Tribunal administratif N° 36978 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 22 septembre 2015 Audience publique du 6 octobre 2015 Requête en institution d’un sursis à exécution introduite par Monsieur XXX et Madame YYY, L-XXX, contre une décision du bourgmestre de la commune de Walferdange, en présence de Monsieur ZZZ et de Madame ZZZ, L-XXX, en matière de permis de construire
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ORDONNANCE
Vu la requête, inscrite sous le numéro 36978 du rôle et déposée le 22 septembre 2015 au greffe du tribunal administratif par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur XXX, demeurant à L-
XXX et de Madame Marie-Dolores YYY, demeurant à L-XXX, tendant à voir ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de la décision n° 2015-033 du bourgmestre de la commune de Walferdange datée du 13 août 2015, autorisant Monsieur ZZZ et Madame ZZZ, demeurant tous les deux à L-XXX, à agrandir la maison sise à L-XXX, cette autorisation étant encore attaquée au fond par une requête en annulation introduite le 22 septembre 2015, portant le numéro 36977 du rôle ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Patrick MÜLLER, en remplacement de l’huissier de justice Frank SCHAAL, demeurant à Luxembourg, du 25 septembre 2015, portant signification de ladite requête en institution d’un sursis à exécution à l’administration communale de Walferdange ainsi qu’à Monsieur ZZZ ;
Vu l’article 11 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Maître Sébastien COUVREUR, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, pour les demandeurs, ainsi que Maître Steve HELMINGER pour la commune de Walferdange, entendus en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique de ce jour.
Monsieur XXX et Madame Marie-Dolores YYY expliquent être les voisins respectivement de droite et de gauche de l’immeuble appartenant à Monsieur ZZZ et à Madame ZZZ, titulaires de l’autorisation de bâtir du 13 août 2015, par laquelle le bourgmestre de la commune de Walferdange les autorisa à agrandir leur maison d’habitation, sise à L-XXX.
Monsieur XXX et Madame YYY exposent que le projet de construction ainsi autorisé viserait notamment à augmenter de manière conséquente la surface de la maison précitée, le projet impliquant ainsi de porter la profondeur de la construction de 10,25 mètres à 16 mètres. Ils affirment également que ledit projet aurait pour effet de transformer radicalement l’architecture de la maison en question, qui serait jusqu’à présent, à l’instar des maisons avoisinantes, une construction d’un niveau plein et combles aménagés (toiture à deux versants), pour devenir une construction hybride, avec désormais deux niveaux pleins et en partie une toiture plate, en partie une toiture à deux versants. Le projet litigieux impliquerait par ailleurs au niveau de la marge de reculement latérale gauche, la disparition de la plupart des espaces verts dans cette limite latérale, qui cèderaient leur place en vue de prolonger la rampe d’accès vers un nouvel emplacement de parking ; il viserait de surcroît à aggraver sensiblement la situation existante au niveau des marges de reculement latérales de part et d’autre, en prévoyant des saillies imposantes dans les pentes de la toiture actuelle située en surplomb de pignons droit et gauche. Enfin, le projet permettrait d’aménager un total de six chambres et admettrait trois emplacements de parking, ce qui laisserait supposer que « les plans dissimulent un changement d’affectation déguisé d’une maison unifamiliale vers une maison plurifamiliale, voire une maison unifamiliale avec logement intégré ».
Aussi, par requête, déposée le 22 septembre 2015, inscrite sous le numéro 36977 du rôle, Monsieur XXX et Madame YYY ont introduit un recours en annulation contre le permis de construire précité du bourgmestre du 13 août 2015. Par requête séparée déposée le même jour, inscrite sous le numéro 36978 du rôle, ils ont demandé à voir prononcer un sursis à exécution de ladite décision du bourgmestre en attendant la solution de leur recours au fond.
