Tribunal administratif N° 42606 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 05 avril 2019 4e chambre Audience publique du 26 janvier 2021 Recours formé par Madame …, …, contre une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en matière de résiliation de contrat
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 42606 du rôle et déposée le 5 avril 2019 au greffe du tribunal administratif par Maître Virginie Brouns, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à L-…, tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 8 janvier 2019 portant résiliation de son contrat de travail avec effet au 15 janvier 2019 ;
Vu le courrier entré au greffe du tribunal administratif en date du 20 mai 2019 par laquelle Maître Albert Rodesch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, se constitue avocat à la Cour pour le compte de l’Etat du Grand-Duché du Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 5 juillet 2019 par Maître Albert Rodesch, pour le compte de l’Etat du Grand-Duché du Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 5 août 2019 par Maître Virginie Brouns au nom de sa mandante ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 octobre 2019 par Maître Albert Rodesch pour le compte de l’Etat du Grand-Duché du Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Vu la circulaire du président du tribunal administratif du 22 mai 2020 prise dans le cadre de la reprise de l’activité du tribunal administratif dans le contexte du dé-confinement ;
Vu la communication de Maître Virginie Brouns du 25 septembre 2020 suivant laquelle elle marque son accord à ce que l’affaire soit prise en délibéré sans sa présence ;
Vu la communication de Maître Albert Rodesch du 28 septembre 2020 suivant laquelle il marque son accord à ce que l’affaire soit prise en délibéré sans sa présence ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport à l’audience publique du 9 octobre 2020.
Vu l’avis du tribunal administratif du 13 janvier 2021 prononçant la rupture du délibéré ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport complémentaire à l’audience publique du 19 janvier 2021, les parties étant excusées.
Madame … fut engagée, avec effet au 26 avril 2017, en qualité d’employée de l’Etat à l’Office luxembourgeois de l’Accueil et de l’Intégration, dénommé ci-après « l’OLAI », par un contrat à durée déterminée signé en date du 25 avril 2017 avec le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, dénommé ci-après « le ministre ».
En date du 25 octobre 2018, le ministre fit parvenir à Madame … le courrier suivant :
« (…) Je viens d'être informé par Madame le Ministre de la Famille et de l'Intégration des faits suivants qui sont contraires à vos devoirs d'employée de l'Etat.
Vous avez été absente du service pour raisons de santé par certificat médical du 14 septembre au 18 septembre 2018. En date du mercredi 19 septembre 2018, à l'expiration de votre certificat médical, vous ne vous êtes pas présentée à votre lieu de travail et vous avez omis d'observer la procédure en cas de prolongation du congé pour raisons de santé telle que prévue à l'article 21 du règlement grand-ducal modifié du 3 février 2012 sur le régime des congés des fonctionnaires et employés de l'Etat.
En vertu de cet article « l'agent qui n'est pas à même de reprendre son service à l'expiration de son congé pour raisons de santé, doit en solliciter la prolongation au plus tard la veille du jour où il aurait dû reprendre son service. (…) ».
Dès lors, vous auriez dû informer votre administration en date du mardi 18 septembre 2018 de la prolongation de votre congé pour raisons de santé. Or, ce n'est que par email envoyé vers 23.27 heures le 19 septembre 2018 que vous avez averti l'OLAI, donc largement après les heures de service.
Votre absence le 19 septembre doit donc être qualifiée d'absence non autorisée ce qui est contraire à l'article 12, paragraphe 1 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat qui dispose que « Le fonctionnaire ne peut s'absenter de son service sans autorisation. ».
Par ailleurs vous avez été convoquée en date du jeudi 4 octobre 2018 à un examen de contrôle par le Dr. D.. Au lieu de vous y présenter en personne, vous avez envoyé vos parents pour remettre une attestation médicale par laquelle vous souhaitiez excuser votre absence auprès du médecin de contrôle.
Or sur le certificat médical en question votre médecin traitant indique qu'une sortie n'est pas médicalement contre-indiquée.
S'y ajoute que suivant l'article 22 du règlement grand-ducal précité, « (…) l'agent peut s'éloigner de son domicile ou du lieu de séjour indiqué dans les cas suivants : 1° à partir du premier jour d'incapacité de travail :
2 a) pour les sorties indispensables pour donner suite aux convocations auprès du médecin de contrôle, pour l'obtention de soins, d'actes diagnostiques, de médicaments ou de dispositifs médicaux, à condition que l'agent concerné puisse en justifier, par tous les moyens de preuve, sur demande du chef d'administration ou de son délégué ».
Par conséquent vous auriez dû vous présenter à l'examen de contrôle du Dr. D. le mardi 4 octobre 2018 et l'excuse que vous avez présentée n'est pas valable.
Il résulte de l'article 12 de la loi précitée du 16 avril 1979 que « 1. Le fonctionnaire ne peut s'absenter de son service sans autorisation.
2. Celle-ci fait défaut notamment lorsque le fonctionnaire absent refuse de se faire examiner par le médecin de contrôle (…) ou que ce dernier le reconnaît apte au service. » Vos absences des 4 et 5 octobre 2018 sont donc à considérer comme non autorisées.
Vos absences non autorisées des 19 septembre, 4 et 5 octobre 2018 constituent des motifs graves qui rendent un maintien des relations de travail impossible.
Par conséquent, j'ai l'intention de résilier votre contrat de travail sur base de l'article 7(1) de la loi modifiée du 25 mars 2015 déterminant le régime et les indemnités des employés de l'Etat.
Finalement, je vous informe qu'en vertu de l'article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, vous disposez d'un délai de huit jours à partir de ce jour pour présenter vos observations ou pour demander d'être entendue en personne par un agent de l’Etat au sujet de la décision envisagée. (…) ».
Par un courrier du 5 novembre 2018, Madame … fit parvenir ses observations au ministre.
En date du 8 janvier 2019, le ministre prit procéda à la résiliation du contrat d’employée de l’Etat de Madame … aux motifs suivants :
« (…) En date du 25 octobre dernier je vous ai fait parvenir un courrier pour vous informer des raisons qui m'ont fait envisager la résiliation par décision motivée de votre contrat à durée indéterminée.
Vous avez pris position par rapport à ce courrier par lettre du 5 novembre 2018.
En ce qui concerne le reproche formulé dans mon courrier que vous n'avez pas observé la procédure en cas de prolongation du congé pour raisons de santé en date du 19 septembre 2018, à l'expiration de votre certificat médical, vous m'informez avoir remis le certificat de prolongation le 17 septembre 2018 à l'entreprise de distribution de courriers.
Or, ce courrier n'a pas été réceptionné dans les délais par l'OLAI.
Il vous appartenait d'aviser l'OLAI en date du 18 septembre 2018 suivant les formes et modalités de l'article 21 du règlement grand-ducal modifié du 3 février 2012 sur le régime des congés des fonctionnaires et employés de l'Etat, ce que vous avez omis de faire. Votre 3 absence sur le lieu de travail en date du 19 septembre dernier doit donc être qualifiée d'absence non justifiée contraire à l'article 12, paragraphe 1 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de ['Etat.
Concernant le deuxième reproche contenu dans mon courrier relatif à votre non-
présentation à l'examen de contrôle du 4 octobre 2018 auprès du Dr. D., vos explications ne sont pas convaincantes.
Tout d'abord il convient de souligner que pour la période du 19 septembre au 5 octobre 2018 vous avez remis un certificat du Dr. K. portant la mention « sortie non médicalement contre-indiquée», de sorte que vous auriez dû vous déplacer à la convocation du médecin de contrôle.
Par ailleurs, vous avez délégué vos parents à remettre un autre certificat médical du Dr. K. établi le 4 octobre 2018 pour excuser votre absence auprès du médecin de contrôle. Je constate donc que vous avez pu vous rendre auprès de votre médecin traitant en date du 4 octobre et que votre excuse de ne pas vous rendre auprès du médecin de contrôle n'est pas valable.
Vos absences non justifiées des 19 septembre, 4 et 5 octobre 2018 constituent une violation grave de vos obligations statutaires résultant de l'article 12 de la loi précitée qui justifient la résiliation de votre contrat de travail.
Par conséquent, conformément à l'article 5 et 7, paragraphe 1 de la loi modifiée du 25 mars 2015 déterminant le régime et les indemnités des employés de l'Etat et sur demande de Madame la Ministre de la Famille et de l'intégration, votre contrat de travail est résilié avec effet au 15 janvier 2019.
Enfin, et à toutes fins utiles, je vous prie de noter que vous disposez d'un recours contre la présente décision à exercer par ministère d'avocat à la Cour dans un délai de trois mois devant le Tribunal administratif. (…) ».
Par requête déposée le 5 avril 2019 au greffe du tribunal administratif, Madame … a fait introduire un recours en réformation sinon en annulation de la décision précitée du 8 janvier 2019.
