-requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté le 23 mai 2016 par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête, ainsi qu'à la condamnation de la requérante aux entiers dépens ;
Attendu que le Ministre d'État soutient, tout d'abord, que le droit de préemption de l'État n'a pas de lien direct avec le logement des personnes protégées et peut être exercé, comme l'a jugé le Tribunal Suprême, pour des motifs d'intérêt général ; que l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 ne restreint pas le champ d'application du droit de préemption de l'État aux seuls locaux réservés aux personnes protégées ; que l'opinion exprimée par la Direction de l'Habitat dans la lettre du 26 août 2015 est contraire à une première réponse adressée par la même direction le 8 mai 2006 à une demande de renseignement portant sur l'applicabilité du droit de préemption au même bien ; qu'ainsi, le droit de préemption de l'État était applicable au bien en cause ;
Attendu ensuite, selon le Ministre d'État, qu'il résulte des termes du dernier alinéa de l'article 38 de la loi que le propriétaire d'un bien soumis au droit de préemption qui, pour quelque raison que ce soit, n'a pas réalisé la vente dans les six mois suivant la décision du Ministre d'État renonçant à l'exercice du droit de préemption, est regardé, s'il poursuit la vente de son bien après ce délai, comme procédant à une « nouvelle aliénation » soumise à l'exercice du droit de préemption ; qu'en l'espèce, la réalisation de la vente intervenant plus de neuf ans après la décision du Ministre d'État refusant d'exercer le droit de préemption, elle constitue « une nouvelle aliénation » à l'occasion de laquelle le Conseiller de Gouvernement en charge des fonctions de Ministre d'État a légalement exercé le droit de préemption de l'État ;
Attendu, enfin, que la décision attaquée, prise à la suite d'une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner, ne peut être regardée comme procédant au retrait illégal de la décision expresse du 28 novembre 2006 par laquelle le Ministre d'État a renoncé à exercer le droit de préemption de l'État ; que par sa lettre du 26 août 2015, le Directeur de l'Habitat s'est borné à répondre à une demande de renseignement et n'a pas, ce qu'il n'aurait pu d'ailleurs faire compétemment, renoncé à exercer le droit de préemption de l'État sur le bien en cause ;
Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 24 juin 2016 par laquelle Mme e. PE. tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ;
Attendu qu'elle ajoute que par une décision du 16 avril 2012, le Tribunal Suprême a estimé que l'atteinte portée au droit de propriété par le droit de préemption de l'État est nécessaire et proportionnée pour permettre aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco ; que dès lors, le droit de préemption ne peut être applicable qu'aux seuls biens entrant dans le champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 ;
Attendu que la lettre du Directeur de l'Habitat constitue une décision administrative susceptible de recours devant le Tribunal Suprême et qui ne peut être regardée comme contraire à une précédente note de renseignements, prise sur le fondement de dispositions qui ne sont plus en vigueur et au demeurant non versée aux débats ;
Attendu que Mme e. PE. soutient, par ailleurs, qu'il résulte des termes de l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 modifiée que le délai de six mois au terme duquel toute nouvelle aliénation doit être soumise à l'exercice du droit de préemption concerne le droit de préemption du locataire et n'est pas applicable au droit de préemption de l'État ; que si un tel délai, courant à compter du refus du locataire d'exercer son droit de préemption, était applicable au droit de préemption de l'État, il en résulterait une inégalité de traitement des propriétaires selon que le bien serait loué ou pas ;
Attendu que la nouvelle déclaration d'intention d'aliéner notifiée par le notaire instrumentaire ne résulte pas de la volonté des parties qui s'est exprimée dans la promesse de vente des 19 et 24 octobre 2006 et ne peut dès lors permettre un nouvel exercice du droit de préemption de l'État ; qu'est, à cet égard, sans incidence le temps qui s'est écoulé depuis la première déclaration d'aliéner ; qu'ainsi, le Ministre d'État demeurait dessaisi de son droit de préemption du bien en cause par l'effet de sa décision du 28 novembre 2006 ;
Attendu que Mme e. PE. soulève enfin un nouveau moyen tiré de ce que la décision du 26 janvier 2016 est illégale en ce que le Conseiller de Gouvernement en charge des fonctions de Ministre d'État s'est borné, pour justifier sa décision de préemption, à faire état sans autre précision d'un « intérêt urbanistique pour l'État » ;
