Tribunal administratif N° 38648 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 2 novembre 2016 Audience publique du 9 novembre 2016 Requête en institution d’un sursis à exécution introduite par Monsieur …, … contre des décisions du bourgmestre de la commune de …, en matière de permis de construire
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ORDONNANCE
Vu la requête inscrite sous le numéro 38648 du rôle et déposée le 2 novembre 2016 au greffe du tribunal administratif par Maître Marc THEWES, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, …, résidant …, tendant à voir ordonner qu’il soit sursis à l’exécution 1) d’une décision administrative de la commune de … du 7 août 2014 portant modification de l'autorisation de bâtir n° … lui délivrée le 24 avril 2014, ainsi que 2) d’un faisceau de décisions administratives de la commune de … résultant d'une part d'une série de lettres datées des 11 août 2015, 4 avril 2016, 8 septembre 2016 et 27 septembre 2016 annonçant toutes l'intention de la commune de faire réaliser aux frais de Monsieur … des travaux visant à modifier l'aménagement des alentours de sa maison, de modifier en le restreignant l'accès à son terrain et de démonter sa boîte à lettres, et d'autre part d'une lettre du bourgmestre de la commune de … du 25 octobre 2016 annonçant que ces travaux seront exécutés à partir du 2 novembre 2016, ces diverses décisions, ainsi qualifiées, étant encore attaquées au fond par une requête en annulation introduite le même jour, portant le numéro 38647 du rôle ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges WEBER, demeurant à Diekirch, du 4 novembre 2016, portant signification de ladite requête en institution d’un sursis à exécution à l’administration communale de … ;
Vu l’article 11 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les différentes décisions attaquées ;
Maître Marc THEVES, assisté de Maître Thibault CHEVRIER, pour le demandeur, ainsi que Maître Steve HELMINGER pour la commune de …, entendus en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique de ce jour.
Monsieur …, …, expose demeurer et exploiter un cabinet … à ….
Il explique avoir obtenu entre 2009 et 2014 de la part du bourgmestre de la commune de …, ci-après « le bourgmestre », une série d'autorisations de construire. Ainsi, le 21 décembre 2009, il aurait obtenu une première autorisation de construire référencée sous le n° … portant sur la construction d'une maison unifamiliale jumelée à l'adresse pré-indiquée, autorisation postérieurement modifiée à sa demande par autorisation du 24 août 2010, référencée sous le n° ….
Suite à des discussions avec la commune, Monsieur … saisit la commune les 23 et 24 avril 2014 d'une nouvelle demande modificative avec un plan d'exécution détaillé, laquelle lui fut accordée par décision référencée n° …, du 24 avril 2014, ladite autorisation prévoyant notamment la réalisation à ses propres frais de travaux d'aménagement sur une bande de terrain appartenant à la commune, et plus particulièrement la réalisation de deux zones pavées sur la gauche et sur la droite de l'accès à la voirie en « Öko-Pflasterstein », destinées soit à permettre à des voitures à accéder au parking qui se situe devant la maison soit à permettre à des véhicules à y stationner, ladite autorisation autorisant encore Monsieur … à y implanter une boîte aux lettres en bordure de la voie publique à l’endroit plus particulièrement renseigné par la partie graphique de l’autorisation.
Monsieur … affirme avoir exécuté les travaux d'aménagement en se conformant rigoureusement à l'autorisation de bâtir n° … du 24 avril 2014 ; toutefois, il aurait rencontré des difficultés avec le bourgmestre qui lui reprocherait une exécution non conforme et le menacerait actuellement de démolir les aménagements réalisés et de réaliser un aménagement différent restreignant substantiellement les droits lui conférés par l’autorisation de bâtir n° … du 24 avril 2014.