Dans son mémoire en duplique, la partie gouvernementale soulève l’irrecevabilité du mémoire en réplique pour cause de tardivité, alors que ce dernier, bien que déposé au greffe du tribunal administratif en date du 5 août 2019, ne lui aurait été notifié qu'en date du 10 octobre 2019.
Le litismandataire de Madame … n’a pas pris position sur cette question.
Si, d’après la jurisprudence relative à l’article 5 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après dénommée « la loi du 21 juin 1999 », la fourniture du mémoire en réplique dans le délai d'un mois de la communication du mémoire en réponse inclut, implicitement, mais nécessairement, l'obligation de le déposer au greffe du tribunal et de le communiquer à la partie, voire auxparties défenderesses dans ledit délai d'un mois1, force est de relever que d’après l’article 4, paragraphe (3) de cette même loi, « [l]e dépôt de la requête vaut signification à l’Etat. Il en est de même pour le dépôt des mémoires subséquents. », et ce, indépendamment du choix de l’Etat de se faire représenter par un avocat à la Cour au lieu du délégué du gouvernement.
Etant donné que le mémoire en réponse a été déposé le 5 juillet 2019, il s’ensuit que, le dépôt du mémoire en réplique en date du 5 août 2019, valant dès lors signification à l’Etat, a été fait dans le délai prescrit, étant d’ailleurs relevé qu’au vœu de l’article 5, paragraphe (6) in fine, les délais d’instruction sont suspendus entre le 16 juillet et le 15 septembre.
Par ailleurs, en raison de la suspension des délais d’instruction jusqu’au 15 septembre, le mémoire en duplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 octobre 2019, est également recevable, étant relevé qu’il n’est pas soutenu en l’espèce que la notification de ce dernier n’aurait pas été faite dans ce même délai.
Il suit de ces considérations que tant le mémoire en réplique que le mémoire en duplique sont recevables ratione temporis.
En ce qui concerne la compétence du tribunal ainsi que la recevabilité du recours, force est de relever qu’étant donné que la qualité d’employé de l’Etat de Madame … n'est pas litigieuse en l’espèce, il échet de retenir qu’en vertu de l’article 10, alinéa 1er de la loi modifiée du 25 mars 2015 déterminant le régime et les indemnités des employés de l’Etat, dénommée ci-après « la loi du 25 mars 2015 », aux termes duquel « Les contestations résultant du contrat d’emploi, de la rémunération et des sanctions et mesures disciplinaires sont de la compétence du tribunal administratif, statuant comme juge du fond.», le tribunal est compétent pour connaître d’un recours en réformation quant aux contestations résultant du contrat d'emploi des employés de l'Etat, parmi lesquelles sont comprises celles relatives au licenciement2.
Il n’y a dès lors pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation.
Dans son mémoire en réponse, la partie gouvernementale se rapporte « à prudence de justice quant à la recevabilité de l'acte introductif d'instance (compétence « rationae materiae », compétence « rationae temporis » et intérêt à agir). » Force est au tribunal de préciser que s’il est exact que le fait, pour une partie, de se rapporter à prudence de justice équivaut à une contestation, il n’en reste pas moins qu’une contestation non autrement étayée est à écarter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer la carence des parties au litige et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions.
Dès lors, étant donné que la partie gouvernementale est restée en défaut de préciser dans quelle mesure le délai d’introduction du recours n’aurait pas été respecté, ou que Madame … n’aurait pas d’intérêt à agir, les moyens d’irrecevabilité afférents encourent le 1 Trib. adm. 23 février 2005, n° 18555 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure Contentieuse, n°842 et les autres références y citées.
2 Par analogie : trib. adm 22 janvier 2007, n° 21493 du rôle, conf. par Cour adm. 28 juin 2007, n° 22638C du rôle, Pas. adm. 2016, V° Fonction publique, n°589.
rejet, étant relevé que le tribunal n’entrevoit pas non plus de cause d’irrecevabilité d’ordre public qui serait à soulever d’office.
Par contre en ce qui concerne la demande de Madame … visant à « ordonner la continuation du contrat sinon la réintégration sinon une indemnité compensatoire de préavis ainsi que des dommages et intérêts pour licenciement abusif, le tout avec les intérêts légaux », force est de relever que, nonobstant la question de savoir si le recours en réformation dirigé contre la décision déférée du 8 janvier 2019 est fondé ou non, le tribunal est matériellement incompétent3,4 pour de telles demandes.
Il suit de ces considérations que le recours principal en réformation dirigé contre la décision déférée est recevable pour avoir été, par ailleurs, introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours et en fait, la demanderesse explique qu’elle aurait été engagée par contrat de travail à durée indéterminée du 25 avril 2017 en qualité d'employée de l'Etat au sein des services de l’OLAI, où elle aurait traité des dossiers tout aussi variés que complexes à la satisfaction de son supérieur hiérarchique et du département auquel cette dernière aurait été affectée, de sorte qu’elle aurait été étonné de se voir notifier son licenciement dont elle conteste tant les termes que la portée.
Elle considère que les fautes lui reprochées manqueraient de précision et ne seraient ni réelles et sérieuses, ni conformes à la loi.
Quant au reproche relatif à des absences injustifiées qu’elle conteste, la demanderesse fait relever qu’elle aurait été en incapacité de travail au cours de la période du 13 au 18 septembre 2018, tel que l'attesterait le certificat médical établi par son médecin traitant, le Dr Y. K., préconisant un arrêt de maladie du 14 au 18 septembre 2018 et qu’elle aurait adressé à l'OLAI le 13 septembre 2018, sans préjudice quant à la date exacte.
Elle fait ensuite valoir que son arrêt de travail aurait dû être prolongé du 19 septembre au 5 octobre 2018 en raison de la persistance de ses symptômes, affirmant avoir consulté son médecin traitant le 17 septembre 2018. Le certificat y relatif aurait ensuite été remis par ses soins à la poste le 17 septembre 2018, de sorte que l'OLAI aurait réceptionné le certificat médical au plus tard le 19 septembre 2018.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse fait préciser que si le certificat de maladie dressé en date du 17 septembre 2018 porterait la date du 18 septembre 2018, il s’agirait d’une erreur de rédaction de la part de son médecin traitant.
Elle donne à considérer que lors de chaque incapacité de travail, elle en aurait en outre avisé son supérieur hiérarchique et partant l’OLAI et ce, tant du début que de la fin de la maladie, relevant, dans le cadre de son mémoire en réplique, que la partie gouvernementale aurait, dans le mémoire en réponse, admis qu’elle aurait informé l'administration de ses congés pour raisons de santé par voie d'e-mail.
3 Trib. adm. 11 mars 2015, n° 33444 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Recours en réformation, n° 32 et les autres références y citées.
4 Trib. adm. 15 janvier 2001, n° 11996 du rôle, conf. par Cour adm. 12 juin 2001, n° 12968C, du rôle, Pas. adm.
2020, V° Compétence, n° 102.Quant au second reproche relatif à la non-présentation à l'examen de contrôle du 4 octobre 2018, la demanderesse relève que l'OLAI lui aurait adressé par e-mail, et non pas par lettre recommandée, une convocation le 4 octobre 2018 à 10:29 heures pour un rendez-vous médical auprès du Dr D. de la Division de la Santé au travail du Secteur public le jour même à 15 heures 30. Or, en raison de son état de santé souffrant, elle affirme ne pas avoir pu quitter son domicile pour se présenter audit contrôle médical, de sorte que ses parents se seraient rendus auprès de son médecin traitant qui aurait établi un certificat médical constatant qu’elle ne pourrait pas se rendre au contrôle médical en raison du fait qu’elle devrait garder son lit avec un syndrome grippal.
Ledit certificat médical serait encore corroboré par un second certificat médical du même médecin du 2 novembre 2018.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse fait préciser que le fait que son certificat médical n’indiquerait pas que les sorties seraient contre-indiquées ne signifierait pas pour autant qu’elle aurait été en état de quitter son domicile.
Quant à l’affirmation de la partie gouvernementale selon laquelle les certificats versés constitueraient des certificats de complaisance, la demanderesse fait plaider que nul ne saurait porter atteinte à l’intégrité d’un médecin qui délivrerait ses certificats et rapports médicaux en toute conscience professionnelle.
Elle fait également préciser que si elle a informé son supérieur hiérarchique de sa maladie par voie d'e-mail, cela ne libérerait pas ce dernier de l’obligation de lui envoyer une convocation devant le médecin de contrôle par courrier recommandé, alors qu’au vu de son état de santé, elle ne serait pas censée de consulter de manière permanente ses e-mails, respectivement de répondre aux appels téléphoniques.
