GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 46419C du rôle ECLI:LU:CADM:2022:46419 Inscrit le 1er septembre 2021 Audience publique du 8 mars 2022 Appel formé par (B) a.s.b.l., …, et consorts contre un jugement du tribunal administratif du 28 juillet 2021 (n° 42015a du rôle) ayant statué sur leur recours dirigé contre le règlement grand-ducal du 31 août 2018 portant reclassement de certaines carrières de fonctionnaires et d’employés communaux en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 46419C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 1er septembre 2021 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de :
1) (B), association sans but lucratif (en abrégé « (B) »), établie et ayant son siège à L-
… …, …, …, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonction, 2) Madame …, fonctionnaire communale, demeurant à L-…, 3) Monsieur …, fonctionnaire communal, demeurant à L…, 4) Monsieur …, fonctionnaire communal, demeurant à L-…, 5) Monsieur …, fonctionnaire communal, demeurant à L-…, 6) Monsieur …, fonctionnaire communal, demeurant à L-…, 7) Monsieur …, fonctionnaire communal, demeurant à L-…, 8) Monsieur …, fonctionnaire communal, demeurant L-…, 9) Monsieur …, fonctionnaire communal, demeurant à L-…, 10) Monsieur …, fonctionnaire communal, demeurant à L-…, 11) Monsieur …, fonctionnaire communal, demeurant à L-…, 12) Monsieur …, fonctionnaire communal, demeurant à L-…, dirigée contre le jugement du 28 juillet 2021 (n° 42015a du rôle) par lequel le tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg, statuant sur renvoi de la Cour administrative 1suivant arrêt du 14 janvier 2021 (n° 44533C du rôle), a déclaré recevable mais non fondé le recours tendant à l’annulation du règlement grand-ducal du 31 août 2018 portant reclassement de certaines carrières de fonctionnaires et d’employés communaux, publié au Mémorial A, N° 762 du 31 août 2018, en ce qu’il a été introduit par les appelants sub 2) à 12);
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe de la Cour administrative le 11 octobre 2021;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 9 novembre 2021 par Maître Steve HELMINGER au nom des appelants;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe de la Cour administrative le 6 décembre 2021;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Adrien KARIGER, en remplacement de Maître Steve HELMINGER, et Madame le délégué du gouvernement Cindy COUTINHO en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 6 janvier 2022.
Le 31 août 2018, le règlement grand-ducal portant reclassement de certaines carrières de fonctionnaires et d’employés communaux, publié au Mémorial A N° 762 du 31 août 2018, ci-après « le règlement grand-ducal du 31 août 2018 », a été adopté. En vertu de son article 4, ce règlement sort ses effets au 1er janvier 2018.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 26 novembre 2018, l’association sans but lucratif Association Luxembourgeoise des Bachelors scientifiques des Communes et des Syndicats de communes, en abrégé et ci-après « (B) », ainsi que onze fonctionnaires communaux, à savoir Madame …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur … et Monsieur … firent introduire un recours en annulation contre le règlement grand-ducal du 31 août 2018.
Par jugement du 8 mai 2020 (n° 42015 du rôle), le tribunal déclara ce recours irrecevable pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de toutes les parties demanderesses.
Par requête déposée au greffe de la Cour administrative le 15 juin 2020, les ci-avant parties demanderesses relevèrent appel de ce jugement du 8 mai 2020.
Par arrêt du 14 janvier 2021 (n° 44533C du rôle), la Cour déclara l’appel partiellement fondé et, par réformation du jugement entrepris, dit que c’était à tort que les premiers juges avaient déclaré irrecevable le recours en annulation pour défaut d’intérêt à agir dans le chef des parties demanderesses sub 2) à 12), tout en confirmant le jugement pour le surplus et en renvoyant le dossier devant le tribunal administratif en prosécution de cause.
Par jugement du 28 juillet 2021 (n° 42015a), le tribunal administratif, statuant sur renvoi, déclara recevable en la forme le recours en annulation dirigé contre le règlement grand-ducal du 31 août 2018 en tant qu’il a été introduit par les parties demanderesses sub 2) à 12), au fond, le déclara non justifié et en débouta, tout en condamnant les parties demanderesses sub 1) à 12) aux frais de l’instance.
2 Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 1er septembre 2021, les parties appelantes sub 1) à 12) ont fait entreprendre le jugement précité du 28 juillet 2021 dont elles sollicitent la réformation dans le sens de voir annuler le règlement grand-ducal du 31 août 2018, sinon de voir saisir la Cour Constitutionnelle d’une question préjudicielle.