Ainsi, tel que repris dans un courrier du 27 septembre 2016, le bourgmestre estimerait que le demandeur aurait réalisé un accès de garage illégal ainsi qu’un trottoir non conforme présentant une pente perpendiculaire trop importante et qu’il entendrait faire effectuer des travaux pour y remédier et ce à partir du 2 novembre 2016, le bourgmestre appuyant ses prétentions sur une décision modificative de l'autorisation de bâtir n° … du 24 avril 2014 prise apparemment unilatéralement par le bourgmestre le 7 août 2014, décision dont le demandeur affirme n’avoir jamais obtenu directement notification, de sorte à n’avoir pris connaissance de l’existence de cette décision modificative qu’en date du 11 août 2015, dans le contexte d’une lettre lui adressée par la commune et qui contenait des extraits de cette décision modificative unilatérale, lesdits extraits dévoilant en substance les points modifiés suivants :
l'ensemble de la surface serait à réaliser en pavés et de manière à obtenir une surface plate ;
un trottoir devrait être réalisé et marqué des deux côtés par des bordures ;
les bordures autour des arbres devraient être réalisées de manière à empêcher un déversement de la terre sur la voie publique ;
un emplacement de stationnement parallèle à la voirie devrait être marqué par des bordures.
Par ailleurs, dans des lettres émises en date des 11 août 2015, 4 avril 2016, 8 septembre 2016, 27 septembre 2016 et 25 octobre 2016, le bourgmestre aurait expliqué sa démarche consistant à vouloir démolir les aménagements réalisés par Monsieur … et à faire exécuter des travaux d'aménagements, tantôt sous prétexte de mettre les lieux en conformité avec l'autorisation et de faire cesser ainsi un état de fait illicite, tantôt en se prévalant de la nécessité de préserver la sécurité et la santé des citoyens au motif que les aménagements réalisés seraient dangereux en raison de la pente du trottoir et du manque de visibilité à l'endroit des accès pavés et à l'endroit de la boîte aux lettres.
2 Aussi, par requête déposée le 2 novembre 2016, inscrite sous le numéro 38647 du rôle, Monsieur … a fait introduire un recours en annulation contre la décision modificative de son autorisation de construire, telle qu’apparemment matérialisée par une décision du 7 août 2014 ainsi que contre un faisceau de décisions administratives de la commune de … résultant tant de la série de lettres des 11 août 2015, 4 avril 2016, 8 septembre 2016, 27 septembre 2016 annonçant toutes l'intention du bourgmestre de faire réaliser à ses frais des travaux visant à modifier l'aménagement des alentours de sa maison, de modifier en le restreignant l'accès à son terrain et de démonter sa boîte à lettres que de la lettre du bourgmestre du 25 octobre 2016 annonçant que ces travaux seront exécutés à partir du 2 novembre 2016. Par requête séparée déposée le même jour, inscrite sous le numéro 38648 du rôle, il a demandé à voir prononcer un sursis à exécution de ces différentes décisions en attendant la solution de son recours au fond.
Monsieur … fait soutenir que l’exécution de ces décisions risquerait de lui causer un préjudice grave et définitif, alors que la commune serait sur le point de mettre à exécution la réalisation de travaux sur la bordure située devant son immeuble et qui a fait l'objet d'un certain nombre d'aménagement à ses frais. Aussi, le sursis à exécution n'était pas prononcé, Monsieur … subirait un préjudice grave et définitif, dans le sens où ses aménagements, dûment autorisés par la commune, seraient détruits définitivement ; par ailleurs, il donne encore à considérer que pendant la durée des travaux annoncés, ses … ainsi que les … pourraient être dans l'impossibilité d'accéder à son cabinet ….