En ce qui concerne le contrôle administratif effectué par la partie gouvernementale par l'intermédiaire des agents E. H.C. et T. G. le 5 octobre 2018 vers 9h15 à son domicile, dans le cadre duquel il lui serait reproché de ne pas leur avoir ouvert la porte, la demanderesse fait répliquer qu’en raison de son état souffrant l’obligeant de rester alitée, il serait normal qu'elle n'aurait pas été en mesure d'entendre la sonnerie de la porte ou celui de son téléphone portable.
Quant à l’observation desdits agents selon laquelle sa voiture ne se serait pas trouvée devant la maison, la demanderesse fait préciser qu’elle garerait toujours son véhicule à l'abri dans son garage.
La demanderesse souligne qu’elle aurait été très surprise, voire choquée par l’insinuation de la partie gouvernementale selon laquelle elle aurait été en vacances au Portugal pendant son arrêt de maladie, alors qu’une telle affirmation laisserait d’être prouvée.
Quant aux photos qu’elle aurait publiées sur le réseau social Facebook, la demanderesse insiste sur le fait qu’elle se serait trouvée au Luxembourg pendant la période de son arrêt de maladie, alors que ses billets d’avion qu’elle aurait réservés le 1er septembre 2018 pour un voyage du 5 au 23 septembre 2018 auraient dû être annulés en raison de son état de santé. En tout état de cause, la demanderesse donne à considérer que la production de photos publiées sur le réseau social constituerait une atteinte à sa vie privée protégée par l’article 8 de la convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, dénommée ci-après « la CEDH ».
Finalement la demanderesse fait remarquer qu’une absence prolongée pour raison de santé ne constituerait pas un motif grave justifiant une résiliation avec effet immédiat et que la partie gouvernementale ne saurait être autorisée à ajouter des motifs complémentaires à sa décision pour pallier l'absence initiale de motifs clairs et précis.
En droit, la demanderesse fait plaider que la décision déférée serait affectée des vices d'incompétence, d'excès et de détournement de pouvoir, de violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés tels qu'énumérés à l'article 2 paragraphe (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, dénommée ci-après « la loi du 7 novembre 1996 ».
En ce qui concerne d’abord la légalité externe de la décision déférée, la demanderesse se remet en premier lieu à prudence de justice quant à l’incompétence de l’auteur de l’acte, se réservant le droit de pouvoir se prévaloir d'un tel chef d'annulation en cours d'instance.
En deuxième lieu, la demanderesse reproche à la décision déférée de ne pas détailler en fait et en droit la motivation qui la sous-tend, en violation du principe de motivation des actes et décisions administratives ainsi que de l'article 2 de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse et de l'article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, ci-après dénommé le « règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ».
En effet, le ministre se serait exclusivement basé sur l'article 7 de la loi du 25 mars 2015, alors même que cette disposition ne lui conférerait la possibilité de résilier le contrat d'un employé d'Etat qu'en cas d'absence prolongée ou d'absences répétées pour raison de santé de l'employé qui ne bénéficie pas encore du régime de pension des fonctionnaires de l'Etat au cours d'une période de douze mois.
Or, la demanderesse relève qu’elle ne se serait absentée pour des raisons médicales que pendant 16 jours.
Elle donne ensuite à considérer qu’en application de l'article 47 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut des fonctionnaires de l’Etat, dénommée ci-après « le statut général », ce ne serait que dans l'hypothèse où le fonctionnaire condamné à une peine privative de liberté en raison de la commission intentionnelle d'un acte, que ce dernier encourrait de plein droit la perte de l'emploi, de sorte que le ministre aurait pu choisir une mesure moins drastique et lourde de conséquences, alors qu’en raison de la résiliation avec effet immédiat de son contrat, elle se trouverait dans une situation financière précaire dans la mesure où tout droit aux indemnités de chômage lui serait refusé.
Elle en conclut que le ministre resterait en défaut de justifier que la résiliation avec effet au 15 janvier 2019 pour faute grave serait fondée et justifiée.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse fait souligner que l’article 5 de la loi du 25 mars 2015 exigerait une décision motivée du ministre pour procéder à une résiliation du contrat de travail, de même qu’en vertu de l’article 7 de ce même texte, la résiliation du contrat à titre de mesure disciplinaire ne pourrait se faire qu’après décision conforme du conseil de discipline institué pour les fonctionnaires d’Etat, ce qui ne serait pas le cas enl’espèce, la demanderesse soutenant d’ailleurs ne rentrer dans aucun des cas de figure prévus audit article.
Elle réfute encore l’argumentation gouvernementale suivant laquelle la lettre du 25 octobre 2018 pourrait apporter des éclaircissements et des motifs complémentaires à la décision déférée du 8 janvier 2019.
Dans la mesure où ses absences seraient justifiées, la demanderesse estime que le ministre aurait été mal fondé d'invoquer une violation grave des obligations statutaires, au lieu de prendre d'autres mesures moins drastiques et lourdes de conséquences, telles que les sanctions envisageables par l'article 47 du statut général que l'article 7 paragraphe 1er de la loi du 25 mars 2015 n’exclurait à aucun moment en ce qui concerne les employés de l'Etat ayant une ancienneté inférieure à dix ans.
En ce qui concerne la légalité interne de la décision, la demanderesse conclut à un excès de pouvoir et à une violation de la loi et notamment à une violation du principe de motivation des décisions administratives, ainsi que de l'article 1er de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse et de l'article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, alors que le ministre n’invoquerait pas de disposition légale précise justifiant la résiliation du contrat de travail pour l’absence de son service sans autorisation par le fonctionnaire au sens de l'article 12 du statut général.
La demanderesse passe ensuite en revue les dispositions des articles 12 et 47 du statut général, concernant l’absence des fonctionnaires et le catalogue des peines disciplinaires leur applicables, ainsi que de l'article 7 de la loi du 25 mars 2015 selon lequel le contrat de travail à durée indéterminée de l'employé ne pourrait plus être résilié, lorsqu'il est en vigueur depuis dix ans au moins, sauf à titre de mesure disciplinaire et que pendant la période précédant cette échéance, il pourrait être résilié par le ministre pour des raisons dûment motivées ou en cas d'absence prolongée ou d'absences répétées pour raisons de santé de l'employé qui ne bénéficie pas encore du régime de pension des fonctionnaires de l’Etat.
La demanderesse invoque ensuite l’article 16 du règlement grand-ducal du 3 février 2012 fixant le régime des congés des fonctionnaires et employés de l'Etat, dénommé ci-après « le règlement grand-ducal du 3 février 2012 », selon lequel un congé pour raisons de santé serait accordé sans production d'un certificat médical pour une période de trois jours de service consécutifs au plus et que ce ne serait que si l’incapacité de travail dépasserait trois jours de service consécutifs, que l'agent devrait présenter un certificat médical mentionnant notamment la durée de l'incapacité de travail, l’article 17 du même règlement grand-ducal précisant qu’une absence de plus de trois jours de service consécutifs, sans présentation d’un certificat médical serait considérée comme non motivée et donnerait lieu à l'application des dispositions prévues à l'article 12 du statut général. Enfin, l'article 21 de ce même texte exigerait de l’agent qui ne serait pas à même de reprendre son service à l'expiration de son congé pour raisons de santé, de solliciter la prolongation au plus tard la veille du jour où il aurait dû reprendre son service.
Quant aux faits de l’espèce, et premièrement quant au reproche tenant à des absences non autorisées, la demanderesse souligne qu’elle aurait été en incapacité de travail du 13 au 18 septembre 2018, tel que l'attesterait le certificat médical établi par le Dr Y. K. remis à l'OLAI, incapacité qui aurait été prolongée du 19 septembre au 5 octobre 2018 suite à une nouvelle consultation de son médecin traitant le 17 septembre 2018. Etant donné que lecertificat médical y relatif aurait été remis à la poste le même jour, à savoir le 17 septembre 2018, elle estime que ce dernier serait parvenu à l’OLAI au plus tard deux jours après sa délivrance et que même si l'OLAI ne l’aurait réceptionné que le 20 septembre 2018, le délai serait toujours respecté au vœu de l’article 16 du règlement grand-ducal du 3 février 2012 disposant que le certificat médical prendrait cours à partir du jour de sa délivrance ou, le cas échéant, le lendemain. Etant donné que ce même article préciserait qu'en cas de prolongation de l'incapacité de travail au-delà d'une durée de cinq jours, une nouvelle consultation du médecin serait de rigueur, une nouvelle consultation du médecin ne serait obligatoire que si l'incapacité de travail perdurerait au-delà de cinq jours.
Ainsi, la demanderesse estime s’être conformée aux dispositions légales applicables, de sorte qu’il ne saurait être question d’une absence non justifiée, le ministère se limitant à affirmer que le certificat médical n'aurait pas été réceptionné dans les délais, sans pour autant indiquer la date réelle de réception ni apporter d'autres explications sur ce point.