Il convient tout d’abord de relever que l’appel de la partie appelante sub 1), à savoir l’(B), a déjà été déclaré irrecevable par l’arrêt précité de la Cour du 14 janvier 2021, de sorte que le présent acte d’appel, en tant qu’il émane de l’(B), est également irrecevable pour les mêmes motifs que ceux exposés dans ledit arrêt.
L’appel ayant été introduit dans les formes et délai prévus par la loi, il est recevable dans le chef des parties appelantes sub 2) à 12).
A l’appui de leur appel, les parties appelantes exposent que le règlement grand-ducal du 31 août 2018 aurait, en application de l’article 22, alinéa 1er, de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, ci-après « la loi du 24 décembre 1985 », transposé au niveau communal les mécanismes de reclassement introduits au niveau des fonctionnaires et employés de l’Etat par la loi du 25 juillet 2018 portant reclassement de certaines carrières de fonctionnaires et d’employés de l’Etat, ci-après « la loi du 25 juillet 2018 ». Cette loi aurait eu pour objet de modifier les modalités du mécanisme de reclassement par grades de certains agents de l’Etat afin de corriger certaines iniquités découlant de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires de l’Etat, ci-après « la loi du 25 mars 2015 ».
Ainsi, l’article 3 de la loi du 25 juillet 2018 aurait été inséré dans le seul intérêt des éducateurs gradués afin de permettre une revalorisation de leur carrière.
Elles précisent qu’elles n’entendent critiquer ni la volonté du législateur de reclasser les éducateurs gradués, ni le nouveau mécanisme de reclassement mis en place en faveur de ces derniers, mais font observer que ce mécanisme, qui ne serait applicable que pour certaines carrières dont celle des éducateurs gradués, aurait été transposé aveuglément dans le règlement grand-ducal du 31 août 2018 en créant ainsi une inégalité de traitement à leur détriment en tant qu’ingénieurs techniciens.
En droit, les parties appelantes invoquent en premier lieu l’illégalité du règlement grand-ducal du 31 août 2018 pour violation de l’article 22 de la loi du 24 décembre 1985 qui dispose que le fonctionnaire communal jouit d’un traitement dont le régime est fixé par règlement grand-ducal, par assimilation en principal et accessoires, modalités et délais, à celui des fonctionnaires de l’Etat, en tenant compte, le cas échéant, de la situation spéciale de la fonction communale.
Elles reprochent dans ce contexte aux premiers juges d’avoir retenu que le pouvoir exécutif ne disposait d’aucune marge de manœuvre lui permettant, faute d’une situation spéciale de la fonction communale, de s’écarter de la règle telle que fixée par le législateur pour les fonctionnaires de l’Etat, sous peine de risquer non seulement de méconnaître l’article 22 en question, mais également l’article 36 de la Constitution. Or, ce serait à tort que les premiers juges ont retenu qu’il n’existe aucune disparité qui pourrait justifier un traitement différencié entre le fonctionnaire étatique et le fonctionnaire communal, alors qu’elles reprochent justement au règlement grand-ducal du 31 août 2018 de créer une ambiguïté concernant le régime applicable aux fonctionnaires communaux en raison de la différence de 3libellé de l’article 3 du règlement grand-ducal du 31 août 2018 et de l’article 3 de la loi du 25 juillet 2018. Cette différence aurait d’ailleurs été relevée par le Conseil d’Etat dans son avis du 26 juin 2018 sur le règlement grand-ducal du 31 août 2018, sans qu’il n’en eût été tenu compte.
Elles estiment qu’il aurait fallu soit recopier fidèlement dans le règlement grand-ducal du 31 août 2018 le contenu de l’article 3 de la loi du 25 juillet 2018 si la situation des fonctionnaires étatiques devait être considérée comme identique à celle des fonctionnaires communaux, soit adapter pleinement le contenu de l’article 3 du règlement grand-ducal du 31 août 2018 à la situation particulière des fonctionnaires communaux. Or, en choisissant de modifier sommairement le contenu de l’article 3 sans tenir compte de la situation particulière des fonctionnaires communaux, le pouvoir réglementaire aurait méconnu l’article 22 de la loi du 24 décembre 1985 en ce que l’application du règlement grand-ducal du 31 août 2018 serait susceptible de créer des divergences entre le statut étatique et le statut communal des fonctionnaires.
En deuxième lieu, les parties appelantes soutiennent que le règlement grand-ducal du 31 août 2018 violerait l’article 10bis de la Constitution.