Monsieur ZZZ et à Madame ZZZ, quoique valablement informés par la susdite signification de la requête en sursis en exécution, ne se sont pas fait représenter. Nonobstant ce fait, le tribunal statue néanmoins contradictoirement à l’égard de toutes les parties, en vertu de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Monsieur XXX et Madame YYY font soutenir que l’exécution de ce permis de construire risquerait de leur causer un préjudice grave et définitif, puisqu’en cas d’exécution de l’autorisation de bâtir attaquée, l’ampleur de la construction projetée aurait un impact important sur leur qualité de vie ; or, même en cas d’annulation prononcée ex post par le tribunal administratif après un examen du fond du litige, ils ne pourraient plus solliciter la réparation en nature de leur préjudice.
Monsieur XXX et Madame YYY estiment encore que leur recours au fond aurait de sérieuses chances de succès de voir annuler le permis querellé et se prévalent au fond des moyens d’annulation suivants :
1.
Le permis querellé aurait été émis en violation de l’article 108ter de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et de l’article II.3.1.1 du plan d’aménagement général de la commune de Walferdange.
Ils font à cet égard plaider que comme la commune de Walferdange disposerait d’un plan d’aménagement général (« PAG ») dont la refonte complète aurait été entamée en application de la loi du 19 juillet 2004 précitée dans sa version antérieure aux modifications issues de la loi du 28 juillet 2011, ledit PAG serait régi par les principes de la loi du 19 juillet 2004, dans sa version initiale, notamment par ceux selon lesquels un PAG devrait être exécuté par des plans d’aménagement particuliers (« PAP »), les PAG révisés n’étant destinés qu’à réglementer la définition des différentes zones, leur affectation, le mode et le degré d’utilisation du sol.
2 Or, le terrain concerné serait classé en zone d’habitation 1A, définie par l’article II.1.3.1.1. du PAG de Walferdange sans indication de règles d’implantation des nouvelles constructions, de règles relatives à la hauteur de celles-ci, (corniche, faîte ou acrotère), de règles relatives au nombre de niveaux pleins admissibles, de règles relatives aux reculs vis-à-
vis des limites de propriété, à la forme et à la pente des toitures, à l’aménagement des combles, au nombre minimal et/ou maximal d’emplacements de parking pour une construction donnée, de règles relatives à la question des aménagements extérieurs, des saillies, des balcons, des terrasses, des annexes, ainsi que de l’esthétique des constructions et des matériaux admissibles, etc.
Or, selon la logique de la loi du 19 juillet 2004 en sa version initiale, l’exception à l’établissement préalable d’un PAP ne serait envisageable que si le PAG définit, de manière expresse, une dispense pour le terrain concerné et que les trois conditions cumulatives de l’article 108ter seraient respectées : en d’autres termes, dans la logique de la loi du 19 juillet 2004, version initiale, tous les terrains et tous les projets de construction seraient soumis en principe à l’élaboration préalable d’un PAP, sauf ceux qui en seraient expressément dispensés, ce régime spécifique ayant été maintenu par l’article 108ter de la loi modifiée du 19 juillet 2004, dans sa version applicable au présent litige.
Les demandeurs, s’emparant ensuite des conditions cumulatives inscrites à l’article 108ter cité ci-avant, estiment justement que ces conditions ne seraient pas remplies, de sorte que le projet d’extension litigieux ne pouvait pas être autorisé en l’absence de PAP préalable.
Plus précisément, ils affirment que le terrain concerné ne serait pas expressément défini comme terrain exempté de l’obligation de principe d’élaborer un PAP. Si le PAG de la commune de Walferdange prévoit certes l’élaboration d’un PAP dans les zones soumises à PAP d’ensemble qui regroupent de manière générale les terrains non urbanisés, la règle de principe prévoyant l’élaboration d’un PAP serait devenue l’exception, et l’exception, à savoir la dispense de PAP, serait devenue la règle de principe, ce qui serait contraire à la loi, laquelle imposerait en principe, pour tous les terrains repris dans le PAG, l’élaboration d’un PAP, sauf pour les terrains expressément désignés, positivement et non négativement comme étant exemptés de l’élaboration d’un PAP.