En application de l’article 12 du règlement grand-ducal du 3 février 2012, invoqué par le ministre, une absence ne serait à considérer comme injustifiée que si elle n’était pas couverte par un certificat médical, constat qui ne serait pas vérifié en l’espèce.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse rappelle que le courrier du 25 octobre 2018, considéré comme une simple lettre, ne constituerait pas une décision et ne saurait pallier l'absence de motifs de la décision du 8 janvier 2019, qui seule devrait contenir les motifs gisant à sa base, un renvoi au courrier du 25 octobre 2018 ne suffisant pas à cet égard.
La demanderesse fait encore plaider que l’article 7 paragraphe 1er de la loi du 25 mars 2015 devrait être lu en combinaison avec ses paragraphes 2 et 3, de sorte que la partie gouvernementale ne pourrait pas prétendre que le paragraphe 3 ne serait pas applicable.
Ainsi, dans la mesure où l'Etat ne préciserait pas les motifs pour lesquels il a décidé de résilier le contrat, il lui aurait appartenu de justifier sa décision sur base des paragraphes 2 respectivement 3 du même article.
Invoquant les articles 17 et 21 du règlement grand-ducal du 3 février 2012, la demanderesse fait encore répliquer que ce ne serait que l'absence de certificat médical qui engendrerait la qualification d'une absence non autorisée, relevant qu’elle aurait satisfait à ses obligations d'information et de remise de certificats médicaux, l'OLAI ayant été informé en bonne et due forme de la prolongation de sa maladie.
La demanderesse fait relever qu’en l'espèce, la partie gouvernementale admettrait elle-
même, dans son mémoire en réponse, que le 19 septembre 2018, son absence aurait été couverte par un certificat médical.
En ce qui concerne deuxièmement le reproche tenant au refus de se présenter au contrôle médical, la demanderesse donne à considérer que la circonstance selon laquelle son état de santé ne lui aurait pas permis de se présenter audit contrôle médical ne saurait être interprété comme un refus de s’y présenter et partant constituer une absence injustifiée au sens de l'article 12, paragraphe 2 de la loi du 25 mars 2015.
Elle rappelle qu’elle aurait reçu la convocation non pas par courrier recommandé, mais par e-mail le 4 octobre 2018 à 10:29 heures pour un contrôle médical le jour même à 15:30 heures.
Le constat du ministre selon lequel elle ne pourrait pas être d’un côté incapable de se rendre au contrôle médical et avoir pu, d’un autre côté, consulter son médecin traitant le même jour ne saurait tenir, la demanderesse relevant qu’elle aurait envoyé ses parents auprès de son médecin traitant pour lui demander l’établissement du certificat médical constatant son incapacité de se rendre au contrôle médical en raison de son syndrome grippal.
Il résulterait ainsi de sa version des faits, telle qu’elle serait encore corroborée par un second certificat médical du 2 novembre 2018, que son absence au contrôle médical ne serait pas due à un refus, mais à un cas de force majeure, de sorte que l'article 12 paragraphe 2 de la loi du 25 mars 2015 ne jouerait pas.
Quant à la qualification de faute grave retenue par le ministre, la demanderesse cite l’article L.124-10 paragraphe 2 du Code du travail qui définirait la faute grave comme un fait rendant immédiatement et définitivement impossible le maintien des relations de travail.
Elle estime que ledit article serait applicable en l'espèce en raison des lacunes des dispositions combinées des dispositions sur les employés publics et celles du statut général lui applicables, de sorte que la lettre de licenciement aurait dû libeller avec précision le ou les faits reprochés qui ne devraient pas être plus vieux qu’un mois, ensemble les circonstances qui seraient de nature à leur attribuer le caractère d'un motif grave, cette appréciation devant tenir compte du degré d'instruction, des antécédents professionnels, de la situation sociale et de tous les éléments pouvant influer sur la responsabilité du salarié et des conséquences du licenciement.
Ainsi, la demanderesse fait préciser que non seulement la motivation fournie par l'OLAI manquerait de la précision la plus élémentaire qui soit, de sorte que les faits, plus confus les uns que les autres, invoqués par le ministre équivaudraient à une absence de motifs, mais encore que les absences reprochées dans la décision du 8 janvier 2019 remonteraient à plus d'un mois, de sorte qu’il ne saurait être conclu à l’existence de motifs graves rendant un maintien des relations de travail impossible.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse invoque encore un arrêt récent de la Cour administrative ayant précisé que le Code du travail n'aurait pas vocation à s'appliquer en tant que réglementation de la résiliation du contrat d'un employé de 'Etat, mais, compte tenu des dispositions de l'article 1er, alinéa 1er, de la loi du 27 janvier 1972, il serait de nature à suppléer, le cas échéant, dans les limites de sa compatibilité avec les dispositions de ladite loi du 27 janvier 1972, aux lacunes des dispositions contenues dans cette loi ainsi que dans la réglementation de la procédure administrative non contentieuse, voire du statut général des fonctionnaires de l'Etat. Ainsi, faute de définition de la faute grave dans la législation relative aux fonctionnaires et employés d'Etat, il y aurait lieu de se rapporter à la définition du Code de travail.
Or, la demanderesse estime que ses absences des 19 septembre, 4 et 5 octobre 2018 ne sauraient constituer des motifs graves rompant définitivement et irrémédiablement la confiance qu'un employeur doit avoir en son employé et justifiant le congédiement avec effet immédiat, puisque ces absences seraient justifiées par un dossier médical.
Finalement la demanderesse sollicite l’allocation d’une indemnité de procédure de 3.000 EUR sur base de l'article 33 de la loi du 21 juin 1999, alors qu'il serait manifestementinéquitable de laisser tous les frais et dépens à sa seule charge, relevant qu’elle aurait dû charger un mandataire en vue de défendre ses droits, de sorte que la condition d'iniquité serait remplie dans son chef.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse conteste encore la demande d’indemnité de procédure à hauteur de 1.500,- euros présentée par la partie gouvernementale, d’autant plus que la mauvaise foi de cette dernière serait avérée.
La partie gouvernementale conclut au rejet du recours en tous ses moyens, précisant en fait que la demanderesse, absente pour raisons médicales jusqu’au 18 septembre 2018, n’aurait pas observé la procédure en cas de prolongation du congé pour raisons de santé, alors qu’en date du 19 septembre 2018, elle n’aurait ni repris le travail, ni averti la veille son employeur de la prolongation de son incapacité de travail, ce dernier n’ayant été informé que par un e-mail envoyé le 19 septembre 2018 à 23.26 heures, de sorte que la demanderesse accuserait une absence injustifiée concernant la journée du 18 septembre 2018.
Ensuite la demanderesse, au lieu de se présenter à l’examen auprès du médecin de contrôle auquel elle aurait été convoquée en date du 4 octobre 2018, y aurait envoyé ses parents pour remettre une attestation médicale censée excuser son absence, certificat qui aurait été déclarée non valable par le médecin de contrôle. Il s’en suivrait une nouvelle absence sans autorisation les 4 et 5 octobre 2018.
La partie gouvernementale estime que lesdites absences non autorisées constitueraient des motifs graves rendant impossible le maintien des relations de travail.
En droit, la partie gouvernementale souligne qu’elle reprocherait à la demanderesse de ne pas avoir informé l'OLAI en temps utile de la prolongation de son congé pour raisons de santé conformément à l'article 21 du règlement grand-ducal du 3 février 2012 et de ne pas s'être présentée à l'examen de contrôle du 4 octobre 2018.
Etant donné que le certificat médical de la demanderesse aurait expiré le 18 septembre 2018, elle aurait dû informer son administration en date du 18 septembre 2018 de la prolongation de son congé pour raisons de santé, ce que cette dernière n’aurait cependant fait qu’en date du 19 septembre 2018 à 23:26 heures.
En ce qui concerne l’affirmation de la demanderesse selon laquelle elle se serait rendue chez son médecin traitant en date du 17 septembre 2018 et qu'elle aurait envoyé le certificat médical à l'OLAI par voie postale à cette même date, la partie gouvernementale fait relever que le certificat médical n'aurait pas été établi le 17 septembre 2018, mais le 18 septembre 2018, de sorte que cette dernière n’aurait pas pu mettre ledit certificat médical à la poste le 17 septembre comme elle le prétend, mais au plus tôt le 18 septembre 2018.
Ainsi, l'absence du 19 septembre 2018 constituerait une absence non autorisée.
Dans son mémoire en duplique, la partie gouvernementale conteste, faute de preuve y relative, l’allégation de la demanderesse selon laquelle la date du 18 septembre 2018 serait le résultat d’une erreur de la part de son médecin traitant.
Elle précise encore, dans ce contexte, que la charge de la preuve de la réception d’un certificat médical pèserait sur la demanderesse et non pas sur l’OLAI, preuve qui laisserait d’être rapportée en l’espèce.