Elles reprochent tout d’abord aux premiers juges d’avoir retenu que cette norme constitutionnelle n’était pas applicable en ce que les situations entre les éducateurs gradués et les ingénieurs techniciens, d’une part, et les situations entre les ingénieurs techniciens, d’autre part, ne seraient pas comparables.
Contrairement aux premiers juges, les parties appelantes soutiennent que les situations invoquées seraient bien comparables.
En ce qui concerne la situation des éducateurs gradués et ingénieurs techniciens, elles reprochent aux premiers juges d’avoir retenu que leurs situations n’étaient pas comparables, malgré toutes les similitudes qui existeraient entre eux, comme leur degré identique de formation, en se focalisant uniquement sur l’avancement de carrière passé des éducateurs gradués qui se différencierait de l’avancement linéaire des ingénieurs techniciens, pour en conclure que cette différence passée empêcherait toute comparabilité des deux situations en cause.
Cette interprétation des premiers juges serait contraire à la logique suivie par les pouvoirs législatif et réglementaire lorsqu’ils auraient décidé, respectivement en 2015 et 2017, de faire passer l’éducateur gradué d’une carrière non linéaire à une carrière linéaire. Leur logique aurait consisté tant au niveau étatique qu’au niveau communal à rapprocher les carrières linéaires et non linéaires pour créer un système unique pour tous les fonctionnaires disposant d’un niveau de formation similaire. Les deux pouvoirs auraient ainsi au niveau étatique à travers la loi du 25 mars 2015 et au niveau communal à travers le règlement grand-
ducal du 28 juillet 2017 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires communaux, ci-après « le règlement grand-ducal du 28 juillet 2017 », voulu gommer les disparités antérieures qu’ils estimaient non justifiées.
Or, en classant tous les fonctionnaires, notamment les éducateurs gradués et ingénieurs techniciens, dans un même avancement de carrière linéaire et dans le même groupe de traitement A2, les pouvoirs respectifs auraient nécessairement estimé que leurs situations 4étaient semblables et qu’il y avait lieu de leur appliquer le même régime juridique concernant leur avancement de carrière.
Or, tel ne serait en réalité pas le cas, alors qu’il subsisterait une inégalité de traitement entre l’ingénieur technicien et l’éducateur gradué.
Si une telle disparité pouvait être considérée comme justifiée à l’époque où le régime juridique applicable était totalement différent et incomparable, elle ne saurait être considérée comme justifiée et proportionnée aujourd’hui dans la mesure où rien ne justifierait d’avantager l’éducateur gradué par rapport à l’ingénieur technicien quant au nombre d’échelons attribués lors de son reclassement.
Un traitement inégalitaire passé au niveau des grades ne pourrait pas justifier pour le futur un traitement inégalitaire au niveau des échelons entre l’éducateur gradué et l’ingénieur technicien et ce sans justification apparente et de manière disproportionnée.
En ce qui concerne la situation des ingénieurs techniciens, les parties appelantes reprochent aux premiers juges d’avoir retenu que l’article 1er du règlement grand-ducal du 31 août 2018 était applicable de la même manière à tous les ingénieurs techniciens et que si son application avait pour effet de produire des résultats différents selon les personnes auxquelles il s’appliquait, cela était dû notamment à leur ancienneté ou leur parcours professionnel antérieur pour en conclure que les personnes en question n’étaient pas comparables, tout en rappelant que le principe de l’égalité devant la loi n’interdirait pas le changement, pour le futur, du traitement réservé à un type de situation, alors qu’admettre le contraire reviendrait à empêcher toute modification de la réglementation existante.
Elles soutiennent au contraire que la situation entre deux ingénieurs techniciens serait bien comparable en ce qu’ils auraient la même formation et feraient partie du même groupe de traitement, impliquant donc, en principe, le même régime juridique applicable.
Elles estiment que les différences au niveau de l’ancienneté, de grade, d’examen de promotion ou de la date d’engagement, ne sont que des variables qui font que les situations ne sont pas identiques sans toutefois les rendre non comparables pour autant.
Ces éléments permettraient l’application d’un régime différent à condition que les disparités appliquées soient justifiées et proportionnées, ce qui ne serait pourtant pas le cas en l’espèce.
La réforme en cause reviendrait à avantager, en fonction de la situation de chacun à la date du reclassement sans égard au reste de sa carrière, certains fonctionnaires par rapport aux autres sans aucune raison apparente.
