Tribunal administratif N° 41840 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 19 octobre 2018 Audience publique du 25 octobre 2018 Requête en instauration d’un sursis à exécution sinon d’une mesure de sauvegarde introduite par Monsieur …, …, contre une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile en matière de police des étrangers
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ORDONNANCE
Vu la requête inscrite sous le numéro 41840 du rôle et déposée le 19 octobre 2018 au greffe du tribunal administratif par Maître Aurore GIGOT, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, né le … à … (Kosovo), demeurant à …, tendant à l’instauration d’un sursis à exécution sinon d’une mesure de sauvegarde par rapport à une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile du 28 septembre 2018 lui ayant refusé le bénéfice du renouvellement d’une autorisation de séjour en qualité de travailleur au sens de l’article 46 de la loi modifiée du 29 août 2008 relative à la libre circulation des personnes et l’immigration et comportant obligation de quitter le territoire, un recours en annulation ayant été par ailleurs introduit au fond contre ladite décision, ainsi que contre d’autres décisions, non déférées au provisoire, par requête introduite le même jour, inscrite sous le numéro 41839 du rôle ;
Vu les articles 11 et 12 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;
Vu les pièces versées et notamment la décision déférée au provisoire ;
Maître Aurore GIGOT, pour le requérant, et Madame le délégué du gouvernement Christiane MARTIN entendues en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique de ce jour.
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Il résulte des rétroactes du dossier que Monsieur …, de nationalité kosovare, entra le 27 novembre 2001 sur le territoire luxembourgeois ; il bénéficia en date du 7 août 2008 d’une autorisation de séjour en qualité de travailleur salarié jusqu’au 16 avril 2010, renouvelée successivement jusqu’au 13 avril 2012 et ensuite jusqu’au 27 mars 2015.
En date du 27 janvier 2015, Monsieur … s’adressa au ministre de l’Immigration et de l’Asile, ci-après « le ministre », pour solliciter l’obtention d’une autorisation de séjour « résident longue durée » au sens des articles 85 et suivants de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, ci-après « la loi du 29 août 2008 », demande qui fut refusée par décision ministérielle du 20 février 2015, non entreprise. Il obtint toutefois une autorisation de séjour en qualité de travailleur salarié du 17 février 2015 au 16 février 2018.
Dans ce cadre, il aurait exercé un emploi durant plus ou moins trois ans dans un restaurant à …, pour ensuite travailler sur différents chantiers pendant plus ou moins trois mois.
Il aurait finalement travaillé dans une brasserie pendant une période de plus ou moins trois ans ;
toutefois, à partir du mois de mai 2015, de graves problèmes de santé l’auraient empêché d’exercer un emploi, de sorte qu’il aurait été au chômage du mois de mai 2015 au mois de septembre 2016, sans préjudice quant à la date exacte, pour ensuite bénéficier du revenu minimum garanti.
Le 30 novembre 2017, Monsieur … adressa au ministre une nouvelle demande en renouvellement de son titre de séjour en qualité de travailleur salarié.
Depuis le mois de février 2018, Monsieur … exercerait un emploi à temps plein en tant qu’agent polyvalent dans une … à …, emploi pour lequel il aurait signé une convention d’insertion professionnelle avec l’association … de …, ladite association ne pouvant apparemment l’engager que dans le cadre d’une convention d’insertion professionnelle afin de limiter les coûts de son emploi.
Néanmoins, par courrier du 7 mars 2018, le ministre informa Monsieur … de son intention de ne pas renouveler son titre de séjour en qualité de travailleur salarié, et ce au motif que depuis le mois de janvier 2017, il toucherait des indemnités conformément à la législation relative au revenu minimum garanti, de sorte à ne pas disposer de ressources personnelles suffisantes.
Monsieur … ayant pris position y relativement par courriers des 9 mars et 30 mai 2018, le ministre prit la décision annoncée de ne pas renouveler son titre de séjour en qualité de travailleur salarié et lui imparti un délai de 30 jours pour quitter le territoire luxembourgeois, ladite décision étant libellée comme suit :
« J’ai l’honneur de me référer à mon courrier du 7 mars 2018 par lequel je vous ai informé que j’envisagerais de ne pas renouveler votre titre de séjour en qualité de travailleur salarié et je vous ai prié de me fournir vos observations dans un délai de trente jours ainsi qu’à vos courriers qui me sont parvenus en date du 9 mars et du 30 mai 2018.