Quant au reproche relatif à la non-présentation à l'examen de contrôle du 4 octobre 2018, la partie gouvernementale soutient qu’il n’y aurait aucune disposition l’obligeant de procéder par lettre recommandée pour convoquer ses agents auprès du médecin de contrôle.
Il serait étonnant de constater que la demanderesse lui reprocherait de la convoquer par e-mail, alors qu’elle-même aurait informé l'administration de ses congés pour raisons de santé par cette même voie.
En ce qui concerne le certificat de maladie présenté par ses parents au médecin de contrôle, la partie gouvernementale considère que ledit certificat médical constituerait un certificat de complaisance qui n'aurait aucune valeur juridique, renvoyant à cet égard au rapport du médecin de contrôle du 9 octobre 2018 qui aurait relevé que le médecin traitant de la demanderesse n’aurait non seulement même pas examiné personnellement cette dernière, mais n’invoquerait également pas de contre-indication pour un déplacement de l'intéressée au contrôle médical, le médecin de contrôle ayant encore précisé que trois tentatives de joindre ledit prestataire de soins par téléphone se seraient soldées par un échec.
La partie gouvernementale se réfère encore au contrôle administratif au domicile de la demanderesse, tel qu’il aurait été proposé par le médecin de contrôle, dans le cadre duquel deux agents, Madame E. H.C. et Monsieur T.G. auraient, en date du 5 octobre 2018, vers 9h15, sonné 4 fois à la porte de la demanderesse, sans réaction de la part de cette dernière, de même qu’ils auraient constaté que la voiture de cette dernière n’aurait pas été garée devant sa maison.
La partie gouvernementale estime ensuite, sur base des photos que la demanderesse aurait publiées pendant ladite période sur Facebook, que cette dernière se serait en fait trouvée au Portugal pendant son congé de maladie, ce qui aurait constitué non seulement le véritable obstacle pour se présenter au contrôle médical, mais également une absence non autorisée, soit une violation grave de ses obligations statutaires.
Dans ce contexte, la partie gouvernementale a fait dupliquer que la production de photos publiées sur le réseau social ne constituerait pas une atteinte à la vie privée de demanderesse, alors qu’il s'agirait de photos publiques visibles pour tout le monde.
Dans son mémoire en duplique, la partie gouvernementale souligne encore qu’elle aurait déposé une plainte auprès du Collège médical contre le médecin traitant de la demanderesse pour violation de ses obligations déontologiques, à savoir le fait d’avoir établi un certificat médical sans avoir examiné sa patiente, ainsi que le fait d’avoir personnellement pris position dans le cadre de l'affaire contentieuse par son certificat médical du 18 juillet 2019.
En droit, la partie gouvernementale conteste tout défaut de motivation de la décision déférée au motif que cette dernière aurait été prise sur base des articles 5 et 7, paragraphe 1er de la loi du 25 mars 2015 et par référence expresse au courrier du 25 octobre 2018.
Elle explique que ce seraient les absences non justifiées qui seraient à la base de la résiliation et non pas l'absence pour raisons de santé, soulignant que les articles 47 et 49 du statut général ne seraient pas applicables dans le cas de la demanderesse qui aurait une ancienneté de moins de 10 années.
Sur le plan de la légalité interne, la partie gouvernementale rappelle d’abord que ce serait à tort que la demanderesse invoquerait le non-respect de l’obligation de motivation, reprenant à ce sujet son argumentation prise ci-avant.
Quant aux reproches relatives aux absences injustifiées de la demanderesse, la partie gouvernementale rappelle ses développements en fait, suivant lesquels la demanderesse n’aurait pas informé son supérieur hiérarchique de la prolongation de son congé maladie au plus tard la veille du jour où elle aurait dû reprendre son service, l’e-mail adressé à l’OLAI n’étant daté que du 19 septembre 2018 à 23.26 heures, et le certificat, daté d’ailleurs seulement du 18 septembre 20128, n’ayant pas été réceptionné par l’OLAI en date du 18 septembre 2018.
Ainsi, le non-respect de son obligation d'information entraînerait per se la qualification d’une absence non justifiée, quand bien même le jour du 19 septembre 2018 aurait été finalement couvert par le certificat médical versé.
Quant au défaut de se présenter au contrôle médical, la partie gouvernementale renvoie également à ses considérations prises antérieurement.
En ce qui concerne le caractère de faute grave des faits de l’espèce, la partie gouvernementale soutient, sur base de plusieurs décisions des juridictions administratives, que les dispositions du Code du travail ne seraient pas applicables dans le contexte de la résiliation d'un contrat de travail d'un employé de l'Etat, alors que les articles traitant de la résiliation du contrat d'engagement d’un employé de l’Etat ne comporteraient aucun renvoi aux dispositions du droit du travail de droit commun et notamment celles interdisant d’invoquer des fautes graves au-delà d’un mois.
Finalement la partie gouvernementale sollicite la condamnation de la partie demanderesse à lui payer une indemnité de procédure à hauteur de 1.500.- euros sous réserve de toute somme supérieure à arbitrer ex aequo et bono par le tribunal.
En ce qui concerne d’abord la légalité externe de la décision déférée, et notamment le moyen d’incompétence, force est au tribunal de rappeler que s’il est exact que le fait, pour une partie, de se rapporter à prudence de justice équivaut à une contestation, il n’en reste pas moins qu’une contestation non autrement étayée est à écarter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer la carence des parties au litige et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions.
Dès lors, étant donné que la demanderesse est restée en défaut de préciser dans quelle mesure la compétence du ministre serait mise en cause, le moyen d’incompétence encourt le rejet, étant relevé que le tribunal n’entrevoit pas non plus de cause d’incompétence d’ordre public qui serait à soulever d’office.
Il suit de ce qui précède que le moyen afférent est d’ores et déjà à rejeter.
Quant au deuxième moyen de légalité externe tenant à reprocher à la décision déférée une motivation insuffisante, il échet en premier lieu de relever qu’aux termes de l’article 1er de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, « Le Grand-Duc est habilité à édicter un corps de règles générales destinées à réglementer la procédure administrative non contentieuse.
Ces règles doivent notamment assurer le respect des droits de la défense de l´administré en aménageant dans la mesure la plus large possible la participation de l´administré à la prise de la décision administrative.
Dans ce cadre, elles assurent la collaboration procédurale de l´administration, consacrent le droit de l´administré d´être entendu et d´obtenir communication du dossier administratif, imposent la motivation des actes administratifs et indiquent le mode de procéder des organismes consultatifs. ».
Force est d’abord de retenir qu’il a été jugé qu’un recours contentieux basé sur la seule violation de l'article 1er de la loi du 1er décembre 1978, à défaut d'établir voire d'alléguer la violation de l'une quelconque des dispositions de son règlement d'exécution, à savoir le règlement grand-ducal du 8 juin 1979, est à rejeter pour manquer de fondement, alors qu’il se dégage du libellé de la loi du 1er décembre 1978 en général et de son article 1er en particulier que le législateur n'a pas entendu disposer lui-même des intérêts qu'il entend régler, mais qu'il a uniquement tracé les règles de base et le cadre tout en investissant le pouvoir réglementaire de fixer le détail. 5 Il s’ensuit que le tribunal se limitera, dans ce contexte, à apprécier le moyen tenant à l’insuffisance de motivation au regard des dispositions spécifiques y relatives édictées par le règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
En effet, si la loi du 25 mars 2015 prévoit certes une disposition spécifique à cet égard, en son article 7, exigeant que la résiliation du contrat de travail d’un employé de l’Etat doit se baser sur des « raisons dûment motivées », il s’agit en l’occurrence plutôt d’une règle de fond, de sorte qu’en ce qui concerne les formalités à respecter dans ce contexte, il y a lieu de se reporter au droit commun relevant de la procédure administrative non contentieuse telle que régie par le règlement grand-ducal du 8 juin 1979, également applicable aux employés de l’Etat.
Aux termes de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, « [t]oute décision administrative doit baser sur des motifs légaux.
La décision doit formellement indiquer les motifs par l´énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu´elle: (…) révoque ou modifie une décision antérieure, sauf si elle intervient à la demande de l´intéressé (…) ».
Aux termes de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, toute décision administrative doit reposer sur des motifs légaux et elle doit formellement indiquer les 5 Trib. adm. 17 février 2000, n° 11547 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 5 et les autres références y citées.motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle révoque ou modifie une décision antérieure, étant souligné que l’article 6 précité n’impose pas une motivation exhaustive et précise, alors que seule une motivation « sommaire » est expressément exigée.
En l’occurrence, force est de retenir qu’il ressort de la lecture de la décision déférée du 8 janvier 2019 que cette dernière suffit aux exigences de l’article 6 précité du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, en ce qu’elle est motivée tant en droit qu’en fait. En effet, le ministre a non seulement invoqué les articles 5 et 7, paragraphe (1) de la loi du 25 mars 2015 en tant que base légale de la résiliation, mais a également cité l’article 21 du règlement grand-ducal du 3 février 2012 ainsi que l’article 12 du statut général. De même, il a fourni des éléments de fait sous-jacents, à savoir le reproche de ne pas avoir informé en bonne et due forme l’OLAI de la prolongation de son incapacité de travail, ainsi que celui de son absence au contrôle médical.