Ce serait dès lors à tort que les premiers juges ont retenu que des fonctionnaires relevant d’un même groupe de traitement ne se trouvent pas dans une situation comparable au risque de justifier toute iniquité et toute application divergente de la loi entre tous les fonctionnaires.
Les parties appelantes exposent ensuite que des situations pourtant comparables seraient traitées différemment.
5L’article 3 du règlement grand-ducal du 31 août 2018 viserait exclusivement les carrières qui ne connaissaient pas un avancement linéaire en grade, mais qui « sautaient » à chaque avancement un certain nombre de grades, à l’instar de la carrière des éducateurs gradués.
L’article 3 de la loi du 25 juillet 2018 aurait visé, au niveau étatique, à remédier à une inégalité créée à la suite de la réforme de 2015 du fait que la législation n’avait pas pris en considération le caractère non linéaire et les « sauts de grade » de ces carrières avant leur réforme.
Or, en limitant l’application dudit article 3 aux seules carrières non linéaires et en transposant au niveau communal cet article de la loi dans le règlement grand-ducal du 31 août 2018, le pouvoir réglementaire aurait violé le principe d’égalité devant la loi, puisqu’en voulant pallier aux inégalités passées, il aurait créé, au détriment des carrières linéaires, d’autres inégalités encore plus flagrantes.
Les parties appelantes exposent ensuite quelques exemples de reclassement concrets afin d’illustrer cette inégalité, tout en précisant que ces exemples seraient bien réels et nullement théoriques.
Ainsi, d’un côté, un éducateur gradué bénéficierait, en vertu de l’article 3 du règlement grand-ducal du 31 août 2018, tout d’abord du retrait fictif d’une promotion dans le cadre de l’évaluation de son reclassement pour ensuite se voir attribuer au moins un avancement de deux grades.
De l’autre côté, l’ingénieur technicien, ayant une carrière linéaire, ne bénéficierait en vertu de l’article 1er du règlement grand-ducal du 31 août 2018, que de quelques points indiciaires supplémentaires, l’article 3 ne lui étant pas applicable.
En comparaison, un éducateur gradué bénéficierait, en application de l’article 3 du règlement grand-ducal du 31 août 2018, d’office de 80 points indiciaires supplémentaires, tandis que pour l’ingénieur technicien le bénéfice de la réforme ne serait que de 12 à 15, voire tout au plus de 45 points indiciaires.
Cette inégalité serait encore plus flagrante lorsqu’on comparerait la situation de début de carrière de ces deux catégories.
Le règlement grand-ducal du 31 août 2018 ne créerait ainsi pas seulement une inégalité de traitement entre les carrières des éducateurs gradués et des ingénieurs techniciens, mais également entre les ingénieurs techniciens eux-mêmes, alors qu’en vertu de l’article 1er dudit règlement, l’ingénieur technicien avec la plus grande ancienneté et ayant passé et réussi ses examens de promotion serait désavantagé par rapport à celui ayant une moindre ancienneté ou n’ayant pas fait ou réussi son examen d’avancement.
L’iniquité proviendrait du fait que le règlement grand-ducal du 31 août 2018 se focaliserait sur les disparités de grade que la réforme aurait créées entre les fonctionnaires ayant eu un avancement linéaire et ceux ayant eu un avancement non linéaire, sans tenir compte des différences d’échelons pouvant exister entre les fonctionnaires indépendamment du mode d’avancement de carrière.
6Si le but du règlement grand-ducal du 31 août 2018 avait donc été à travers son article 3 de garantir aux fonctionnaires, ayant disposé avant la réforme d’une carrière dite à avancement non linéaire, de se voir remettre au même grade que les autres fonctionnaires se trouvant dans la même situation et ayant une carrière dite à progression linéaire, sa mise en œuvre poserait problème.
Elles considèrent que tant le législateur lors de l’adoption de la loi du 25 juillet 2018 que le pouvoir réglementaire lors de l’adoption du règlement grand-ducal du 31 août 2018 semblent avoir omis le fait que si un fonctionnaire ayant une carrière à avancement non linéaire était certes bloqué dans son grade pendant un plus long laps de temps que le fonctionnaire ayant une carrière linéaire, avant de pouvoir revendiquer un avancement en grade, les échelons de ce fonctionnaire au sein du grade auraient continué à augmenter.
De même, il n’aurait pas été tenu compte du fait que l’échelon de classement en début de carrière, la durée du stage ou encore les modalités d’avancement d’échelons au sein des grades variaient grandement entre les différentes catégories de fonctionnaires concernés par la réforme.
