GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 37389C du rôle Inscrit le 8 janvier 2016
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Audience publique du 3 mai 2016 Appel formé par Monsieur … …, …, contre un jugement du tribunal administratif du 30 novembre 2015 (n° 35425 du rôle) en matière de classement et de traitement Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 37389C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 8 janvier 2016 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … …, demeurant à L-… …, …, …, dirigée contre le jugement rendu par le tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg le 30 novembre 2015 (n° 35425 du rôle) par lequel ledit tribunal a reçu en la forme et, statuant au fond, rejeté son recours principal en réformation dirigé contre la décision du collège des bourgmestre et échevins de la Ville de … du 14 août 2014 portant refus de le faire bénéficier de l’article 17 du règlement grand-ducal modifié du 4 avril 1964 portant assimilation des traitements des fonctionnaires des communes, syndicats de communes et établissements publics placés sous la surveillance des communes, à ceux des fonctionnaires de l’Etat, tout en disant qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation et en rejetant sa demande en allocation d’une indemnité de procédure et en le condamnant aux frais;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 15 février 2016 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, en nom et pour compte de l’administration communale de la Ville de …;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 15 mars 2016 par Maître Jean-Marie BAULER au nom de la partie appelante;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 15 avril 2016 pour la Ville de …;
Vu les pièces versées au dossier et notamment le jugement entrepris;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jonathan HOLLER, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, et Maître Betty RODESCH, en remplacement de Maître Albert RODESCH, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 28 avril 2016.
Par une délibération du conseil communal de la Ville de … du 15 juin 2001, Monsieur … … fut admis au service provisoire auprès de l’administration communale de la Ville de …, dénommée ci-après la « Ville de … », en tant qu’expéditionnaire technique tout en décidant « a) de classer les fonctions de Monsieur … … au grade 4 du tableau indiciaire annexé au règlement grand-ducal modifié du 7 septembre 1987 [portant modification de la législation sur les traitements, sur des pensions et sur des conditions d’admission aux emplois des fonctionnaires communaux] et de fixer leurs traitements à la somme résultant de l’application du 4ème échelon (168 points) dudit grade (le candidat étant âgé de plus de 21 ans) ; b) de soumettre la présente délibération à l’approbation de l’autorité supérieure ».
Le 8 septembre 2003, le conseil communal de la Ville de … nomma définitivement Monsieur … au poste d’expéditionnaire technique avec effet à partir du 1er octobre 2003 et fixa « à partir de la même date son traitement conformément aux dispositions de l’article 5 du règlement grand-ducal du 4 avril 1964, suivant les indications de la fiche de traitement jointe », nomination qui fut approuvée par le ministre de l’Intérieur, qui fit cependant demander aux autorités communales, par le biais du commissaire de district, de lui faire parvenir soit une fiche de traitement corrigée dans le sens des rectifications y apportées par ses services et concernant plus particulièrement les périodes de bonification d’ancienneté, soit une copie du diplôme luxembourgeois de technicien grâce auquel Monsieur … avait obtenu un traitement par application de 176 points indiciaires pendant le service provisoire.
Par un courrier du 16 octobre 2009, la Ville de … soumit au ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle une demande de la part de Monsieur … en vue de se voir profiter des dispositions de l’article 17 du règlement grand-ducal du 4 avril 1964 portant assimilation des traitements des fonctionnaires des communes, syndicats de communes et établissements publics placés sous la surveillance des communes à ceux de l’Etat, ci-après désigné par le « règlement grand-ducal du 4 avril 1964 », tout en demandant au ministre de la renseigner sur la question de savoir si le diplôme de fin d’études secondaires techniques, division de l’enseignement technique général, dont dispose Monsieur … pouvait être reconnu équivalent à un diplôme luxembourgeois de technicien en vue de l’application des dispositions règlementaires précitées.
Le 30 octobre 2009, le ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle informa le bourgmestre de la Ville de … que suivant l’article 17 du règlement grand-ducal du 4 avril 1964, l’expéditionnaire technique doit être détenteur d’un diplôme de technicien ou d’un certificat étranger reconnu équivalent par le ministre de l’Education nationale. Or, la demande lui soumise ne se rapporterait pas à un diplôme étranger, mais à un diplôme luxembourgeois. Le ministre retint encore qu’il n’y aurait pas de réglementation lui permettant de prononcer une équivalence entre deux voies pédagogiques distinctes, notamment le diplôme de fin d’études secondaires techniques, division technique générale, et le diplôme de technicien.