Par ailleurs, la partie gouvernementale est à suivre en ce qu’elle a souligné que la motivation de la résiliation du contrat de travail est encore complétée par la référence expresse au courrier du 25 octobre 2018, ainsi que par les explications de la partie gouvernementale fournies dans ses mémoires déposés en cours d’instance.
En tout état de cause, il apert d’ailleurs de la présentation des moyens dans la requête introductive d’instance que la demanderesse n’a pas été empêchée de prendre position de manière circonstanciée, en fait et en droit, par rapport à tous les points de la décision déférée.
Il suit de toutes ces considérations que le moyen de légalité externe relatif à un manque de motivation est à rejeter, étant relevé que la pertinence de la motivation fournie par la partie gouvernementale est un problème de fond à toiser dans le cadre de l’analyse de la légalité interne.
En ce qui concerne la légalité interne de la décision déférée, force est d’abord de constater que le premier moyen de la demanderesse tenant à entrevoir un défaut de motivation en violation de l’article 1er de la loi du 1er décembre 1979 et de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, du fait que le ministre n’invoquerait pas de « disposition légale précise l’absence de son service sans autorisation » concerne en réalité la légalité externe et a été d’ores et déjà toisée ci-avant, de sorte que ce moyen est également à rejeter dans ce contexte.
En ce qui concerne le fond de la décision déférée, il échet d’abord de rappeler que selon l’article 5 de la loi du 25 mars 2015, « [l]a résiliation du contrat de travail est prononcée par une décision motivée du ministre, sur demande du ministre du ressort.
(…) ».
Aux termes de l’article 7 de la loi du 25 mars 2015, « (1) Le contrat de travail à durée indéterminée de l’employé ne peut plus être résilié, lorsqu’il est en vigueur depuis dix ans au moins, sauf à titre de mesure disciplinaire ainsi que pour l’application de la procédure d’amélioration des prestations professionnelles et de la procédure d’insuffisance professionnelle. Pendant la période précédant cette échéance, il peut être résilié par le ministre ou par le ministre du ressort soit pour des raisons dûment motivées, soit lorsque l’employé s’est vu attribuer un niveau de performance 1 par application de l’article 4bis de 16 la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat.
(2) Le ministre ou le ministre du ressort prononce la résiliation du contrat, à titre de mesure disciplinaire, après décision conforme du conseil de discipline institué pour les fonctionnaires de l’Etat. Le conseil procède conformément aux dispositions légales qui déterminent son organisation et son fonctionnement.
(3) Sans préjudice des paragraphes 1 et 2, le ministre ou le ministre du ressort est en droit de résilier le contrat en cas d’absence prolongée ou d’absences répétées pour raisons de santé de l’employé qui ne bénéficie pas encore du régime de pension des fonctionnaires de l’Etat. (…) ».
A titre liminaire, il échet de rappeler qu’il n’est pas contesté que la demanderesse a été engagée depuis le 26 avril 2017 en qualité d’employé de l’Etat auprès de l’OLAI, soit, au jour de la décision déférée du 8 janvier 2019, depuis moins de dix ans, de sorte que les conditions de l’article 7, paragraphe 1er de la loi du 25 mars 2015 disposant que « [l]e contrat de travail à durée indéterminée de l’employé ne peut plus être résilié, lorsqu’il est en vigueur depuis dix ans au moins, sauf à titre de mesure disciplinaire (…) », ne sont pas réunies dans son chef.
Il s’ensuit que la procédure disciplinaire et les sanctions disciplinaires prévues au statut général des fonctionnaires de l’Etat ne s’appliquent pas à la demanderesse, de sorte que tous les moyens et argumentations y relatifs de la part de la demanderesse sont partant d’ores et déjà à écarter pour défaut de pertinence.
En ce qui concerne la procédure applicable à la résiliation du contrat de travail de la demanderesse, il y a lieu de se référer au droit commun des employés de l’Etat, à savoir en l’occurrence, à l’article 7, paragraphe 1er, in fine, de la loi du 25 mars 2015 qui dispose que « [p]endant la période précédant cette échéance, [contrat en vigueur depuis moins de dix ans], il peut être résilié par le ministre ou par le ministre du ressort (…) pour des raisons dûment motivées (…) », étant relevé que, contrairement à ce qui est affirmée par la demanderesse, il ressort de l’économie générale de cette disposition que la deuxième phrase du premier paragraphe dudit article ne doit pas être lu en combinaison avec les 2e ou 3e paragraphes prévoyant des hypothèses de résiliation autonomes.
Il s’ensuit que la résiliation du contrat de travail d’un agent ayant le statut d’un employé de l’Etat doit se faire par une décision de la part de l’autorité compétente basée sur des raisons dûment motivées.
Dans ce contexte, il échet de relever que, contrairement à ce qui est soutenu par elle, la demanderesse, en tant qu’agent engagé sous le statut d’un employé de l’Etat, ne saurait faire l’objet d’un licenciement avec effet immédiat pour faute grave, le concept visant à différencier entre licenciement avec préavis pour faute « simple » et licenciement avec effet immédiat pour faute grave, telle que cette différenciation ressort du Code du travail, n’étant pas applicable aux agents ayant un statut d’employé de l’Etat. En effet, seules sont applicables audits agents, au vœu de l’article 4 de la loi du 25 mars 2015, les articles L.121-
1 à 121-4, les articles L.122-1 à L.122-10 et les articles L.122-12 et L.122-13 du Code dutravail réglant les formes et les modalités de l’engagement.6 Ainsi, nonobstant le fait que la loi du 25 mars 2015 ne prévoit pas de délai de préavis en cas de résiliation et que la lettre de résiliation litigieuse se limite à fixer une date de prise d’effet à une semaine, la résiliation du contrat de la demanderesse ne saurait être, de ce fait, considérée comme un licenciement pour faute grave, respectivement avec effet immédiat au sens du Code du travail. En effet, la résiliation d’un contrat de travail d’un employé de l’Etat ne s’apparente ni à un licenciement avec effet immédiat, ni à un licenciement avec préavis, la loi n’offrant aucun choix à l’autorité compétente qui ne peut pas respecter un préavis7 du fait que les règles y relatives du Code du travail ne sont pas applicables aux employés de l’Etat. Ainsi, son exclusion de l’allocation de chômage, à laquelle la demanderesse fait référence pour souligner l’impact de la décision déférée, ne saurait se justifier par le constat qu’un employé de l’Etat aurait été licencié avec un délai de préavis négligeable, quelle que soit d’ailleurs la gravité de ses fautes.
Il s’ensuit que tous les développements de la demanderesse relatifs à la définition d’une faute grave ainsi qu’au délai dans lequel une telle faute peut être invoquée pour justifier un licenciement avec effet immédiat, en vertu de l’article L. 124-10 du Code du travail, sont à rejeter pour être dénués de tout fondement dans le présent contexte.
En effet, il suffit de vérifier, au regard de ce qui a été retenu ci-avant au titre de l’article 7 de la loi du 25 mars 2015, que la résiliation du contrat de travail se base sur des raisons dûment motivées, ces raisons devant nécessairement être réelles et sérieuses.
En l’espèce, les reproches adressés à la demanderesse sont de deux ordres, à savoir, d’un côté, le fait de ne pas s’être tenue au respect des dispositions règlementaires à l’occasion de la prolongation de son incapacité de travail et, d’un autre côté, le défaut de se présenter auprès du médecin de contrôle.
Quant à la réalité des faits gisant à la base des reproches, il échet d’abord de rappeler les dispositions légales et règlementaires applicables en l’espèce.
Si, tel que le souligne la partie gouvernementale, l’article 21 du règlement grand-ducal du 3 février 2012, disposait effectivement, « au moment des faits », à savoir en l’occurrence le 18 septembre 2018, que « [l]'agent qui n'est pas à même de reprendre son service à l'expiration de son congé pour raisons de santé, doit en solliciter la prolongation au plus tard la veille du jour où il aurait dû reprendre son service. Si la veille de la reprise du service initialement prévue tombe sur un dimanche ou un jour férié, la prolongation du congé doit être sollicitée immédiatement le premier jour de la prolongation. Le cas échéant, l'absence qui n'est pas couverte par un certificat médical est considérée comme non motivée et entraîne les conséquences prévues à l'article 12 du statut général. », force est cependant de constater, dans ce contexte, que cette disposition n’a plus existée au jour de la décision déférée du 8 janvier 2019, respectivement n’existe plus au jour du présent jugement, alors que cet article a été expressément abrogé, avec effet au 1er octobre 2018, par l’article III, 14° du règlement grand-ducal du 1er août 2018 modifiant 6 Trib. adm., 26 mai 2020, n° 41893 du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu 7 Trib. adm. 23 octobre 2013, n° 31455 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Fonction publique, n° 634 et l’autre référence y citée.