Ainsi, l’article 3 règlement grand-ducal du 31 août 2018 avantagerait les fonctionnaires ayant commencé à un échelon supérieur aux autres en début de carrière ou ayant grimpé de nombreux échelons durant leur carrière, nonobstant l’absence d’avancements en grade ou de promotions.
Le critère de prise en compte de la hauteur de la rémunération des fonctionnaires lors du reclassement créé par le règlement grand-ducal entrepris ne serait donc plus le mérite ou l’ancienneté du fonctionnaire mais simplement le niveau d’échelons auquel celui-ci a commencé sa carrière ou la vitesse à laquelle il pouvait augmenter ses échelons en fonction de la réglementation en vigueur concernant sa carrière.
Elles soutiennent que la différence de traitement de fonctionnaires classés dans le même groupe de traitement et dont la situation serait identique ne serait pas rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but, mais dépendrait simplement du nombre d’échelons attribué en début de carrière ou du mode d’avancement d’échelons applicable à une carrière déterminée, sans tenir compte du mérite et de la charge de travail accomplie par le fonctionnaire durant sa carrière.
Ainsi, certaines catégories de fonctionnaires ayant un avancement linéaire de par leur travail et leur recherche de promotion se retrouveraient, en application du règlement grand-ducal du 31 août 2018, largement défavorisées par rapport aux autres et dans une situation inégalitaire de par le simple fait que la loi qui leur était applicable concernant l’avancement d’échelons était moins favorable que pour les autres.
Les parties appelantes se prévalent ensuite d’un arrêt du 7 février 2017 (n° 38661C du rôle) dans lequel la Cour administrative aurait reconnu un certain mérite comme fil conducteur de l’avancement d’une carrière d’un fonctionnaire. Or, ce serait ce fil rouge qui ferait naître dans l’esprit du fonctionnaire la confiance légitime que par son engagement, son dévouement, sa discipline et ses formations continues, il réussirait à avancer dans sa carrière et en traitement.
7Or, en instaurant « un système récompensant le manque d’ancienneté et le fainéant », le pouvoir réglementaire aurait violé l’article 10bis de la Constitution, de même que le principe de la légitime confiance.
A titre subsidiaire, les parties appelantes estiment toujours utile de poser une question préjudicielle à la Cour Constitutionnelle sur la constitutionnalité des articles 1er et 3 de la loi du 25 juillet 2018. Tout en admettant que le règlement grand-ducal du 31 août 2018 a été pris sur base de la loi du 24 décembre 1985 et non pas sur base de la loi du 25 juillet 2018, elles considèrent toutefois qu’une éventuelle question préjudicielle sur la constitutionnalité de la loi du 25 juillet 2018 aurait nécessairement une incidence sur le règlement grand-ducal du 31 août 2018. Elles demandent partant à la Cour de saisir la Cour Constitutionnelle à titre préjudiciel de la question de savoir « si les dispositions des articles 1er et 3 de la loi du 25 juillet 2018 sont conformes à l’article 10bis de notre Constitution :
- pour ce qui concerne l’article 1er instaurer un système de reclassement ne prenant en considération non seulement ni l’ancienneté ni le mérite du fonctionnaire concerné, mais pour favoriser même les fonctionnaires à moindre ancienneté, respectivement n’ayant pas passé des examens de promotion et - pour ce qui concerne l’article 3 instaurer un système particulier taillé aux seuls fonctionnaires dont l’avancement, avant la réforme de 2015, n’était pas linéaire au détriment d’autres fonctionnaires se trouvant dans la même carrière mais dont le mode d’avancement était toujours linéaire ».
L’Etat sollicite en substance la confirmation pure et simple du jugement dont appel.
Les articles 1er et 3 du règlement grand-ducal du 31 août 2018 sont libellés comme suit :
« Art. 1er.
Les fonctionnaires dont les carrières sont visées par les articles 43 à 47 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2017 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires communaux ou dont l’agencement de la carrière prévoit un nombre de grades supérieur ou un grade intercalé en vertu de l’article 43 du même règlement, sont reclassés avec effet au 1er janvier 2018 d’après les modalités suivantes :
1° le reclassement effectué à partir du 1er septembre 2017 et qui a eu comme effet le classement à un grade supérieur à celui atteint par l’agent la veille de l’entrée en vigueur du règlement précité du 28 juillet 2017, est remplacé par un reclassement au même numéro d’échelon, diminué d’un échelon ; à défaut d’un tel échelon, les fonctionnaires sont classés au dernier échelon du grade, le cas échéant allongé, auquel ils ont été reclassés ;
2° les avancements en grade et en échelon intervenus entre le 1er septembre 2017 et le 31 décembre 2017 sont pris en compte.