En effet, conformément à l’article 46, paragraphe (1), point 2 de la loi modifiée du 28 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, le titre de séjour peut être refusé d’être renouvelé au travailleur salarié s’il « ne dispose pas de ressources personnelles telles que prévues à l’article 34, paragraphe (2), point 5. pendant : b) six mois au cours d’une période de douze mois, s’il a séjourné régulièrement sur le territoire pendant au moins trois ans. » Force est cependant de constater que vous n’êtes plus affilié auprès d’un employeur au Luxembourg depuis le 1er mai 2015 et que vous avez perçu des prestations de la part du Fonds national de solidarité pendant la période du 1er septembre 2016 jusqu’au 28 février 2018.
Par conséquent, vous ne justifiez plus de ressources personnelles suffisantes tel que prévu à l’article 34, paragraphe (2), point 5. de la loi du 29 août 2008 précitée depuis plus de six mois au cours d’une période de douze mois.
Par ailleurs, au vu de votre contrat d’insertion signé en date du 17 mai 2018 avec le Service régional d’action sociale, je constate que vous ne justifiez toujours pas de ressources personnelles suffisantes sans recours au système d’aide sociale.
Au vu de ce qui précède, le renouvellement du titre de séjour de séjour en qualité de travailleur salarié vous est refusé conformément aux articles 34, 46 et 101 de la loi du 29 août 2008 précitée.
Etant donné que vous n’êtes plus en possession d’une autorisation de séjour pour une durée supérieure à trois mois, votre séjour est considéré comme irrégulier, conformément à l’article 100, paragraphe (1), point c) de la loi du 29 août 2008 précitée.
Au vu des développements qui précèdent et en application de l’article 111, paragraphes (1) et (2) de la loi du 29 août 2008 précitée, vous êtes obligé de quitter le territoire dans un délai de trente jours après la notification de la présente, soit à destination du pays dont vous avez la nationalité, le Kosovo, soit à destination du pays qui vous a délivré un document de voyage en cours de validité, soit à destination d’un autre pays dans lequel vous êtes autorisé à séjourner.
À défaut de quitter le territoire volontairement, l’ordre de quitter sera exécuté d’office et vous serez éloigné par la contrainte. Veuillez noter que conformément à l’article 113 de la loi du 29 août 2008 précitée les recours ne sont pas suspensifs. (…) » Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 19 octobre 2018, enrôlée sous le n° 41839, Monsieur … a fait introduire un recours en annulation contre la prédite décision du ministre datée du 28 septembre 2018. Par requête déposée le même jour et inscrite sous le numéro 41840 du rôle, il a encore fait introduire un recours tendant à voir instituer un sursis à exécution, sinon une mesure de sauvegarde à l’encontre de la décision du 28 septembre 2018 jusqu’à l’intervention d’une décision au fond en réponse à son prédit recours au fond.
Monsieur … affirme que l’exécution de la décision déférée risquerait, en ce qu’elle l’éloignerait vers le Kosovo, de lui causer un préjudice grave et définitif. Il expose à cet égard résider au Grand-Duché de Luxembourg depuis l’année 2001 et y être parfaitement intégré. Il aurait ainsi un emploi à …, aurait conclu un contrat de bail à …, aurait commencé à apprendre la langue luxembourgeoise et parlerait correctement le français, de sorte que son intégration serait indéniable. Qui plus est, ses liens avec le Kosovo se seraient estompés après 17 années de vie au Luxembourg.
Aussi, s’il faisait l’objet d’un retour vers le Kosovo, il perdrait son emploi, son logement et les relations de longue durée qu’il aurait établies au Luxembourg.
Il estime encore que les moyens invoqués en soutien de son recours au fond apparaîtraient comme sérieux et seraient susceptibles d’aboutir à l’annulation de la décision déférée.
Monsieur … insiste à cet égard qu’il exercerait une activité professionnelle et qu’il ne serait pas simplement bénéficiaire d’une aide sociale. Il justifierait par ailleurs de ressources personnelles suffisantes pour la prise en charge de ses besoins quotidiens, dès lors qu’il serait rémunéré pour l’emploi qu’il exerce.
