Tribunal administratif No 35800 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 5 février 2015 Ire chambre Audience publique du 27 janvier 2016 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision implicite de refus de l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-
Alzette en matière de fonctionnaires et agents communaux (accès à un grade de substitution)
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 35800 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 5 février 2015 par Maître Jean-Marie Bauler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision implicite de refus de l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-Alzette suite à sa demande du 30 septembre 2013, ainsi que d’un recours gracieux introduit le 7 août 2014 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Patrick Muller, agissant en remplacement de l’huissier de justice Frank Schaal, demeurant à Luxembourg, du 12 février 2015 portant signification de ladite requête à l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-Alzette, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, établie à L-
4138 Esch-sur-Alzette, Place de l’Hôtel de Ville ;
Vu le mémoire en réponse de Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 mai 2015, au nom et pour le compte de l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-
Alzette, ledit mémoire ayant été notifié au mandataire adverse à la même date ;
Vu le mémoire en réplique de Maître Jean-Marie Bauler, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 11 juin 2015, au nom et pour le compte de Monsieur …, ledit mémoire ayant été notifié au mandataire adverse à la même date ;
Vu le mémoire en duplique de Maître Steve Helminger déposé au greffe du tribunal administratif le 13 juillet 2015, au nom et pour le compte de sa mandante, ledit mémoire ayant été notifié au mandataire adverse à la même date ;
Vu les pièces versées en cause ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport et Maître Jonathan Holler, en remplacement de Maître Jean-Marie Bauler, ainsi que Maître Steve Helminger en leurs plaidoiries respectives.
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Par courrier du 7 août 2014, Monsieur … forma un recours gracieux, par l’intermédiaire de son litismandataire, à l’encontre d’une décision implicite de refus de lui accorder le grade de substitution.
Par une requête déposée le 5 février 2015 au greffe du tribunal administratif, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision implicite de refus de l’administration communale de la Ville d’Esch-
sur-Alzette, ci-après dénommée « la Ville d’Esch-sur-Alzette », suite à sa demande du 30 septembre 2013 ainsi que du recours gracieux introduit le 7 août 2014.
La Ville d’Esch-sur-Alzette se rapporte à la sagesse du tribunal en ce qui concerne la recevabilité en la pure forme du recours ainsi que concernant les délais pour agir.
Aux termes de l’article 4 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif : « dans les affaires contentieuses qui ne peuvent être introduites devant le tribunal administratif que sous forme de recours contre une décision administrative, lorsqu’un délai de trois mois s’est écoulé sans qu’il soit intervenu aucune décision, les parties intéressées peuvent considérer leur demande comme rejetée et se pourvoir devant le tribunal administratif ».
S’agissant d’une présomption de décision de refus non datée et non notifiée, ni d’ailleurs motivée qui est instaurée par le prédit article 4 (1) de la loi précitée du 7 novembre 1996, aucun délai de recours ne peut commencer à courir1. Dès lors, l’administré peut déférer la décision implicite de refus résultant du silence de l’administration devant le tribunal administratif de façon illimitée dans le temps, du moins tant qu’aucune décision expresse n’est intervenue2.
Dans ce contexte, force est au tribunal de relever que la Ville d’Esch-sur-Alzette ne conteste pas qu’en date du 30 septembre 2013, Monsieur … aurait fait une demande pour bénéficier du grade de substitution conformément aux articles 10 et suivants du règlement grand-
ducal du 5 octobre 1987 concernant les allongements et les substitutions de grade des fonctionnaires communaux, ci-après dénommé « le règlement grand-ducal du 5 octobre 1987 ».
Il n’est pas non plus contesté que la Ville d’Esch-sur-Alzette n’a pas répondu au recours gracieux du 7 août 2014.
Il s’ensuit que dans la mesure où, en l’espèce, aucun délai de recours n’a commencé à courir, le recours dirigé contre la décision implicite de refus sous analyse a été introduit dans le délai légal.
La question du bénéfice d’un grade de substitution relevant des contestations relatives à la fixation du traitement en principal et accessoires du fonctionnaire, qui en vertu de l’article 41 de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, ci-
après dénommée « le statut général » sont de la compétence du tribunal administratif statuant 1 F. Schockweiler, Le contentieux administratif et la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, édit. 1996, n° 164 2 trib. adm. 15 mars 2000, n° 11557 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Procédure contentieuse, n° 218 comme juge de fond, le recours en réformation introduit à titre principal est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Il n’y a partant pas lieu de statuer sur le recours en annulation introduit à titre subsidiaire.