Par un courrier de son litismandataire du 21 janvier 2013, Monsieur … demanda à la Ville de … de le faire bénéficier « des dispositions de l’article 17 du règlement grand-
ducal du 4 avril 1964 (…) », tout en faisant valoir que, contrairement à l’avis du ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle du 30 octobre 2009, son diplôme serait équivalent à celui du technicien par renvoi aux articles 19, 20 et 22 de la loi modifiée du 4 septembre 1990 portant réforme de l’enseignement secondaire technique et de la formation professionnelle continue, ci-après désignée par la « loi du 4 septembre 1990 ». Il souligna également que le refus de le faire bénéficier de l’article 17 précité reviendrait à une discrimination prohibée par l’article 10bis de la Constitution. En guise de conclusion, il demanda de voir faire droit à sa demande « de procéder au recalcul de sa carrière ».
Par un courrier du 22 février 2013, le bourgmestre de la Ville de … rejeta cette demande de Monsieur ….
Suite à un recours déposé au greffe du tribunal administratif le 22 avril 2013, la décision de refus précitée du 22 février 2013 fut annulée pour incompétence dans le chef du bourgmestre de la Ville de … par un jugement du tribunal administratif du 2 avril 2014, inscrit sous le n° 32335 du rôle.
Par un courrier du 14 août 2014, la Ville de … informa Monsieur … de la décision suivante : « (…) Suite au jugement du tribunal administratif en date du 2 avril 2014 relatif à votre recours contre une décision du bourgmestre et collège du bourgmestre et échevins de la Ville de … en matière de classement et de traitement, nous tenons à vous communiquer que le collège des bourgmestre et échevins en sa séance d’aujourd’hui a décidé de ne pas réserver une suite favorable à votre requête. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 6 novembre 2014, Monsieur … fit introduire un recours tendant principalement à la réformation, subsidiairement à l’annulation de la « décision rendue le 14 août 2014 par l’Administration Communale de … (…) par laquelle celle-ci a refusé de [le] faire bénéficier (…) de l’article 17 du RGD du 4 avril 1964 portant assimilation des fonctionnaires communaux, des syndicats de communes et établissements publics placés sous la surveillance des communes à ceux des fonctionnaires de l’Etat (…) ».
Par jugement du 30 novembre 2015, le tribunal administratif, statuant à l’égard de toutes les parties en cause, reçut le recours principal en réformation en la forme et, statuant au fond, le rejeta pour manquer de fondement, dit qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation, le tout avec condamnation aux frais du demandeur et avec rejet de sa demande en allocation d’une indemnité de procédure.
Par requête déposée au greffe de la Cour administrative le 8 janvier 2016, Monsieur … a régulièrement relevé appel dudit jugement.
A l’appui de ce recours, l’appelant soulève deux moyens d’annulation à l’encontre de la décision ministérielle querellée tirés de la violation sinon de la mauvaise application de la loi du 4 septembre 1990, et notamment de son article 23, ainsi que de l’article 17 D3 du règlement grand-ducal du 4 avril 1964 portant assimilation des traitements des fonctionnaires des communes, syndicats de communes et établissements publics placés sous la surveillance des communes à ceux de l’Etat, ci-après désigné par le « règlement grand-ducal du 4 avril 1964 , d’une part, et de l’article 10bis de la Constitution, d’autre part.
Concernant la violation de l’article 23 de la loi du 4 septembre 1990, il soutient en substance qu’il conviendrait d’analyser, d’interpréter et d’appliquer ces dispositions dans le sens voulu par le législateur, à savoir une volonté de reconnaître un même niveau d’études pour tous les diplômes finaux sanctionnant la réussite des différents régimes de formation de l’enseignement supérieur technique et ceci tant en ce qui concerne l’accès à des professions réglementées et l’admission aux emplois du secteur public qu’en ce qui concerne l’évolution de leur carrière.
Il insiste sur ce que le législateur n’aurait en rien souhaité favoriser les détenteurs d’un diplôme de technicien, mais placer sur un pied d’égalité le régime de la formation du technicien et le régime technique, tous deux faisant partie du même cycle supérieur de l’enseignement secondaire technique, et qu’il n’appartiendrait pas au pouvoir règlementaire, via l’article 17 IX point 3. du règlement grand-ducal du 4 avril 1964, de mettre en œuvre un régime déniant ce principe d’égalité au niveau de l’évolution de la carrière des détenteurs des différents diplômes de l’enseignement secondaire technique et consacrant un avantage particulier aux détenteurs d’un diplôme de technicien.