Le délégué du gouvernement pour sa part conclut au rejet du recours au motif qu’aucune des conditions légales ne serait remplie en cause.
En vertu de l’article 12 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le président du tribunal administratif ou le magistrat le remplaçant peut au provisoire ordonner toutes les mesures nécessaires afin de sauvegarder les intérêts des parties ou des personnes qui ont intérêt à la solution de l’affaire, à l’exclusion des mesures ayant pour objet des droits civils.
Sous peine de vider de sa substance l’article 11 de la même loi, qui prévoit que le sursis à exécution ne peut être décrété qu’à la double condition que, d’une part, l’exécution de la décision attaquée risque de causer au requérant un préjudice grave et définitif et que, d’autre part, les moyens invoqués à l’appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux, il y a lieu d’admettre que l’institution d’une mesure de sauvegarde est soumise aux mêmes conditions concernant les caractères du préjudice et des moyens invoqués à l’appui du recours.
Admettre le contraire reviendrait en effet à autoriser le sursis à exécution d’une décision administrative alors même que les conditions posées par l’article 11 ne seraient pas remplies, le libellé de l’article 12 n’excluant pas, a priori, un tel sursis qui peut à son tour être compris comme mesure de sauvegarde. Le sursis est rejeté si l’affaire est en état d’être plaidée et décidée à brève échéance.
L’affaire au fond ayant été introduite le 19 octobre 2018 et compte tenu des délais légaux d’instruction fixés par la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée, l’affaire ne saurait être considérée comme pouvant être plaidée à brève échéance.
Concernant les moyens invoqués à l’appui du recours dirigé contre la demande, le juge appelé à en apprécier le caractère sérieux ne saurait les analyser et discuter à fond, sous peine de porter préjudice au principal et de se retrouver, à tort, dans le rôle du juge du fond. Il doit se borner à se livrer à un examen sommaire du mérite des moyens présentés, et accorder le sursis, respectivement la mesure de sauvegarde lorsqu’il paraît, en l’état de l’instruction, de nature à pouvoir entraîner l’annulation ou la réformation de la décision critiquée, étant rappelé que comme le sursis d’exécution, respectivement l’institution d’une mesure de sauvegarde doit rester une procédure exceptionnelle, puisque qu’ils constituent une dérogation apportée aux privilèges du préalable et de l’exécution d’office des décisions administratives, les conditions permettant d’y accéder doivent être appliquées de manière sévère.
L’exigence tirée du caractère sérieux des moyens invoqués appelle le juge administratif à examiner et à apprécier, au vu des pièces du dossier et compte tenu du stade de l’instruction, les chances de succès du recours au fond. Pour que la condition soit respectée, le juge doit arriver à la conclusion que le recours au fond présente de sérieuses chances de succès.
Ainsi, le juge du référé est appelé, d’une part, à procéder à une appréciation de l’instant au vu des éléments qui lui ont été soumis par les parties à l’instance, cette appréciation étant susceptible de changer par la suite en fonction de l’instruction de l’affaire et, d’autre part, non pas à se prononcer sur le bien-fondé des moyens, mais à vérifier, après une analyse nécessairement sommaire des moyens et des arguments présentés, si un des moyens soulevés par le demandeur apparaît comme étant de nature à justifier avec une probabilité suffisante l’annulation de la décision attaquée.
La compétence du président du tribunal est restreinte à des mesures essentiellement provisoires et ne saurait en aucun cas porter préjudice au principal. Il doit s’abstenir de préjuger les éléments soumis à l’appréciation ultérieure du tribunal statuant au fond, ce qui implique qu’il doit s’abstenir de prendre position de manière péremptoire, non seulement par rapport aux moyens invoqués au fond, mais même concernant les questions de recevabilité du recours au fond, comme l’intérêt à agir, étant donné que ces questions pourraient être appréciées différemment par le tribunal statuant au fond. Il doit donc se borner à apprécier si les chances de voir déclarer recevable le recours au fond paraissent sérieuses, au vu des éléments produits devant lui. Au niveau de l’examen des moyens d’annulation invoqués à l’appui du recours au fond, l’examen de ses chances de succès appelle le juge administratif saisi de conclusions à des fins de sursis à exécution, à procéder à une appréciation de l’instant au vu des éléments qui lui ont été soumis par les parties à l’instance, cette appréciation étant susceptible de changer par la suite en fonction de l’instruction de l’affaire et à vérifier si un des moyens soulevés par la partie requérante apparaît comme étant de nature à justifier avec une probabilité suffisante l’annulation voire la réformation de la décision critiquée.