Ils en concluent que les dispositions du PAG de la commune de Walferdange seraient partant contraires sur ce point à la loi, de sorte à ne pas pouvoir être appliquées en vertu de l’article 95 de la Constitution. Or, comme le terrain concerné ne serait pas exempté de manière expresse et conforme à la loi de l’obligation d’établir un PAP, la décision entreprise devrait encourir la suspension.
Les demandeurs considèrent ensuite, toujours en ce qui concerne le respect des prescriptions des conditions énoncées à l’article 108ter, que la construction projetée, de par ses dimensions, ses implications au niveau des marges de reculement et son aspect esthétique et architectural, ne s’adapterait pas à son voisinage immédiat, que ce soit en ce qui concerne le mode et le degré d’utilisation du sol des terrains concernés, le mode de construction, ses dimensions et son emprise au sol. A cet égard, ils mettent en exergue le fait que le projet de construction aurait pour effet de transformer radicalement l’architecture de la maison en question, la partie arrière du bâtiment projeté visant d’ailleurs à accueillir une architecture moderne. Enfin, le mode de construction ne s’adapterait absolument pas au voisinage immédiat.
3 En ce qui concerne la troisième condition inscrite à l’article 108ter, les demandeurs affirment que le projet de construction litigieux ne s’implanterait pas sur un terrain situé en bordure d’une voie entièrement équipée, le terrain devant accueillir le projet de construction projeté, soit la parcelle cadastrale n° 471/2348, n’ayant pas d’accès garanti à la voirie publique, les parcelles n° 471/2854 et 471/2573, par lesquelles il faudrait nécessairement passer pour rejoindre les voiries publiques communales, accueillant un chemin d’exploitation en indivision, de sorte que l’accès au terrain n° 471/2348 ne serait pas garanti, dans la mesure où la commune ne serait pas propriétaire de ces accès.
2.
Subsidiairement, à supposer qu’un PAP ne soit pas obligatoire, les demandeurs excipent encore de la violation de l’article 5.4 et de l’article 42.1 du règlement sur les bâtisses, dans la mesure où le projet prévoirait le prolongement de la rampe de garage en vue de permettre la création d’un troisième emplacement de parking, ce qui ne serait pas indispensable pour une maison a priori unifamiliale, de sorte que l’imperméabilisation minimale du terrain concerné, imposée par les dispositions citées ci-dessus, ne serait pas respectée.
En vertu de l’article 11 (2) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, un sursis à exécution ne peut être décrété qu’à la double condition que, d’une part, l’exécution de la décision attaquée risque de causer au demandeur un préjudice grave et définitif et que, d’autre part, les moyens invoqués à l’appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux. Le sursis est rejeté si l’affaire est en état d’être plaidée et décidée à brève échéance.
L’affaire au fond ayant été introduite le 22 septembre 2015 et compte tenu des délais légaux d’instruction fixés par la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée, de surcroît suspendus par la même loi pendant les vacances judiciaires, l’affaire ne saurait être considérée comme pouvant être plaidée à brève échéance.
Concernant les moyens invoqués à l’appui du recours dirigé contre la demande, le juge appelé à en apprécier le caractère sérieux ne saurait les analyser et discuter à fond, sous peine de porter préjudice au principal et de se retrouver, à tort, dans le rôle du juge du fond. Il doit se borner à se livrer à un examen sommaire du mérite des moyens présentés, et accorder le sursis, respectivement la mesure de sauvegarde lorsqu’il paraît, en l’état de l’instruction, de nature à pouvoir entraîner l’annulation ou la réformation de la décision critiquée, étant rappelé que comme le sursis d’exécution, respectivement l’institution d’une mesure de sauvegarde doit rester une procédure exceptionnelle, puisque qu’ils constituent une dérogation apportée aux privilèges du préalable et de l’exécution d’office des décisions administratives, les conditions permettant d’y accéder doivent être appliquées de manière sévère.