Art. 3.
Lorsque le dernier avancement en grade avant le reclassement des fonctionnaires et employés communaux visés par le présent règlement grand-ducal a eu pour effet de les classer dans un grade qui, dans le tableau indiciaire, n’est pas immédiatement supérieur à leur grade précédent, le reclassement est effectué d’après les modalités suivantes :
81° le dernier avancement en grade obtenu avant le reclassement est rapporté en partant des grade et échelon atteints la veille de ce reclassement ;
2° à partir des grade et échelon ainsi obtenus, le reclassement est effectué au grade atteint le 31 août 2017 et calculé d’après les modalités prévues au point 1° de l’article 1er ;
3° il est ajouté un avancement en grade avec effet au jour du reclassement ;
4° les dispositions du point 2° de l’article 1er sont appliquées.
Le présent article ne s’applique pas lorsqu’un reclassement sur base de l’article 1er donnerait un résultat plus favorable pour l’agent concerné ».
En ce qui concerne le premier moyen fondé sur une prétendue illégalité du règlement grand-ducal du 31 août 2018 pour violation de l’article 22 de la loi du 24 décembre 1985, les parties appelantes soutiennent en substance que les fonctionnaires communaux seraient traités moins favorablement que les fonctionnaires de l’Etat dans la mesure où le libellé de l’article 3 du règlement grand-ducal du 31 août 2018 serait différent de celui de l’article 3 de la loi du 25 juillet 2018, ce qui pourrait mener à des interprétations et applications divergentes et partant créer des inégalités de traitement entre les fonctionnaires de l’Etat et les fonctionnaires communaux.
Aux termes de l’article 22 de la loi du 24 décembre 1985 : « Le fonctionnaire jouit d´un traitement dont le régime est fixé par règlement grand-ducal, par assimilation, en principe et accessoires, modalités et délais, à celui des fonctionnaires de l´Etat, en tenant compte, le cas échéant, de la situation spéciale de la fonction communale ».
Il n’est pas contesté que le règlement grand-ducal du 31 août 2018 a été pris en exécution de l’article 22 précité pour transposer au niveau communal les règles de reclassement édictées au niveau étatique par la loi du 25 juillet 2018 afin de régler les difficultés qui étaient apparues en relation avec le reclassement de certaines carrières lors de la mise en œuvre des réformes dans la fonction publique depuis le 1er octobre 2015 et dans le secteur communal depuis le 1er septembre 2017 à travers le règlement grand-ducal du 28 juillet 2017.
S’il est certes vrai que le libellé de l’article 3 du règlement grand-ducal du 31 août 2018 diffère de celui de l’article 3 de la loi du 25 juillet 2018, puisqu’il correspond en fait au texte initial de l’article 3 du projet de loi, ajouté par voie d’amendement gouvernemental du 10 avril 2018 pour introduire un mécanisme supplémentaire visant à corriger certains effets du projet de loi initial qualifiés d’iniques par les auteurs des amendements, et modifié par la suite pour tenir compte de l’avis du Conseil d’Etat du 12 juin 2018 qui se heurtait au libellé en ce qu’il prévoyait que le dernier avancement en grade obtenu avant le reclassement de 2015 était rapporté, il n’en demeure pas moins que les mécanismes de reclassement prévus dans le secteur communal pour remédier à ces difficultés sont les mêmes que ceux prévus au niveau de la fonction publique.
Il s’ensuit que le parallélisme entre les traitements de la fonction publique étatique et celle de la fonction publique communale, tel que prévu par l’article 22 de la loi du 24 décembre 1985, est respecté nonobstant les différences de libellé.
La Cour ne saurait dès lors suivre les parties appelantes dans leur argumentation selon laquelle la divergence dans le libellé de l’article 3 du règlement grand-ducal du 31 août 2018 et de l’article 3 de la loi du 25 juillet 2018 risquerait de poser problème lors de l’application 9future de ces dispositions en ce qu’elle serait susceptible de créer des inégalités de traitement entre les fonctionnaires communaux et les fonctionnaires de l’Etat en violation de l’article 22 de la loi du 24 décembre 1985.
Or, à défaut par les parties appelantes d’invoquer la moindre particularité spécifique de la fonction publique communale qui aurait exigé une adaptation, autre que de légistique, des règles de reclassement introduites pour les fonctionnaires de l’Etat, il y a lieu pour la Cour de rejeter le moyen tenant à une violation de l’article 22 de la loi du 24 décembre 1985 par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges.