Monsieur … estime encore que son recours au fond aurait de sérieuses chances de succès de voir annuler les décisions querellées et il se prévaut de moyens d’annulation qui peuvent en substance se résumer comme suit :
S’emparant de la décision de retrait de son autorisation de bâtir, sinon en entraînant une modification substantielle, apparemment prise le 7 août 2014, le demandeur fait valoir que cette décision de retrait ou modificative ne lui aurait jamais été notifiée ou même communiquée, de sorte qu’il pourrait légitimement se fier à la validité de l'autorisation de bâtir n° … qui lui a été délivrée le 24 avril 2014, laquelle aurait encore donné naissance à des droits dans son chef, au moins en ce qui concerne les accès à la voirie publique prévus sur le plan faisant partie intégrante de cette autorisation. Dès lors, il estime que le retrait de l'autorisation de bâtir n° … du 24 avril 2014 n’aurait plus été possible le 7 août 2014 alors que le délai du recours contentieux avait expiré : il soulève par conséquent une violation de l’article 8 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, de même qu’une violation de l’article 9 du même règlement grand-ducal du 8 juin 1979, qui impose la consultation de l'administré préalablement à toute décision de retrait ou de modification d'une décision administrative n'a pas été respecté ; enfin, il entend dans ce contexte encore se prévaloir du principe de la confiance légitime et de la légalité, imposant à la commune le respect de ses propres décisions administratives.
En ce qui concerne la décision de la commune d'exécuter d'office des travaux sur les lieux litigieux, matérialisée à travers les courriers de la commune des 11 août 2015, 4 avril 2016, 8 septembre 2016, 27 septembre 2016 et 25 octobre 2016, Monsieur …, outre de contester les motifs avancés pour ce faire par le bourgmestre, se prévaut là également d’une 3 violation par le bourgmestre de l'article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité, en faisant plaider qu’il ne serait pas admissible qu'une administration communale autorise un administré à faire réaliser des travaux, à ses frais, pour, à peine quelques mois après leur achèvement, exiger leur destruction, et ce être détruits, et sans prendre la peine de recueillir les observations de l’administré intéressé en suivant une procédure présentant les gages de respect du principe de contradictoire.
Par ailleurs, Monsieur … estime qu’en souhaitant procéder des travaux de transformation et en détruisant par la même occasion ce qu’il a réalisé à ses frais conformément à l'autorisation lui précédemment délivrée, le bourgmestre se rendrait coupable d’un détournement de pouvoir, alors que ce revirement du bourgmestre ne se justifierait pas par des considérations relevant de l'intérêt général , mais s'expliquerait en réalité par la volonté de lui nuire suite à l'échec d'une plainte pénale déposée infructueusement par le bourgmestre en date du 10 juin 2016 du fait de l'absence du moindre élément constitutif d'une infraction.
Le demandeur conteste encore dans ce contexte l’argumentation de la commune lui opposée et tirée du caractère précaire de l'autorisation délivrée et du fait que les aménagements réalisés sont situés dans le domaine public, de sorte que l'administration serait libre d'y apporter toutes les modifications souhaitées, en contestant notamment la qualification de domaine public de la bordure située devant son cabinet …, alors qu’à son sens l'affectation à l'utilité générale de cette bordure serait fortement discutable, Monsieur … considérant en effet que cette bordure semblerait non pas réservée à l'usage de tous ou à un service public, mais qu’elle servirait en pratique, à ses patients qui souhaitent accéder aux places de parking dûment autorisées situées sur sa propre parcelle.
Par ailleurs, il avance qu’en octroyant une autorisation précaire à un administré pour la réalisation des aménagements, il serait difficilement concevable que la même administration, quelques mois après la réalisation des travaux autorisés, lui impose une destruction des aménagements pour des questions de pure opportunité, une telle attitude constituant une violation du principe de confiance légitime qui devrait entraîner en tout état de cause l’annulation des décisions déférées ; de même, l’attitude de la commune serait aberrante et complètement disproportionnée alors qu’il n'y aurait aucune explication rationnelle à dépenser de l'argent public pour démolir des travaux qui viendraient à peine d'être achevés conformément aux souhaits exprimés par la commune dans l'autorisation de 2014.
En vertu de l’article 11 (2) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, un sursis à exécution ne peut être décrété qu’à la double condition que, d’une part, l’exécution de la décision attaquée risque de causer au demandeur un préjudice grave et définitif et que, d’autre part, les moyens invoqués à l’appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux. Le sursis est rejeté si l’affaire est en état d’être plaidée et décidée à brève échéance.