L’exigence tirée du caractère sérieux des moyens invoqués appelle le juge administratif à examiner et à apprécier, au vu des pièces du dossier et compte tenu du stade de l’instruction, les chances de succès du recours au fond. Pour que la condition soit respectée, le juge doit arriver à la conclusion que le recours au fond présente de sérieuses chances de succès.
4 Ainsi, le juge du référé est appelé, d’une part, à procéder à une appréciation de l’instant au vu des éléments qui lui ont été soumis par les parties à l’instance, cette appréciation étant susceptible de changer par la suite en fonction de l’instruction de l’affaire et, d’autre part, non pas à se prononcer sur le bien-fondé des moyens, mais à vérifier, après une analyse nécessairement sommaire des moyens et des arguments présentés, si un des moyens soulevés par le demandeur apparaît comme étant de nature à justifier avec une probabilité suffisante l’annulation de la décision attaquée.
La compétence du président du tribunal est restreinte à des mesures essentiellement provisoires et ne saurait en aucun cas porter préjudice au principal. Il doit s’abstenir de préjuger les éléments soumis à l’appréciation ultérieure du tribunal statuant au fond, ce qui implique qu’il doit s’abstenir de prendre position de manière péremptoire, non seulement par rapport aux moyens invoqués au fond, mais même concernant les questions de recevabilité du recours au fond, comme l’intérêt à agir, étant donné que ces questions pourraient être appréciées différemment par le tribunal statuant au fond. Il doit donc se borner à apprécier si les chances de voir déclarer recevable le recours au fond paraissent sérieuses, au vu des éléments produits devant lui. Au niveau de l’examen des moyens d’annulation invoqués à l’appui du recours au fond, l’examen de ses chances de succès appelle le juge administratif saisi de conclusions à des fins de sursis à exécution, à procéder à une appréciation de l’instant au vu des éléments qui lui ont été soumis par les parties à l’instance, cette appréciation étant susceptible de changer par la suite en fonction de l’instruction de l’affaire et à vérifier si un des moyens soulevés par la partie demanderesse apparaît comme étant de nature à justifier avec une probabilité suffisante l’annulation voire la réformation de la décision critiquée.
Il doit pour cela prendre en considération les solutions jurisprudentielles bien établies, étant donné que lorsque de telles solutions existent, l’issue du litige - que ce soit dans le sens du succès du recours ou de son échec - n’est plus affectée d’un aléa.
Or, force est au soussigné de constater qu’en ce qui concerne le premier moyen principal des demandeurs, si ceux-ci entendent opposer « l’esprit » ou les « principes » de la loi du 19 juillet 2004, sans pour autant indiquer de disposition spécifique, aux dispositions du PAG de Walferdange, pour en déduire une contradiction, il n’est pas exclu que les juges du fond retiennent plutôt une application complémentaire de ces régimes1, en ce sens que conformément à la loi en question et l’article II.3.1.1 du PAG, toute construction serait soumise à l’obligation d’établir un PAP « exception faite des interventions architecturales ou urbanistiques situés sur des terrains remplissant les conditions définies sous II.3.1.4 ou sur des terrains situés dans la zone verte (…) », l’article II.3.1.4 quant à lui prévoyant que « dans les zones non couvertes par une zone de PAP d’ensemble, il peut être dérogé au principe d’obligation d’établir un PAP », à condition de respecter les conditions énoncées à l’article 1 A l’instar du jugement du 13 juillet 2015, n° 33447 du rôle : « il y a encore lieu de préciser que le tribunal ne saurait suivre le raisonnement de la demanderesse selon lequel il y aurait lieu d'écarter l'application de l'article II.3.1.1 précité du PAG conformément à l'article 95 de la Constitution d'après lequel les cours et tribunaux n'appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu'autant qu'ils sont conformes aux lois. En effet l'article II.3.1.1 s'inscrit dans la philosophie générale retenue à l'article 108ter (2) de la loi du 19 juillet 2004, à savoir que les PAG sont appelés à être précisés et exécutés par des PAP. Ce même article prévoit encore des exceptions à l'obligation générale d'établir des PAP, à savoir les exceptions prévues à l'article II.3.1.4., lesquelles sont identiques à celles prévues par la loi. Force est dès lors de conclure que l'article II.3.1.1 du PAG ne fait que reprendre les principes retenus par le législateur dans le cadre de l'article 108ter (2) de la loi du 19 juillet 2004, de sorte qu'il y a lieu de rejeter le moyen d'exception d'illégalité tel que soulevé par la demanderesse ».