A l’appui de son recours et en fait, le demandeur explique être aux services de la Ville d’Esch-sur-Alzette, dans la carrière de l’expéditionnaire technique depuis l’année 1987.
En droit et en ce qui concerne le refus de sa demande de bénéficier d’un grade de substitution, le demandeur met d’abord en question la légalité externe de la décision déférée en faisant état d’une violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après dénommé « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ».
Dans son mémoire en réponse, la Ville d’Esch-sur-Alzette explique, en se basant sur l’article 17 section XII d.) du règlement grand-ducal modifié du 4 avril 1964 portant assimilation des traitements des fonctionnaires des communes, syndicats de communes et établissements publics placés sous la surveillance des communes à ceux des fonctionnaires d’Etat, ci-après dénommé « le règlement grand-ducal du 4 avril 1964 », qu’uniquement quatre fonctionnaires pourraient bénéficier d’une substitution de grade au sein de la Ville d’Esch-sur-Alzette et que, pour que Monsieur … puisse rentrer dans le bénéfice d’un tel grade de substitution, il faudrait encore qu’il revête un poste à responsabilité particulière, tel que prévu par l’article 10, deuxième alinéa du règlement grand-ducal du 5 octobre 1987, condition qu’il ne remplirait pas, alors que les postes à responsabilité particulière seraient désignés en vertu de l’article 13 b) dudit règlement grand-ducal. La Ville d’Esch-sur-Alzette précise encore qu’aucun poste de ce genre ne serait vacant dans le service de l’architecte auquel est affecté Monsieur … et que le fait que ce dernier aurait eu de nombreuses absences pour cause de maladie serait incompatible avec un poste à responsabilité particulière.
La Ville d’Esch-sur-Alzette donne à considérer dans ce contexte que Monsieur … aurait été informé de cette position de la commune, bien qu’elle n’aurait pas pris le soin de l’acter dans une décision écrite, alors qu’elle aurait « préféré surseoir à statuer sur cette question dans l’attente de voir résolue le dossier …/… (…) et voir ainsi évacué le cas échéant la raison des absences répétées du sieur … de son poste de travail ».
Dans son mémoire en réplique, Monsieur … fait valoir que la communication des motifs d’une décision 21 mois après la demande initiale serait « un procédé parfaitement dilatoire » et serait attentatoire à ses droits de la défense. Par ailleurs, son état de santé se serait dégradé en raison du fait que « la Commune, au lieu de protéger son fonctionnaire, l’a mis dans une situation d’isolement et de confrontation avec Monsieur … », au sujet duquel Monsieur … aurait préalablement dénoncé des irrégularités constatées à l’occasion de son travail.
Il conteste encore dans ce contexte, la motivation de la Ville d’Esch-sur-Alzette, en ce que cette dernière aurait indiqué qu’un poste à responsabilité particulière ne pourrait être désigné par un chef de service, alors qu’il relèverait de l’avis de l’architecte-directeur, suite à une demande afférente du « Service du Personnel concernant le contingent des expéditionnaires techniques pouvant bénéficier de l’accès au grade de substitution » que « le sieur … remplit bel et bien un poste à responsabilité particulière » et que depuis avril 2015, il assumerait « au moins partiellement, la tâche de chef de service » en raison du fait qu’il complèterait entre autres à raison de 25% la tâche partielle du chef de division.
A titre subsidiaire, Monsieur … demande à ce que soit communiquée « la liste complète des personnes bénéficiant actuellement du grade de substitution, les dates de prise d’effet desdites décisions, ainsi que la liste des postes considérés comme étant des emplois à responsabilité particulière au sens de l’article 10 alinéa 2 du RGD du 5 octobre 1987 ».
Aux termes de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 : « Toute décision doit baser sur des motifs légaux. La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle : - refuse de faire droit à la demande de l’intéressé ; (…) ».
S’il est vrai qu’une décision implicite de refus ne contient, par la force des choses, aucune motivation, s’agissant d’une fiction juridique, il découle des enseignements de la Cour administrative que la sanction d’un défaut de motivation ne consiste pas dans l’annulation de la décision, mais dans la suspension des délais de recours, de sorte que la décision reste valable et que l’administration peut produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois devant le juge administratif3.
Ainsi, le tribunal constate que dans le cadre du mémoire en réponse, la Ville d’Esch-sur-
Alzette a fourni une motivation à la base du refus du grade de substitution au demandeur, et ce, tant en fait qu’en droit.