L’affaire au fond ayant été introduite le 2 novembre 2016 et compte tenu des délais légaux d’instruction fixés par la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée, l’affaire ne saurait être considérée comme pouvant être plaidée à brève échéance.
Quant à la condition de l’existence d’un risque d’un préjudice grave et définitif en cas d’exécution immédiate de la décision communale déférée, lorsqu’une mesure dont le sursis à exécution est demandé a d’ores et déjà été exécutée au moment où le président du tribunal est appelé à statuer, la demande de sursis à exécution a perdu son objet et elle doit être déclarée 4 irrecevable. En effet, il n’y a pas lieu de faire droit à des conclusions à fin de sursis dès lors que la décision est déjà exécutée et que la mesure n’est plus susceptible de produire d’effet utile. En d’autres termes, même à admettre que l’exécution de la mesure incriminée ait été susceptible de causer au demandeur un préjudice grave et définitif, qu’il s’agissait de prévenir, ce préjudice est consommé par l’exécution de la mesure litigieuse et la juridiction du président du tribunal est dès lors épuisée1. En effet, la demande de suspension a pour objet d’empêcher, temporairement, la survenance d’un préjudice grave et définitif ; les effets de la suspension étant d’interdire à l’auteur de l’acte de poursuivre l’exécution de la décision suspendue.
Or, en l’espèce, force est au soussigné de constater à l’étude des photographies versées en cause par le demandeur et illustrant l’état des lieux aux 2 et 7 novembre 2016 que les plates-bandes aménagées ont été démolies, leurs bordures métalliques démontées et une grande partie des pavés enlevée, de sorte que les travaux de démolition et le chantier doivent être considérés comme très largement entamés, et partant que les actes déférés au provisoire au soussigné doivent être considérés comme ayant été matériellement exécutés à la date de la présente, entraînant l’épuisement de la juridiction du soussigné.
Par ailleurs, et à titre superfétatoire, il convient encore de rappeler qu’un préjudice est grave au sens de l’article 11 de la loi prévisée du 21 juin 1999 lorsqu’il dépasse par sa nature ou son importance les gênes et les sacrifices courants qu’impose la vie en société et doit dès lors être considéré comme une violation intolérable de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, tandis qu’il doit être considéré comme définitif au sens de la disposition légale précitée lorsque le succès de la demande présentée au fond ne permet pas ou ne permet que difficilement un rétablissement de la situation antérieure à la prise de l’acte illégal, la seule réparation par équivalent du dommage qui se manifeste postérieurement à son annulation ou sa réformation ne pouvant être considérée à cet égard comme empêchant la réalisation d’un préjudice définitif.
Pour l’appréciation du caractère définitif du dommage, il n’y a pas lieu de prendre en considération le dommage subi pendant l’application de l’acte illégal et avant son annulation ou sa réformation. Admettre le contraire reviendrait à remettre en question le principe du caractère immédiatement exécutoire des actes administratifs, car avant l’intervention du juge administratif, tout acte administratif illégal cause en principe un préjudice qui, en règle, peut être réparé ex post par l’allocation de dommages et intérêts. Ce n’est que si l’illégalité présumée cause un dommage irréversible dans le sens qu’une réparation en nature, pour l’avenir, ou qu’un rétablissement de la situation antérieure, ne seront pas possibles, que le préjudice revêt le caractère définitif tel que prévu par l’article 11 de la loi modifiée du 21 juin 19992.
En l’espèce, le préjudice allégué par le demandeur résulte, d’une part, de la destruction d’aménagements réalisés par lui sur un terrain appartenant à un tiers - en l’espèce la commune -, sans que la question de l’affectation précise de ce terrain en domaine public communal ou en domaine privé communal ne soit pertinente - et, d’autre part, de l’exercice de sa profession de … dans son cabinet … exposée à un chantier restreignant l’accès à ce même cabinet.