Il doit pour cela prendre en considération les solutions jurisprudentielles bien établies, étant donné que lorsque de telles solutions existent, l’issue du litige - que ce soit dans le sens du succès du recours ou de son échec - n’est plus affectée d’un aléa.
Or, à cet égard, le seul moyen développé devant les juge du fond ne présente le sérieux nécessaire.
En effet, il est constant en cause que le renouvellement du titre de séjour en qualité de travailleur salarié de Monsieur … lui a été refusé en droit sur base de l’article 46, paragraphe (1), point 2 de la loi du 28 août 2008 et en fait au vu de la circonstance qu’il ne serait plus affilié auprès d’un employeur au Luxembourg depuis le 1er mai 2015, mais qu’il aurait perçu des prestations de la part du Fonds national de solidarité pendant la période du 1er septembre 2016 jusqu’au 28 février 2018 et qu’il bénéficierait d’un contrat d’insertion signé en date du 17 mai 2018 avec le Service régional d’action sociale, de sorte qu’il ne justifierait plus de ressources personnelles suffisantes depuis plus de six mois au cours d’une période de douze mois et qu’actuellement il ne justifierait toujours pas de ressources personnelles suffisantes sans recours au système d’aide sociale.
Aux termes de l’article 46, paragraphe (1), point 2 de la loi du 28 août 2008, tel qu’invoqué par le ministre, « le titre de séjour [pour « travailleur salarié »], peut être retiré ou refusé d’être renouvelé au travailleur salarié, si une des conditions suivantes est remplie : (…) 2. il ne dispose pas de ressources personnelles telles que prévues à l’article 34, paragraphe (2), point 5 pendant: (…) b) six mois au cours d’une période de douze mois, s’il a séjourné régulièrement sur le territoire pendant au moins trois ans », l’article 34, paragraphe (2) exigeant sous son point 5) « justifier l’objet et les conditions du séjour envisagé, et justifier de ressources personnelles suffisantes, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour dans le pays d’origine ou le transit vers un pays tiers dans lequel son admission est garantie, ou justifier de la possibilité d’acquérir légalement ces moyens et disposer d’une assurance maladie couvrant tous les risques sur le territoire ».
Il est patent, puisque ni énervé, ni même contesté, que Monsieur … a perçu des prestations de la part du Fonds national de solidarité pendant la période du 1er septembre 2016 jusqu’au 28 février 2018, de sorte à ne pas avoir disposé à première vue « de ressources personnelles telles que prévues à l’article 34, paragraphe (2), point 5 pendant: (…) b) six mois au cours d’une période de douze mois, s’il a séjourné régulièrement sur le territoire pendant au moins trois ans ».
Quant au fait que Monsieur … bénéficierait d’un contrat d’insertion signé en date du 17 mai 2018 avec le Service régional d’action sociale, il appert que ce contrat d’insertion, conclu pour la période du 1er juin 2018 au 31 décembre 2018, ne paraît pas, au terme d’une analyse nécessairement sommaire, établir que le requérant exercerait une activité salariale susceptible de lui permettre de prétendre au renouvellement de son titre de séjour en qualité de travailleur salarié, l’article 3 de la loi du 29 août 2008 définissant le travailleur sous son point d) comme étant « toute personne exerçant des activités salariées ou indépendantes réelles et effectives, à l’exclusion d’activités tellement réduites qu’elles se présentent comme purement marginales et accessoires, sont assimilés aux travailleurs, pour l’application de la présente loi, les apprentis et les stagiaires rémunérés », l’activité salariée étant encore définie sous le point e) du même article comme étant « toute activité économique rémunérée exercée pour le compte d’une autre personne et sous la direction de celle-ci », de sorte à exiger un exercice effectif d’une activité salariée dans le cadre d’un contrat de travail, et non pas une qualité virtuelle ou potestative.