Indépendamment de la question du bien-fondé de ces motifs, qui n’entre pas en ligne de compte au stade de l’examen du respect de l’obligation d’indication des motifs, le tribunal retient que ces indications sont suffisantes pour répondre aux exigences de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, qui n’exige par ailleurs qu’une motivation sommaire, de sorte que le moyen afférent est à rejeter comme n’étant pas fondé.
Monsieur … reproche ensuite à la Ville d’Esch-sur-Alzette d’avoir commis deux erreurs de droit, respectivement des erreurs d’appréciation manifeste, voire un excès de pouvoir et encore une violation du principe de non-discrimination.
A ce titre, il fait valoir en premier lieu qu’il n’existerait aucune disposition légale ou réglementaire qui prévoirait que l’attribution d’un poste à responsabilité particulière soit conditionnée à un seuil minimum d’absentéisme et que la notion d’emploi à responsabilité particulière dépendrait des qualités intrinsèques du poste en lui-même et non du fonctionnaire qui l’occupe.
Il poursuit en deuxième lieu, qu’aucune disposition légale ou réglementaire ne permettrait à la Ville d’Esch-sur-Alzette de refuser ou de mettre en suspens une substitution de grade au motif qu’un fonctionnaire aurait dénoncé des faits au sujet d’un autre fonctionnaire ayant eu 3 cf. Cour adm. 20 octobre 2009, n° 25738C du rôle, Pas. adm. 2015, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 78 comme conséquence l’ouverture d’une procédure pénale à l’encontre de ce dernier. Monsieur … souligne qu’il ne serait pas mis en cause dans le dossier concernant l’autre fonctionnaire et qu’il ne verrait pas en quoi les investigations menées dans cette affaire auraient un impact sur son mérite pour obtenir le grade de substitution sollicité, d’autant plus qu’il presterait de bons et loyaux services depuis 1987.
Finalement, Monsieur … fait valoir que la Ville d’Esch/Alzette aurait violé le principe de non-discrimination en raison de son état de santé en se référant à un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 11 avril 2013 (affaires jointes C-335/11 et C-337/11) ayant décidé que la notion de « handicap » visée par la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000, portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail, ci-après dénommée « la directive 2000/78/CE », transposée par l’article 1 bis de la loi du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, serait à interpréter en ce sens qu’elle inclut un état pathologique causé par une maladie médicalement constatée comme curable ou incurable dès lors que cette maladie entraîne une limitation, résultant notamment d’atteintes physiques, mentales ou psychiques, dont l’interaction avec diverses barrières pourrait faire obstacle à la pleine et effective participation de la personne concernée à la vie professionnelle sur la base de l’égalité avec les autres travailleurs, et que cette limitation serait de longue durée. Ainsi, la décision de refus de la Ville d’Esch-sur-Alzette de lui accorder le grade de substitution au motif de ses absences pour maladie trop nombreuses serait manifestement contraire audit article 1 bis.
Dans son mémoire en duplique, la Ville d’Esch/Alzette insiste sur le fait que par délibération du 10 mars 1988, le collège échevinal aurait fixé, compte tenu du nombre d’effectifs, le nombre de postes à responsabilité particulière auprès des travaux municipaux et des services industriels à 3, ce qui aurait correspondu à l’époque à 10% de l’effectif et qu’étant donné que le nombre des effectifs aurait entretemps augmenté à 32, le nombre de postes à responsabilité aurait également augmenté au nombre de 4. Monsieur … serait actuellement affecté au service urbanisme, qui serait l’un des services composant les travaux municipaux, dans lequel aucun poste à responsabilité particulière ne serait actuellement vacant.
Force est au tribunal de constater que l’article 17, section XII du règlement grand-ducal du 4 avril 1964 prévoit que « a) (…) Pour les carrières de l’agent pompier, de l’expéditionnaire administratif, de l’expéditionnaire informaticien, de l’expéditionnaire technique, de l’infirmier, de l’infirmier psychiatrique, de l’infirmier chargé des services d’ergothérapie ou d’éducation physique, de l’agent sanitaire, de l’assistant technique médical, du masseur et du puériculteur le grade 8ter peut être substitué au grade 8bis.
(…) d) Les substitutions se font dans les conditions et suivant les modalités à fixer par règlement grand-ducal, sans que le nombre des bénéficiaires ne puisse dépasser dix pour-cent de l’effectif de chaque carrière. ».
Il suit encore de l’article 10 du règlement grand-ducal du 5 octobre 1987 que « Les dispositions du présent chapitre s’appliquent aux fonctionnaires visés par l’article 17, section XII, du règlement grand-ducal susvisé du 4 avril 1964.