1° le règlement grand-ducal modifié du 22 juin 1988 déterminant les conditions et les modalités d’attribution de l’allocation de famille aux fonctionnaires, employés et ouvriers de l’État ;
2° le règlement grand-ducal du 25 octobre 1990 concernant la prestation d’heures de travail supplémentaires par des fonctionnaires ainsi que leur astreinte à domicile ;
3° le règlement grand-ducal modifié du 3 février 2012 fixant le régime des congés des fonctionnaires et employés de l’État ;
4° le règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 déterminant pour les fonctionnaires et employés de l’État I. les cas d’exception ou de tempérament aux conditions de stage, II. la bonification d’ancienneté de service pour la fixation du traitement initial, III.
la procédure d’attribution d’une prime pour les détenteurs d’un doctorat et abrogeant 1° le règlement grand-ducal modifié du 27 juillet 1992 déterminant les conditions et les modalités d’attribution de l’allocation de repas aux fonctionnaires de l’État ;
2° le règlement grand-ducal modifié du 12 novembre 2011 portant fixation de la durée normale de travail et des modalités de l’horaire de travail mobile dans les administrations de l’État ;
3° le règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 déterminant les modalités d’attribution de l’allocation de famille aux fonctionnaires, employés et salariés de l’État prévue par l’article 18 de la loi du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires de l’État, ci-après dénommé « le règlement grand-ducal du 1er août 2018 ».
La partie demanderesse n’a pas pris position quant à cette problématique ainsi soulevée par la partie gouvernementale elle-même, dans son mémoire en réponse.
Force est de relever que dans le cadre d’un recours en réformation, le tribunal est amené à considérer les éléments de fait et de droit de la cause au moment où il statue, en tenant compte des changements intervenus depuis la décision litigieuse8.
Il s’ensuit qu’en l’espèce, le tribunal, saisi d’un recours en réformation, est amené à examiner la légalité et le bien-fondé de la décision déférée au regard des dispositions légales et règlementaires en vigueur au moment où il statue9, de sorte qu’il ne saurait plus appliquer l’article 21 du règlement grand-ducal du 3 février 2012.
Or, le contenu de cette disposition a entretemps été reprise, en vertu de l’article 22 de la loi modifiée du 1er août 2018 portant fixation des conditions et modalités d’un compte épargne-temps dans la Fonction publique, par l’article 28-3 du statut général, également applicable aux employés de l’Etat au vœux de l’article 1er, paragraphe (5) du même texte, qui prévoit actuellement, en ses alinéas 4 et 5, ce qui suit : « En cas de prolongation de l’incapacité de travail au-delà de la durée prévue par le certificat médical, le fonctionnaire est tenu d’informer son chef d’administration de la prolongation de son congé pour raisons de santé le premier jour ouvré de la prolongation et fournir un nouveau certificat médical au plus tard le jour ouvré suivant l’expiration du certificat médical précédent.
8 Trib. adm., 15 juillet 2004, n° 18353 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Recours en reformation, n° 18 et les autres références y citées.
9 cf. Cour adm., 13 décembre 2018, n° 41218C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.Si le fonctionnaire en congé pour raisons de santé n’informe pas son chef d’administration conformément au présent article, son absence est considérée comme non autorisée et donne lieu à l’application des dispositions prévues à l’article 12. ».
Il suit de ces dispositions qu’il appartient à l’agent, dont l’incapacité de travail se prolonge au-delà de la période couverte par le premier certificat d’en aviser son chef d’administration le premier jour de la prolongation, cette obligation étant nécessairement à lire ensemble avec l’alinéa 1er de l’article 28-3 du statut général disposant que « [l]e fonctionnaire empêché d’exercer ses fonctions par suite de maladie ou d’accident doit en informer son chef d’administration avant le début de son temps de présence obligatoire. (…) ».
Cette disposition étant même plus favorable que l’ancien article 21 du règlement grand-ducal du 3 février 2012, alors qu’il n’exige une information sur la prolongation du congé de maladie que le premier jour de la prolongation au lieu de la veille, il n’y a dès lors pas d’obstacle pour l’appliquer à la situation d’espèce.
En l’occurrence, il est constant en cause, pour ressortir des pièces versées aux débats, que la demanderesse a attendu le soir du 19 septembre 2018, vers 23:26 heures, soit le premier jour ouvrable après l’écoulement de son dernier certificat de maladie valable jusqu’au 18 septembre 2018, pour informer sa hiérarchie de la prolongation de son congé de maladie, étant relevé que la règle en question, quelle que soit d’ailleurs la disposition applicable, a pour objectif l’information du chef d’administration sur la prolongation du congé de maladie avant le début du service, et ce, en vue d’éviter une désorganisation de ce dernier.
Il s’ensuit que le ministre a valablement pu reprocher à la demanderesse de ne pas avoir informé à temps sa hiérarchie de la prolongation de son congé de maladie, alors qu’il ressort à l’évidence des pièces versées, et notamment du courrier électronique de la demanderesse à Monsieur N. de l’OLAI du 19 septembre 2018 à 23:27 heures, que cette information n’avait pas été avant le début de son temps de présence obligatoire.
Il s’ensuit que ce comportement de la demanderesse entraîne, tant au vœu de l’alinéa 5 de l’article 18-3 du statut général qu’au vœu de l’ancien article 21 du règlement grand-
ducal du 3 février 2012, le constat d’une absence non justifiée au sens de l’article 12, paragraphe (1) du statut général, applicable aux employés de l’Etat en application de l’article 1, paragraphe (5) dudit statut, alors que la demanderesse a été absente de son lieu de travail pendant toute la journée du 19 septembre 2018, sans que son absence n’ait été justifiée le jour en question, avant le commencement de son service, soit par une information soit par un certificat médical, et ce quand-bien même cette absence s’est trouvée, par après, justifiée rétroactivement par un certificat médical.
Le premier reproche est dès lors vérifié.
En ce qui concerne l’absence au rendez-vous fixé auprès du contrôle médical, force est également de retenir que l’article 18 du règlement grand-ducal du 3 février 2012, sur lequel s’est basé le ministre pour justifier la décision déférée du 8 janvier 2019, ayant disposé que « [l]e chef d'administration ou son délégué peuvent faire procéder à une visite au domicile du demandeur par un fonctionnaire de l'administration ou à un examen par le médecin de contrôle, toutes les fois qu'ils le jugent indiqué, même si le congé sollicité ne 20 dépasse pas trois jours. », a également été abrogé par le règlement grand-ducal du 1er août 2018, mais qu’une partie de ses dispositions est reprise, depuis le 1er octobre 2018, par l’alinéa 6 de l’article 28-3 du statut général, disposant que « Le chef d’administration peut faire procéder à un examen par le médecin de contrôle, toutes les fois qu’il le juge indiqué, même si le congé sollicité ne dépasse pas trois jours. (…) ».
Il appartient partant au tribunal de vérifier le bien fondé de ce reproche au regard de l’état de la législation applicable au jour où il statue, étant d’ailleurs relevé que l’article 28-3 du statut général était déjà applicable au jour des faits reprochés, à savoir le 4 octobre 2018.
Il échet d’abord de constater, d’un côté, que l’article 28-3 du statut général ne prévoit plus la possibilité pour le chef d'administration ou son délégué de faire procéder à une visite au domicile de l’agent par un fonctionnaire de l'administration, de sorte que le tribunal ne prendra pas égard aux renseignements issus de cette enquête qui n’était plus prévue légalement le jour des faits litigieux.
De l’autre côté, force est cependant de relever qu’il est toujours possible pour le chef d’administration de faire procéder à un examen par le médecin de contrôle, toutes les fois qu’il le juge indiqué, même si le congé sollicité ne dépasse pas trois jours, de sorte que c’est a priori à bon droit que l’OLAI a convoqué la demanderesse à un contrôle médical auprès de la Division de la Santé au travail du Secteur public, sans que l’article en question, ni d’ailleurs l’ancienne disposition y relative, n’exige d’ailleurs l’envoi d’une telle convocation par le biais d’un courrier recommandé tel que l’estime la demanderesse.
Si le délai de convocation est certes assez court (invitation le 4 octobre 2018 à 10:29 heures pour un rendez-vous le même jour à 15:30), cette circonstance n’est, en l’espèce, cependant pas de nature à avoir fait grief à la demanderesse, alors que cette dernière n’invoque pas le fait qu’elle n’aurait pas été en mesure de consulter ses e-mails en temps utile. Au contraire, il ressort même des éléments du dossier, qu’elle a été en mesure, le même jour, suite à la réception de cette convocation par courrier électronique, d’envoyer ses parents auprès de son médecin traitant pour lui demander d’établir un écrit certifiant qu’elle « ne pourra se rendre au contrôle médical cet après-midi à 15h30 », au motif qu’« elle doit garder son lit avec un syndrome grippal », certificat qui a encore pu être déposé, toujours le même jour, au médecin de contrôle.