5 108ter invoqué par les demandeurs : de la sorte, la contradiction invoquée ne semble pas s’imposer, puisque le recours au PAP semble être la règle, exception faite des zones exemptées - les zones non couvertes par une zone de PAP d’ensemble -, où la mise en valeur des terrains peut se faire directement par le biais d’une autorisation de bâtir, si des conditions données - l’article II.3.1.4 reprenant ici les conditions légales de l’article 108ter telles que citées par les demandeurs - sont respectées.
Le soussigné a à cet égard quelques difficultés à suivre le raisonnement des demandeurs selon lequel le terrain en question ne serait pas défini comme terrain exempté de l’obligation de principe d’élaborer un PAP, alors que ledit terrain est situé dans une zone non couverte par une zone de PAP d’ensemble, partant et a priori dans une zone explicitement exempte selon l’article II.3.1.4 de l’obligation générale d’établir un PAP.
En ce qui concerne le respect des différentes conditions dérogatoires, si les demandeurs affirment que le projet de construction ne s’adapterait pas à son voisinage immédiat en ce qui concerne le mode et degré d’utilisation du sol des terrains concernés, le mode de construction, ses dimensions et son emprise au sol, les juges du fond ont retenu, dans une affaire similaire, que la notion de « voisinage immédiat » doit être entendue dans son sens usuel, c’est-à-dire sans limitation territoriale précise, de sorte qu’il n’y aurait partant pas lieu de prendre uniquement en considération les deux maisons voisines contiguës à celle faisant l’objet de l’autorisation de construire, mais également celles de la même rue, voire du même quartier2.
Or, à cet égard, le soussigné relève que les demandeurs ne versent aucune pièce susceptible de documenter l’inadaptation de la construction projetée avec les constructions existantes rue Bellevue, si ce n’est des photographies des seuls immeubles de Madame YYY et de Monsieur XXX, les photographies versées en cause par le représentant de la commune permettant en revanche de distinguer une apparente multitude de gabarits et de toitures dans la rue, encore que la plupart des maisons présentant un style traditionnel, voire daté.
Le soussigné constate encore, à l’inspection des plans versés en cause, que la construction projetée ne semble modifier ni la hauteur de la maison initiale, ni sa façade avant, la modification se rapportant à l’adjonction d’un corps de bâtiment à l’arrière de la maison actuellement existante ; à cet égard, un examen nécessairement sommaire des plans cadastraux versés en cause semble dévoiler la présence rue Bellevue d’autres immeubles présentant une profondeur analogue à la construction projetée, tel que par exemple au n° 1a, voire au n° 7, à savoir la maison de Monsieur XXX.
Il n’appert en revanche pas, en l’état actuel du dossier, que la construction projetée, visant à agrandir une maison d’habitation unifamiliale, sans changement d’affectation autorisé, présenterait des différences à ce point criantes du point de vue degré d’utilisation du sol, du mode de construction, des dimensions ou de son emprise au sol que les juges du fond, statuant en tant que juges de l’annulation, concluraient nécessairement à ce que le bourgmestre, en émettant l’autorisation déférée, aurait dépassé le cadre de sa marge d’appréciation, c’est-à-dire que la décision prise n’appert pas être manifestement viciée par sa disproportion par rapport aux faits établis, le seul recours à une architecture résolument 2 Voir Cour adm. 11 décembre 2012, n° 30452C, Pas. adm. 2015, V° Urbanisme, n° 447.