Quant au deuxième moyen tiré d’une violation du principe d’égalité devant la loi, tel que consacré par l’article 10bis de la Constitution, les parties appelantes dénoncent une inégalité de traitement entre, d’une part, les ingénieurs techniciens et les éducateurs gradués en ce qui concerne l’application de l’article 3 du règlement grand-ducal du 31 août 2018 et, d’autre part, entre les ingénieurs techniciens eux-mêmes par rapport aux dispositions de l’article 1er du même règlement.
L’article 10bis, paragraphe 1er, de la Constitution dispose : « Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi ».
La mise en œuvre de la règle constitutionnelle d’égalité suppose que les catégories de personnes entre lesquelles une discrimination est alléguée se trouvent dans une situation comparable au regard de la mesure critiquée.
En ce qui concerne l’inégalité de traitement alléguée entre les éducateurs gradués et les ingénieurs techniciens au regard de l’article 3 du règlement grand-ducal du 31 août 2018, les parties appelantes entendent comparer leur situation d’ingénieurs techniciens qui est régie par l’article 1er dudit règlement à celle des éducateurs gradués qui est régie par l’article 3.
L’invocation de l’article 10bis de la Constitution manque ainsi de pertinence à la base.
Par ailleurs, il ressort des éléments du dossier qu’alors même que les éducateurs gradués et les ingénieurs techniciens ont le même degré de formation, à savoir bac + 3, ils n’ont toutefois pas connu le même déroulement de carrière, dès lors que le déroulement de carrière des ingénieurs techniciens a toujours été linéaire contrairement à celui des éducateurs gradués.
Ainsi, selon les explications non contestées de la partie étatique, l’ancienne carrière des ingénieurs techniciens a connu les grades 9, 10, 11, 12 et 13 et les avancements aux différents grades ont pu se faire au plus tôt après chaque fois trois années de grade, tandis que la carrière de l’éducateur gradué a connu dans le passé les grades 8, 11 et 13 et l’avancement s’est fait au grade 11 après 6 années de service définitif et au grade 13 après 20 ans après la nomination définitive. Si la carrière de l’ingénieur technicien a ainsi connu quatre avancements en grade, celle de l’éducateur gradué n’en a connu que deux. En plus, la carrière de l’éducateur gradué a connu des délais d’avancement moins favorables que celle de l’ingénieur technicien et la carrière de l’éducateur gradué a commencé au grade 8, tandis que celle de l’ingénieur technicien a débuté au grade 9.
Il s’ensuit que les ingénieurs techniciens ne sauraient se trouver dans une situation comparable à celle des éducateurs gradués au regard de l’article 3 du règlement grand-ducal du 31 août 2018, alors que le déroulement de leur carrière a toujours été linéaire, et que les dispositions spécifiques de reclassement concernant notamment les éducateurs gradués prévues 10audit article 3 s’expliquent justement par le déroulement non linéaire de leur carrière avant la réforme.
Les situations des ingénieurs techniciens et des éducateurs gradués ne sont dès lors pas suffisamment comparables.
Ce constat ne saurait être invalidé par l’argumentation des parties appelantes selon laquelle les pouvoirs législatif et réglementaire auraient, à travers respectivement la loi du 25 juillet 2018 et le règlement grand-ducal du 31 août 2018, vouloir rapprocher les deux carrières linéaires et non linéaires pour créer un système unique pour tous les fonctionnaires disposant d’un même niveau de formation en les classant dans le même groupe de traitement A2, pour en conclure que les pouvoirs respectifs auraient considéré que leur situation était semblable. C’est justement parce que leur situation n’était pas comparable et que le déroulement de carrière des éducateurs gradués était moins favorable que l’article 3 du règlement grand-ducal a été pris pour s’appliquer à certaines carrières des fonctionnaires communaux comportant des avancements en grade dépassant un seul grade, dont les éducateurs gradués, puisque dans certains cas, le reclassement aboutissait à des situations iniques, de sorte qu’un mode de reclassement spécifique pour ces carrières a été introduit.
Dès lors, le moyen tiré de la contrariété de l’article 3 du règlement grand-ducal du 31 août 2018 à l’article 10bis de la Constitution laisse d’être fondé.
En ce qui concerne l’inégalité de traitement alléguée entre les ingénieurs techniciens eux-mêmes au regard de l’application de l’article 1er du règlement grand-ducal du 31 août 2018, c’est tout d’abord à bon droit que les premiers juges ont relevé que cette disposition est applicable de la même manière notamment à tous les ingénieurs techniciens, sans prévoir des dispositions spécifiques pour une certaine catégorie d’entre eux, de sorte que la disposition réglementaire en elle-même ne fait pas de distinction entre différents cas de figure.