Il suit de ces considérations que les développements de la demanderesse relatifs à un délai trop court entre la convocation et le rendez-vous médical de contrôle ainsi que celui relatif à une irrégularité formelle de ladite convocation laissent d’être pertinents.
En ce qui concerne la justification de l’absence de la demanderesse au contrôle médical, force est au tribunal de relever que l’argumentation de cette dernière ne convainc pas.
En effet, ni la brièveté du délai de convocation ne saurait excuser l’absence de la demanderesse au contrôle médical, tel que relevé plus haut, ni le certificat médical précité de son médecin traitant du 4 octobre 2018, alors qu’il ressort des explications tant de la demanderesse que de son médecin, que ce dernier a établi ce certificat sans avoir examiné la demanderesse, ni physiquement ni d’ailleurs par voie téléphonique, mais qu’il a agi sur simple demande des parents de la demanderesse. Il ressort d’ailleurs du dossier administratif et notamment du courrier du collège médical du 9 octobre 2019, que ce dernier, saisi d’uneplainte relative audit certificat litigieux par la partie gouvernementale, a enjoint au médecin traitant de la demanderesse « à plus de retenue dans la diffusion de [son] appréciation personnelle d’affaires qui dépassent le cadre médical », tout en retenant que « [s]i l’établissement d’un certificat d’incapacité de travail peut dans certains cas être réalisé sans avoir personnellement vu le malade (comme c’était le cas dans l’affaire sous rubrique), il est clair que la suspicion d’une complaisance est fortement nourrie par vos commentaires déplacés. ».
Il suit de cette considération, ensemble les nombreuses prises de position personnelles du médecin traitant de la demanderesse tout au long du dossier, telles que versées à l’appui du recours, notamment par le biais des courriers du 2 novembre 2018, 15 janvier 2019 et finalement du 18 juillet 2019, (certificat dans le lequel ce dernier explique que la demanderesse « jouit de [s]a protection sans faille. » tout en se plaignant de l’ambiance de travail au sein de l’OLAI, où « [l]a fonction [de la demanderesse ] n’était pas définie, il n’y avait pas de plan de travail, il n’y avait pas de communication, jamais aucun travail n’était bon, jamais de journée de repos, les congés au compte-gouttes .. », faisant ainsi état de situations auxquelles le médecin n’a pas assisté, mais pour lesquelles il ne fait que reprendre les déclarations de la demanderesse), qu’il ne saurait être reproché à la partie gouvernementale de ne pas avoir reconnu la validité du certificat litigieux du 4 octobre 2018 attestant de l’incapacité de la demanderesse de se présenter au contrôle médical..
Or, dans ce contexte, c’est encore a priori à bon droit que la partie gouvernementale a pu relever que la demanderesse n’a simplement pas pu se déplacer au contrôle médical du fait qu’elle se trouvait au Portugal pendant cette période, tel que cela ressort des photos qu’elle a elle-même publiées sur son compte Facebook, reprenant des clichés commentés par cette dernière comme représentant des sites au Portugal, étant relevé que la demanderesse manque de dissiper les doutes y relatifs.
Force est d’abord de retenir que la demanderesse ne fournit pas la moindre explication quant à la publication de ces photos litigieuses, se limitant de se cacher derrière son droit à sa vie privée, droit qu’elle a pourtant abandonné en partie par le fait d’avoir publié lesdites photos de vacances sur un site internet librement consultable par le public et notamment par son employeur.
Ensuite, quant à l’affirmation de la demanderesse selon laquelle elle aurait certes réservé des billets pour un voyage au Portugal avec un vol aller le mercredi 5 septembre 2018 (Luxembourg-Porto) et un vol retour (Porto-Luxembourg), planifié pour dimanche 23 septembre 2018, mais qu’elle aurait finalement dû annuler, force est de retenir que le certificat d’annulation de la compagnie aérienne daté du 22 septembre 2018 que la demanderesse a versé parmi ses pièces, manque cependant de précision quant au vol exact qu’il concerne, alors que s’il se réfère effectivement au bon numéro de réservation, il ne date cependant que du 22 septembre 2018, de même qu’il ressort des photos publiées sur Facebook que la demanderesse a encore régulièrement, après le 23 septembre 2018, posté des nouvelles photos du Portugal, et notamment encore en dates des 26 septembre et 1er octobre 2018.
Il suit de ces considérations que la demanderesse doit également être considérée, dans les circonstances précitées, comme étant en faute de ne pas s’être présentée auprès du contrôle médical en date du 4 octobre 2018.
Au vu de ces considérations, force est de relever que les faits reprochés à la demanderesse et qui sont à la base de la résiliation de son contrat de travail sont avérés.
En ce qui concerne le caractère proportionné de la décision déférée, il échet d’abord de rappeler, tel que relevé ci-avant, que la demanderesse n’a pas fait l’objet d’un licenciement avec effet immédiat pour faute grave prévu par le Code du Travail, de sorte que les motifs de résiliation ne doivent pas nécessairement reposer sur des faits rendant « immédiatement et définitivement impossible le maintien des relations de travail » tel que l’exige l’article L.
124-10, paragraphe (2) du code du travail.
En effet, il suffit que la résiliation soit justifiée en fait et en droit par des considérations suffisamment graves pour justifier la rupture de la relation de travail.
En l’espèce, il ressort de considérations qui précèdent que les faits reprochés à la demanderesse, à savoir tant le défaut d’avoir averti son chef d’administration en temps utile de la prolongation de son congé de maladie que son absence non justifiée au rendez-vous fixé devant le contrôle médical sont considérés comme une violation de l’article 12 du statut général - applicable à la demanderesse en vertu de son article 1er, paragraphe (5) -, disposant que « 1. Le fonctionnaire ne peut s’absenter de son service sans autorisation 2. Celle-ci fait défaut notamment lorsque le fonctionnaire absent refuse de se faire examiner par le médecin de contrôle ou que ce dernier le reconnaît apte au service.
3. Le fonctionnaire qui s’absente sans autorisation ni excuse valable perd de plein droit la partie de son traitement à raison d’un trentième par journée d’absence entière ou entamée, sans préjudice de l’application éventuelle de sanctions disciplinaires. (…) », étant rappelé que l’article 28-3 du statut général précise dans son alinéa 5 que « Si le fonctionnaire en congé pour raisons de santé n’informe pas son chef d’administration conformément au présent article, son absence est considérée comme non autorisée et donne lieu à l’application des dispositions prévues à l’article 12. ».
Etant donné que la demanderesse se voit non seulement reprocher deux absences injustifiées au sens de l’article 12, pouvant a priori donner, à elles seules, lieu à des conséquences disciplinaires en ce qui concerne les fonctionnaires au vœux de l’article 12, paragraphe (3) du statut général, la résiliation du contrat de travail de la demanderesse en tant qu’employé de l’Etat, en application de l’article 7, paragraphe (1) de la loi du 25 mars 2015, se justifie en l’espèce surtout par les circonstances ayant entouré ces absences injustifiées telles qu’elles ont été relevées plus haut et qui sont de nature à sérieusement ébranler la confiance de son employeur.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’affirmation, non concluante en l’espèce au regard de la faible ancienneté de la demanderesse, selon laquelle elle aurait toujours effectué son travail à la satisfaction de son employeur.
Il suit de toutes ces considérations que le recours est à déclarer non fondé en tous ses moyens.
Au vu de l’issue du litige, il n’y a pas non plus lieu de faire droit à la demande d’une indemnité de procédure telle que sollicitée par la demanderesse.
Quant à l'indemnité de procédure sollicitée par l’Etat, force est au tribunal de relever que ce dernier ne justifie pas en quelle mesure il serait inéquitable de laisser à sa seule charge les sommes exposées par lui et non comprises dans les dépens, de sorte que cette demande encourt le rejet.
Par ces motifs, le tribunal administratif, quatrième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare matériellement incompétent pour connaître de la demande visant à « ordonner la continuation du contrat sinon la réintégration sinon une indemnité compensatoire de préavis ainsi que des dommages et intérêts pour licenciement abusif, le tout avec les intérêts légaux » ;
reçoit en la forme le recours principal en réformation dirigé contre la décision du 8 janvier 2019 ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ;
rejette les demandes respectives en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne la demanderesse aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 26 janvier 2021 par :
Paul Nourissier, vice-président, Olivier Poos, premier juge, Laura Urbany, attaché de justice délégué, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Paul Nourissier Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 26 janvier 2021 Le greffier du tribunal administratif 24