Ainsi, même si l’article 17 IX point 3. du règlement grand-ducal du 4 avril 1964 paraissait clair, il irait à l’encontre de la volonté du législateur et conduirait à un résultat absurde, de sorte qu’il serait à lire et interpréter non pas littéralement, mais dans le sens de la « reconnaissance d’une égalité en matière d’accès au 13ième échelon pour les détenteurs d’un diplôme de technicien et pour les détenteurs d’un diplôme du régime technique général ».
Aux termes de l’article 17 IX point 3 du règlement grand-ducal du 4 avril 1964, « pour l’expéditionnaire technique (grade 4) détenteur d’un diplôme luxembourgeois de technicien ou d’un certificat d’études étranger reconnu équivalent par le ministre de l’Education Nationale, l’indice 168 constitue le premier échelon du grade 4 et le grade 8bis est allongé d’un treizième échelon ayant l’indice 326.» Il se dégage indubitablement de l’article 17 IX point 3. du règlement grand-ducal du 4 avril 1964 qu’un allongement de grade au treizième échelon est spécialement réservé aux expéditionnaires techniques détenteurs d’un diplôme de technicien.
Il s’ensuit qu’en l’espèce, en refusant de faire droit à la demande de Monsieur … de le faire bénéficier de l’article 17 IX point 3. du règlement grand-ducal modifié du 4 avril 1964, la décision du collège des bourgmestre et échevins de la Ville de … du 14 août 2014 constitue a priori une application exacte de la disposition règlementaire visée, étant donné que l’intéressé n’est pas titulaire d’un diplôme de technicien luxembourgeois ou étranger reconnu équivalent.
A l’appui de sa demande de bénéficier d’un allongement de grade au treizième échelon, l’appelant invoque l’article 23 de la loi du 4 septembre 1990 qui tiendrait en échec l’application littérale de l’article 17 IX point 3. du règlement grand-ducal du 4 avril 1964 et qui exigerait son application tant aux détenteurs d’un diplôme de technicien qu’aux détenteurs d’un diplôme du régime technique général.
En vertu de la loi du 4 septembre 1990, l’enseignement secondaire technique comprend trois cycles, dont un cycle supérieur « qui comprend un régime de la formation de technicien et un régime technique d’une durée normale de deux ans » (art. 2 et 18 de la loi du 4 septembre 1990).
Ce cycle supérieur comprend deux régimes : 1) le régime de la formation de technicien (pouvant comprendre des divisions administrative et commerciale; agricole;
artistique; biologique; chimique; électrotechnique; génie civil; hôtelière et touristique ou mécanique) et 2) le régime technique (pouvant comprendre les divisions administrative et commerciale; paramédicale et sociale ou technique générale).
La loi du 4 septembre 1990 précise en ses articles 19 et 21 que le premier de ces régimes, celui de la formation de technicien du cycle supérieur « vise à préparer les élèves à la vie active et leur permet de poursuivre des études techniques supérieures », le second, celui du régime technique du cycle supérieur, « vise à préparer à la vie active ainsi qu’aux études supérieures ».
Les diplômes spécifiés aux articles 20 et 22 de ladite loi de 1990 sont pour « le régime de la formation de technicien du cycle supérieur (…) un diplôme de technicien spécifiant la division ainsi que les branches dans lesquelles les candidats ont été examinés », respectivement pour « le régime technique du cycle supérieur (…) un diplôme de fin d’études secondaires techniques spécifiant la division, le cas échéant la section, ainsi que les branches dans lesquelles les candidats ont été examinés. (…) ».
L’article 23 de la loi du 4 septembre 1990 dispose ce qui suit :
« En vue de l’accès à des professions réglementées et de l’admission aux emplois du secteur public, les diplômes spécifiés aux articles 20 et 22 confèrent les mêmes droits que le diplôme de fin d’études secondaires. » Au vu de ces articles, la Cour constate que le raisonnement de l’appelant table sur la prémisse de base erronée de ce que le législateur aurait, à travers la loi du 4 septembre 1990 et, plus spécialement, à travers son article 23, posé le principe de l’assimilation des détenteurs d’un diplôme des deux filières existantes de l’enseignement secondaire technique.