1 Trib. adm. 10 avril 2001, n° 13203, Pas. adm. 2016, V° Procédure contentieuse, n° 535, et autres références y citées.
2 Trib. adm. prés. 8 février 2006, n° 20973 du rôle, Pas. adm. 2016, V° Procédure contentieuse, n° 538.
5 En ce qui concerne le premier préjudice avancé, il convient de relever que s’agissant de travaux réalisés sur le terrain d’un tiers, il s’agit a priori d’aménagements précaires qui ne sauraient être destinés à y demeurer indéfiniment sous peine de léser le propriétaire en son droit fondamental de propriété : la destruction desdits aménagements réalisés aux frais du demandeur, si elle doit certes être considérée comme définitive, un réaménagement à l’identique ne paraissant guère envisageable même en cas d’annulation ultérieure des décisions déférées par les juges du fond, ne serait-ce que par des considérations de bonne gestion des finances publiques, devra pourtant, au cas où les juges du fond annuleraient les décisions déférées, se voir compenser par l’allocation de dommages et intérêts au demandeur, de sorte que le préjudice subi devrait, sous cet aspect, être considéré comme réparable et par conséquent non irréversible. Si le demandeur argue encore d’une restriction de l’accès à son cabinet médical du fait de l’installation prévue d’une bordure de trottoir, une telle restriction ne saurait être considérée comme une situation dépassant, par sa nature et son importance, les gênes et les sacrifices courants qu’impose la vie en société et ne saurait dès lors être considérée comme une violation intolérable de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, bon nombre d’habitations, voire la majorité des habitations et immeubles existant au Grand-Duché de Luxembourg disposant d’accès piétonniers et automobiles nécessitant de passer d’abord par un trottoir présentant une bordure de quelques centimètres, sans qu’il ne s’agisse d’un obstacle insurmontable.
Enfin, l’existence d’un chantier - d’une envergure toute relative - devant ses habitation et cabinet … ne saurait par définition pas être considérée comme représentant un préjudice grave, mais comme une sujétion mineure imposée à la collectivité, au nom de l’intérêt général poursuivi a priori par les travaux publics, relevant des inconvénients normaux de la vie sociale que sont tenus de supporter les administrés, et encore moins comme un préjudice définitif, un tel chantier n’ayant évidemment pas vocation à perdurer mais étant par définition temporaire. Si par impossible le cabinet … devait néanmoins subir un préjudice commercial, tel qu’une diminution de chiffre d’affaires, résultant de la proximité des travaux, un tel préjudice devrait là encore pouvoir faire l’objet d’une réparation pécuniaire, ne serait-ce qu’en application de la responsabilité sans faute des personnes publiques, à admettre que les aménagements aient été imposés au nom de l’intérêt de la collectivité, sinon en application de la responsabilité délictuelle de l’administration communale.
Le demandeur est partant à débouter de sa demande en institution d’une mesure provisoire sans qu’il y ait lieu d’examiner davantage la question de l’existence éventuelle de moyens sérieux avancés devant les juges du fond - question dans le cadre de laquelle se poserait également et en tout état de cause la question de la compétence, du moins partielle, des juridictions administratives en général et du juge administratif statuant au provisoire en particulier3 -, les conditions afférentes devant être cumulativement remplies, de sorte que la défaillance de l’une de ces conditions entraîne à elle seule l’échec de la demande.
La demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un import de 2.500.- euros encore formulée par le demandeur laisse d’être fondée, les conditions légales afférentes n’étant pas remplies en cause.
Par ces motifs, 3 Voir notamment trib. adm. prés. 29 octobre 2005, n° 20399, Pas. adm. 2016, V° Procédure contentieuse, n° 473, ainsi que les jurisprudences citées dans le même ouvrage, V° Actes administratifs, n° 105, 106 et 107.
6 le soussigné, président du tribunal administratif, statuant contradictoirement et en audience publique ;
rejette la demande en obtention d’un sursis à exécution, rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par le demandeur ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 9 novembre 2016 par Marc Sünnen, président du tribunal administratif, en présence du greffier Xavier Drebenstedt.
s. Xavier Drebenstedt s. Marc Sünnen Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 9 novembre 2016 Le greffier du tribunal administratif 7