6 moderne ne paraissant pas a priori être de ce point de vue rédhibitoire, le soussigné constatant d’ailleurs que la maison de Monsieur XXX présente apparemment à son arrière une terrasse couverte, respectivement un arrière-corps ouvert en béton brut d’aspect moderne.
En ce qui concerne la seconde condition dont le manquement est mis en exergue par les demandeurs, à savoir l’exigence que le terrain concerné doit être situé en bordure d’une voie entièrement équipée à laquelle son accès est garanti et doit pouvoir être raccordé aux réseaux d’infrastructure existants, il semble à première vue que la construction litigieuse, constitutive de l’agrandissement d’une maison existante, sera desservie, tout comme la maison existante - ainsi que les maisons respectives des demandeurs - par la rue Bellevue, à savoir, à en juger les photographies versées en cause, une rue ouverte à la circulation, macadamisée, carrossable, pourvue de trottoirs, de lampes, d’infrastructures électriques - une borne d’un réseau de télévision étant d’ailleurs visible sur l’une des photographies - bref, d’une rue parfaitement viabilisée, desservant un quartier d’habitation bénéficiant visiblement de toutes les infrastructures nécessaires et des commodités usuelles, de sorte à répondre a priori à la définition de l'article 23 alinéa 2 la loi du 19 juillet 2004, à savoir une voie publique avec « l'installation des réseaux de télécommunication, ainsi que des réseaux d'approvisionnement en eau potable et en énergie, des réseaux d'évacuation des eaux résiduaires et pluviales, de l'éclairage, de l'aménagement des espaces collectifs, des aires de jeux et de verdure ainsi que des plantations ».
Enfin, en ce qui concerne le moyen subsidiaire relatif à l’imperméabilisation excessive du terrain, outre que la disposition invoquée par les demandeurs est de nature à soulever, de par son libellé vague et de l’absence de critères précis, des questions quant à son applicabilité, il appert, à première vue, que l’article en question vise les « parties non urbanisées d’un terrain bâti », respectivement les « parties des terrains à bâtir net non incluses dans la surface d’emprise du sol », en excluant notamment les rampes de garage indispensables. Or, si les demandeurs critiquent à cet égard le prolongement de la rampe du garage dans la marge de reculement latérale, il appert que ledit prolongement est dicté par l’aménagement d’une place de garage supplémentaire sous l’extension projetée, de sorte à paraître techniquement nécessaire afin d’accéder à cet emplacement, la discussion menée par les demandeurs quant à la nécessité d’une troisième place de garage ne paraissant pas s’inscrire dans la disposition en question.
Il suit de ce qui précède que les moyens invoqués tant à l’appui du présent recours qu’à l’appui de la demande au fond par les demandeurs n’apparaissent pas, au stade actuel de leur instruction et sur base d’une analyse nécessairement sommaire, comme ayant des chances suffisamment sérieuses d’aboutir à l’annulation de la décision litigieuse au fond.
Les demandeurs sont partant à débouter de leur demande en institution d’un sursis à exécution, sans qu’il y ait lieu d’examiner davantage la question du risque d’un préjudice grave et définitif dans leur chef, les conditions afférentes devant être cumulativement remplies, de sorte que la défaillance de l’une de ces conditions entraîne à elle seule l’échec de la demande.
Par ces motifs, 7 le soussigné, premier vice-président du tribunal administratif, siégeant en remplacement des président et magistrat plus anciens en rang, tous légitimement empêchés, statuant à l’égard de toutes les parties et en audience publique, rejette la demande en obtention d’un sursis à exécution ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 6 octobre 2015 par Marc Sünnen, premier vice-président du tribunal administratif, en présence du greffier André Weber.
André Weber Marc Sünnen 8