S’il est vrai qu’à travers l’article 23 de la loi du 4 septembre 1990, le législateur a conféré au diplôme de technicien et au diplôme de fin d’études secondaires techniques les mêmes droits qu’au diplôme de fin d’études secondaires en ce qui concerne l’admission aux emplois du secteur public, il n’en reste pas moins que ledit article 23 ne confère pas au détenteur du diplôme de technicien ou au détenteur du diplôme de fin d’études secondaires techniques de façon abstraite les mêmes droits qu’au détenteur du diplôme de fin d’études secondaires, ni ne garantit-il abstraitement les mêmes droits au diplôme de technicien qu’au diplôme de fin d’études secondaires techniques.
L’« équivalence » qu’il consacre ne vaut expressément qu’en ce qui concerne le niveau d’études consacré par ces deux diplômes nettement distingués par les articles 20 à 22 de la même loi, au niveau de l’accès à certaines professions et à la fonction publique, sans que cela implique nécessairement une assimilation entre eux.
L’article 23 de la loi du 4 septembre 1990 ne vise tout simplement pas les questions de traitement et d’évolution de carrière des employés du secteur public.
Par ailleurs, ni l’article 23 ni une quelconque autre disposition de la loi du 4 septembre 1990 ne permettent de dénoter une volonté d’identifier les deux diplômes du cycle supérieur de l’enseignement secondaire technique, étant donné que le contraire se dégage de ladite loi qui régit deux formations conservant des spécificités particulières.
Ainsi, l’argumentaire de l’appelant consistant à dire que l’article 17 IX point 3. du règlement grand-ducal du 4 avril 1964 serait tenu en échec, respectivement à réécrire à la lumière de la volonté d’assimilation des deux diplômes en question par le législateur de 1990 laisse d’être fondé et la décision déférée ne viole pas l’article 23 de la loi du 4 septembre 1990.
Dans le cadre de son deuxième moyen de réformation du jugement a quo et partant d’annulation de la décision du collège des bourgmestre et échevins de la Ville de … du 14 août 2014, l’appelant estime être discriminé par rapport à son prédécesseur, Monsieur …, détenteur d’un diplôme de technicien, puisqu’il exécuterait les mêmes tâches que ce dernier sans pour autant bénéficier d’avantages financiers identiques à celui-ci.
Dans ce contexte, il reproche aux premiers juges d’avoir retenu que la différence de diplôme constituerait une cause de non-comparabilité de sa situation avec celle d’un détenteur d’un diplôme de technicien, alors que sa situation, au niveau de l’exécution du travail, serait parfaitement comparable à celle de son prédécesseur.
Aux termes de l’article 10bis de la Constitution : « (1) Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi. (2) Ils sont admissibles à tous les emplois publics, civils et militaires;
la loi détermine l’admissibilité des non-Luxembourgeois à ces emplois.» (…) ».
C’est à bon escient que les premiers juges ont exposé que le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi ainsi consacré interdit de traiter de manière différente des situations similaires, à moins que la différenciation ne soit objectivement justifiée. Il se dégage de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qu’il appartient par conséquent aux pouvoirs publics de traiter de la même façon tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit.
Les premiers juges ne sont pas non plus critiquables en ce qu’ils ont considéré que l’appelant, du fait de ne pas être titulaire d’un diplôme de technicien, et partant de n’avoir pas suivi la formation sous-jacente, ni d’un diplôme étranger y assimilé, mais seulement d’un diplôme de même niveau en ce qui concerne les droits d’accès à la fonction publique, ne se trouve pas dans la même situation de fait et de droit qu’un détenteur d’un diplôme de technicien, comme cela paraît avoir été le cas de son prédécesseur, une fois admis à la fonction publique, de sorte que le moyen relatif à une rupture de l’égalité devant la loi est à rejeter.
Au vue de l’issue du litige, les demandes en allocation d'une indemnité de procédure de … €, pour la première instance, et de … €, pour l’instance d’appel, encore sollicitées par l’appelant sont à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l'égard de toutes les parties;
reçoit l’appel en la forme;
au fond, le déclare non justifié et en déboute;
partant, confirme le jugement entrepris du 30 novembre 2015;
déboute l’appelant de sa demande en allocation d'une indemnité de procédure;
condamne l'appelant aux dépens de l'instance d'appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Henri CAMPILL, vice-président, Serge SCHROEDER, premier conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en-tête, en présence du greffier de la Cour André WEBER.
s. WEBER s. CAMPILL Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 3 mai 2016 Le Greffier de la Cour administrative 8