Or, il semble résulter des termes de la loi du 29 avril 1999 portant création d’un droit à un revenu minimum garanti1, applicable au contrat d’insertion en cause, et plus particulièrement de son article 12, qu’un contrat d’insertion n’est pas un contrat de travail mais une convention permettant à une personne, en principe dépourvue d’emploi - l’article 6 précisant que le bénéficiaire d’une indemnité d’insertion reste disponible pour le marché de l’emploi et prête à accepter tout emploi lui assigné par l’administration de l’emploi -, ou à tout le moins d’emploi générant des ressources suffisantes, qui en échange d’une indemnité d’insertion accepte de réaliser un projet visant son insertion professionnelle et, le cas échéant, son intégration sociale.
Enfin, si le requérant entend actuellement se prévaloir d’un nouveau contrat de travail conclu en date de ce jour, il convient de rappeler qu’il est de principe que la légalité d’une décision administrative s’apprécie, dans le cadre d’un recours en annulation, en considération de la situation de droit et de fait au jour où elle a été prise, la vérification de la matérialité des faits s’effectue, en principe, d’après les pièces et éléments du dossier administratif2, respectivement en fonction des éléments dont l’autorité a connaissance ou aurait dû avoir connaissance au moment où elle statue : en effet, il ne saurait être reproché à l’autorité administrative de ne pas avoir tenu compte d’éléments qui ne lui ont pas été présentés en temps utile3, le juge de l’annulation ne pouvant en effet prendre en considération ni des éléments de fait, ni des changements législatifs ou réglementaires s’étant produits postérieurement à la prise de la décision4.
1 Abrogée par la loi du 28 juillet 2018 relative au revenu d’inclusion sociale.
2 F. Schockweiler, Le contentieux administratif et la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, 1996, n° 276.
3 Voir notamment CE belge, arrêt n° 110.548 du 23 septembre 2002 ; CE belge, arrêt n° 93.593 du 27 février 2001; dans le même sens également : CE belge, arrêt n°87.676 du 26 août 1998, CE belge, arrêt n° 78.664 du 11 février 1999, CE belge, arrêt n° 82.272 du 16 septembre 1999, consultables sur www.raadvst-consetat.be, ainsi que CCE belge, n° 43 905 du 27 mai 2010, CCE belge, n° 46 725 du 27 juillet 2010, consultables sur www.cce-
rvv.be ainsi que trib. adm. (prés) 23 mars 2012, n° 29992 ; trib. adm. 11 juin 2012, n° 29126 ; trib. adm. 9 juillet 2012, n° 28965, consultables sous www.ja.etat.lu.
4 Cour adm. 25 février 2014, n° 32165C ; Cour adm. 20 mars 2014, n° 33780 ; Cour adm. 26 juin 2014, n° 34374C, Pas. adm. 2017, V° Recours en annulation, n° 25.
Il ne saurait partant a priori être reproché au ministre de ne pas avoir tenu compte en date du 28 septembre 2018 d’un contrat de travail inexistant à cette date. La situation de fait actuellement alléguée ne saurait partant non plus constituer un élément supportant un moyen sérieux, susceptible d’aboutir à l’annulation par les juges du fond, statuant en tant que juges de l’annulation, de la décision déférée.
Il suit de ce qui précède que le moyen invoqué tant à l’appui du présent recours qu’à l’appui de la demande au fond par le requérant ne présente pas, au stade actuel de l’instruction de l’affaire, le caractère sérieux nécessaire pour justifier le maintien de Monsieur … sur le territoire luxembourgeois et partant le bénéfice de la mesure de sauvegarde sollicitée ; le requérant est partant à débouter de sa demande en institution d’une mesure provisoire sans qu’il y ait lieu d’examiner davantage la question de l’existence éventuelle d’un risque de préjudice grave et définitif, les conditions afférentes devant être cumulativement remplies, de sorte que la défaillance de l’une de ces conditions entraîne à elle seule l’échec de la demande.
Par ces motifs, le soussigné, président du tribunal administratif, statuant contradictoirement et en audience publique, rejette la demande en obtention d’un sursis à exécution, sinon d’une mesure de sauvegarde, condamne le requérant aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 25 octobre 2018 par Marc Sünnen, président du tribunal administratif, en présence de Xavier Drebenstedt, greffier.
s. Xavier Drebenstedt s. Marc Sünnen Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 25 octobre 2018 Le greffier du tribunal administratif 7