Les parties appelantes soutiennent que le mécanisme de reclassement prévu à l’article 1er du règlement grand-ducal du 31 août 2018 conduirait à un résultat inégalitaire pour les fonctionnaires relevant de l’ancienne carrière de l’ingénieur technicien dans la mesure où il pourrait conduire à un résultat identique voire plus favorable pour un fonctionnaire engagé après un collègue de la même carrière.
La Cour rejoint toutefois les premiers juges dans leur analyse que si l’application dudit article 1er a pour effet de produire des résultats différents selon les agents auxquels il s’applique, notamment du fait de la date de leur nomination définitive, de leur ancienneté ou de leur parcours professionnel antérieur, cela n’est pas dû à la disposition de l’article 1er qui reste la même, mais aux situations à sa base qui changent et qui font que les résultats des reclassements obtenus sont différents. Il ne saurait dès lors être question ni de rupture du principe d’égalité de traitement.
Le moyen tiré de la contrariété de l’article 1er du règlement grand-ducal du 31 août 2018 à l’article 10bis de la Constitution laisse partant également d’être fondé.
En ce qui concerne le moyen nouveau invoqué en instance d’appel tiré d’une violation du principe général du droit à la confiance légitime, en ce que les attentes des parties appelantes de pouvoir avancer dans leur carrière en fonction de leur mérite et de leur ancienneté seraient compromises par le régime mis en place par le règlement grand-ducal du 31 août 2018, il 11convient de rappeler que ce principe général ne met pas en cause la capacité de l’autorité compétente à réglementer pour l’avenir pour autant que l’intérêt général le justifie. Ainsi, l’autorité peut modifier le statut de ses agents et notamment les modalités de leur avancement dans l’intérêt général, sans qu’ils puissent revendiquer un quelconque droit acquis au maintien d’un statut. En l’espèce, comme il a été dit ci-dessus, le règlement grand-ducal du 31 août 2018 a été adopté pour transposer au niveau communal les mécanismes de reclassement adoptés au niveau étatique par la loi du 25 juillet 2018 visant à régler les difficultés qui étaient apparues en relation avec le reclassement de certaines carrières à la suite des réformes de 2015, ce qui répond clairement à un motif d’intérêt général.
Le moyen afférent laisse partant d’être fondé.
Finalement, concernant la question de la constitutionnalité des articles 1er et 3 de la loi du 25 juillet 2018 à soumettre à la Cour Constitutionnelle, telle que suggérée par les parties appelantes, les premiers juges ont relevé à juste titre que le règlement grand-ducal du 31 août 2018, qui fait l’objet du présent recours, n’a pas pour base légale la loi du 25 juillet 2018 qui, au demeurant, n’est pas applicable au présent litige, mais bien l’article 22 de la loi du 24 décembre 1985, même si en vertu dudit article 22, le règlement grand-ducal du 31 août 2018 est censé simplement transposer au niveau communal les règles applicables aux fonctionnaires de l’Etat telles que découlant de la loi du 25 juillet 2018, de sorte que même en cas de non-applicabilité de la loi du 25 juillet 2018 pour violation de la Constitution, le règlement grand-ducal déféré du 31 août 2018 n’en serait pas automatiquement affecté dans son existence.
Tel que les premiers juges l’ont rappelé à bon escient, une juridiction est dispensée de soumettre une question préjudicielle à la Cour Constitutionnelle, en vertu de l’article 6, alinéa 2, point a), de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle, si une décision sur la question soulevée n’est pas nécessaire pour rendre son jugement.
C’est dès lors à bon droit que les premiers juges ont écarté la question préjudicielle.
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’appel n’est pas fondé et que le jugement entrepris est à confirmer.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel irrecevable en tant qu’il émane de (B) ;
déclare l’appel recevable pour le surplus ;
au fond, le déclare non justifié ;
partant, en déboute les parties appelantes sub 2) à 12) ;
confirme le jugement entrepris ;
condamne les parties appelantes sub 1) à 12) aux dépens de l’instance d’appel.
12 Ainsi délibéré et jugé par :
Serge SCHROEDER, premier conseiller, Lynn SPIELMANN, conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, et lu par le premier conseiller en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
s. … s. SCHROEDER Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 9 mars 2022 Le greffier de la Cour administrative 13