Vu la duplique enregistrée au Greffe Général le 27 juillet 2016, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ;
Attendu que le Ministre d'État ajoute que le moyen d'insuffisance de motivation soulevé par Mme e. PE. dans sa réplique est irrecevable dès lors qu'il se rattache à une cause juridique différente de celle dont relèvent les moyens soulevés dans sa requête ; qu'en tout état de cause, le moyen n'est pas fondé dès lors que la décision du 26 janvier 2016 énonce de manière suffisante les considérations de droit et de fait qui la fondent ;
Attendu que, selon le Ministre d'État, l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 ne crée aucune différence de traitement injustifiée dès lors que les acheteurs de biens loués ne sont pas dans la même situation que ceux de biens libres ; qu'en l'espèce, la vente n'ayant pas été réalisée dans le délai de six mois suivant la décision du locataire de ne pas exercer son droit de préemption, elle a été légalement soumise à une nouvelle procédure de préemption ; qu'ainsi, la décision attaquée ne procède pas au retrait de la décision du 28 novembre 2006 par laquelle le Ministre d'État a renoncé à exercer le droit de préemption de l'État ;
SUR CE,
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution, notamment son article 90-B ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, notamment son article 38 ;
Vu l'Ordonnance du 21 mars 2016 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Didier RIBES, membre titulaire, comme rapporteur ;
Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 24 novembre 2016 ;
Vu l'Ordonnance du 21 décembre 2016 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 2 février 2017 ;
Ouï Monsieur Didier RIBES, membre titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï le Procureur Général en ses conclusions ;
Ouï Maître Christine PASQUIER-CIULLA, Avocat-Défenseur pour Madame e. PE. ;
Ouï Maître François MOLINIE, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France pour l'État de Monaco ;
APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ :
Considérant que Mme e. PE. demande l'annulation de la décision du 26 janvier 2016 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour les Relations extérieures et la Coopération en charge des fonctions de Ministre d'État s'est porté acquéreur d'un appartement et d'une cave, situés dans l'immeuble « Villa Edelweiss », sis 50-52 boulevard du Jardin exotique à Monaco ;
Considérant qu'aux termes de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 : « Les aliénations volontaires à titre onéreux et apports en société, sous quelque forme que ce soit, portant sur un ou plusieurs locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 doivent, à peine de nullité, faire l'objet par les propriétaires ou les notaires instrumentaires d'une déclaration d'intention au Ministre d'État. Cette déclaration, qui vaut offre de vente irrévocable pendant un délai d'un mois à compter de sa notification, doit comporter le prix et les principales caractéristiques de l'opération envisagée. Dans ce délai, le Ministre d'État peut faire connaître sa décision de se porter acquéreur aux conditions fixées dans la déclaration. » ; que, si la loi ne précise plus que l'exercice du droit de préemption par le Ministre d'État est subordonné à des motifs d'ordre urbanistique ou social, il ne peut s'exercer, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général qui, propres à chaque espèce, doivent correspondre à un objet suffisamment défini ; qu'ainsi que le soutient Mme e. PE., tel n'est pas le cas en l'espèce ; que la décision attaquée est donc entachée d'une erreur de droit ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, elle doit être annulée ;
Dispositif
DÉCIDE :
Article 1er
La décision du 26 janvier 2016 du Conseiller de Gouvernement pour les Relations extérieures et la Coopération en charge des fonctions de Ministre d'État est annulée.
Article 2
Les dépens sont mis à la charge de l'État.
Article 3
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et à Madame e. PE.
Composition
Ainsi jugé et délibéré par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de M. Didier LINOTTE, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, Président, M. Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, Officier de l'Ordre de Saint Charles, Vice-président, M. José SAVOYE, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, Mme Martine LUC-THALER, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, M. Didier RIBES, rapporteur, membres titulaires.
et prononcé le quatorze février deux mille dix-sept en présence de Monsieur Jacques DOREMIEUX, Procureur Général, par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Béatrice BARDY, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en Chef.
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