Les grades de substitution y prévus ne sont accessibles qu’aux fonctionnaires occupant un emploi à responsabilité particulière. ».
Aux termes de l’article 13 du même règlement grand-ducal: « Le collège des bourgmestre et échevins, sous l’approbation du ministre de l’Intérieur :
a) fixe le nombre maximum des emplois donnant droit à une substitution de grade ;
b) désigne les postes à responsabilité particulière existant auprès de la commune ;
c) désigne les fonctionnaires bénéficiant d’une substitution de grade. ».
Il suit de ces dispositions que les arguments de la Ville d’Esch-sur-Alzette relatifs aux congés de maladie répétés de Monsieur …, ainsi qu’aux implications du « dossier …/… », ne sauraient être invoqués comme fondement d’une décision refusant d’accorder un grade de substitution, étant donné que, contrairement au règlement grand-ducal du 26 avril 1987 fixant les conditions et modalités suivant lesquelles le fonctionnaire peut accéder aux grades de substitution prévus à l’article 22 section VII de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat entretemps abrogé, prévoyant que le fonctionnaire d’Etat doit remplir deux conditions, à savoir, occuper un emploi à responsabilité particulière et faire preuve d’un mérite personnel4, le règlement grand-ducal du 5 octobre 1987 pose comme seule condition d’octroi d’un grade de substitution que le fonctionnaire communal occupe un emploi à responsabilité particulière, tel que fixé par le collège des bourgmestre et échevins, sous l’approbation du ministre de l’Intérieur, au sens de l’article 13 dudit règlement.
Etant donné que le tribunal vient de retenir que c’est à tort que la Ville d’Esch-sur-Alzette a invoqué les multiples absences de Monsieur …, en lui reprochant indirectement un manque de dévouement au service, le moyen du demandeur relatif à une violation du principe de non-
discrimination en raison de son état de santé devient surabondant.
S’agissant cependant de l’argument relatif au fait que Monsieur … n’occuperait pas un poste à responsabilité particulière, le tribunal constate que c’est à bon droit que la Ville d’Esch-
sur-Alzette a retenu ce motif pour refuser au demandeur l’octroi d’un grade de substitution, dans la mesure où, même si Monsieur … est amené à remplacer son chef de service en l’absence de celui-ci et qu’il a contribué à d’importants projets urbanistiques de la Ville d’Esch-sur-Alzette, il reste en défaut de rapporter la preuve que le poste qu’il occupe actuellement serait l’un des postes à responsabilité particulière limités au nombre de 3 dans la décision du Collège des bourgmestre et échevins du 10 mars 1988 et augmentés actuellement au nombre de 4, du fait que les nombres d’effectifs auprès du service des travaux municipaux et des services industriels de la Ville d’Esch-sur-Alzette ont augmenté à 32. Compte tenu de ce que le bénéfice d’un grade de substitution ne s’acquiert pas par l’accomplissement d’un travail déterminé, mais par l’occupation d’un des postes à responsabilité particulière limitativement énumérés par le collège des bourgmestre et échevins, sous l’approbation du ministre de l’Intérieur, au sens de l’article 13 du règlement grand-ducal du 5 octobre 1987, le tribunal retient également que l’architecte-
directeur, en émettant l’avis du 30 septembre 2013 attestant que Monsieur … remplirait « bel et bien un poste à responsabilité particulière », n’avait aucune compétence pour désigner un tel poste à responsabilité particulière.
4 Cf. trib. adm. du 18 janvier 2009, n° 24209 du rôle, confimé en appel par Cour adm., 9 juillet 2009, n° 25499C du rôle, disponibles sur www.jurad.etat.lu A ce titre, le tribunal rappelle qu’il n’existe aucun droit dont pourrait bénéficier un fonctionnaire en vue d’obtenir une nomination à un grade de substitution et que la nomination à un tel poste ne constitue pas une promotion ou un quelconque autre avancement dans la hiérarchie administrative5.
Il s’ensuit que le recours en réformation est à rejeter en tous ses moyens.
Le demandeur sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure de 750 euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Au vu de l’issue du litige, cette demande est à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours principal en réformation en la forme ;
au fond, le dit non justifié, partant en déboute ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ;
déboute le demandeur de sa demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par :
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Olivier Poos, juge, Michèle Stoffel, juge, et lu à l’audience publique 27 janvier 2016 par le premier vice-président, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Carlo Schockweiler Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 27/01/2016 Le Greffier du Tribunal administratif 5 Cf. trib. adm. du 3 février 2000, n° 11301 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Fonction Publique, n° 150 7
