Tribunal administratif N° 32486 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 14 mai 2013 Audience publique du 22 mai 2013 Requête en institution d’un sursis à exécution introduite par Madame XXX XXX et Monsieur XXX XXX, XXXX, de différentes décisions du bourgmestre de la Ville de Luxembourg, en présence de Madame XXX XXX-XXX, XXX, en matière de permis de construire
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ORDONNANCE
Vu la requête, inscrite sous le numéro 32486 du rôle et déposée le 14 mai 2013 au greffe du tribunal administratif par Maître Nathalie PRUM-CARRE, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame XXX XXX et de son époux, Monsieur XXX XXX, les deux demeurant ensemble à XXX XXXX, XX, rue des XXX, tendant à voir ordonner le sursis à exécution des décisions du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du X XXX XXXX portant le numéro XXXXXX et du X XXX XXXX portant le numéro XXXXX, en ce sens qu’elles -ou l’une quelconque d’elles- portent autorisation de bâtir, conférée à Madame XXX XXX-XXX, demeurant à XXX XXXX, XX, avenue XXX, un immeuble à appartements sur un terrain sis XXX, rue des XXX à XXXX, ces autorisations de construction étant attaquées au fond par des requêtes en réformation sinon en annulation introduites respectivement le X XXX XXXX, portant le numéro XXXX du rôle, et le XX XXX XXXX, portant le numéro XXXX du rôle ;
Vu l’article 11 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;
Vu les notes de plaidoiries versées par Maître Arsène KRONSHAGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg et par Maître Roland ASSA, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de Madame XXX XXX-XXX, préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Maître Nathalie PRUM-CARRE, pour les demandeurs, Maître Arsène KRONSHAGEN, assisté de Maître Cédric HIRTZBERGER, pour l’administration communale de la Ville de Luxembourg, ainsi que Maître Jonathan MICHEL, en remplacement de Maître Roland ASSA, pour Madame XXX XXX-XXX, entendus en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique de ce jour.
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Le X XXX XXXX, le bureau d’architectes X. X. présenta au nom et pour le compte de Madame XXX XXX-XXX et de Monsieur XXX XXX une demande d’autorisation de bâtir relative à la construction d’un immeuble résidentiel sur la parcelle inscrite au cadastre sous le numéro XXXXX, section XXX de XX-XX, à Luxembourg-Ville, et classée dans la zone d’habitation X de la partie graphique du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg, ci-après dénommé le « PAG de Luxembourg ».
Le XX XXX XXXX, suite à un avis négatif rendu le XX XXX XXXX par la commission consultative en matière de bâtisses de la Ville de Luxembourg, ci-après dénommée la « commission des bâtisses », le bourgmestre de la Ville de Luxembourg, ci-
après désigné par le « bourgmestre », informa le bureau d’architectes X. X. que l’immeuble tel que projeté ne s’intégrerait pas dans le tissu urbain environnant et ne respecterait pas le caractère du quartier, tel que cela serait requis par les articles C.7.2. b) et C.7.2.c) de la partie écrite du PAG de Luxembourg traitant des ensembles sensibles, et rappela, d’autre part, que les parcelles pourraient conformément à l’article A.3.6. de la partie écrite du PAG de Luxembourg, être couvertes par des constructions à rez-de-chaussée à condition de s’intégrer de façon harmonieuse et de ne pas constituer une gêne anormale pour les voisins.
Le XX XXX XXXX, le bureau d’architectes X. X. soumit au bourgmestre un nouveau projet.
Suite à un avis négatif rendu par la commission des bâtisses le XX XXX XXXX, le bourgmestre informa le bureau d’architectes X. X. qu’en son état actuel, le projet ne pourrait pas être admis au motif qu’il n’aurait pas été tenu compte des observations relatives à l’extension à rez-de-chaussée et que par ailleurs, le projet ne s’intégrerait pas dans le tissu urbain environnant.
Le X XXX XXXX, le bureau d’architectes X. X. soumit un projet modifié au service de l’Urbanisme et du Développement urbain de la Ville de Luxembourg.
Dans sa séance du XX XXX XXXX, la commission des bâtisses se prononça à l’unanimité pour la délivrance d’un accord de principe sur base du projet lui soumis le X XXX XXXX.
Par courrier du XX XXX XXXX, le bourgmestre informa Monsieur XXX XXX et son épouse, Madame XXX XXX, ci-après désignés par les « époux XXX-XXX », qu’il se proposerait de délivrer un accord de principe pour le projet de construction visant la construction d’un immeuble résidentiel sur le terrain sis XXX, rue des XXX à Luxembourg, tout en les informant de la possibilité de consulter le dossier et en les invitant à lui soumettre, le cas échéant, leurs observations.
Par courrier du XX XXX XXXX, les époux XXX-XXX formulèrent leurs objections par rapport au projet de construction envisagé.
Le X XXX XXXX, le bureau d’architectes X. X. transmit au service de l’Urbanisme et du Développement urbain des plans modifiés, ainsi qu’un plan topographique avec les indications du recul latéral existant.
Par courrier du XX XXX XXXX, le bourgmestre informa les époux XXX-XXX qu’il se proposait de délivrer un accord de principe pour le projet de construction révisé.
Par courrier du XX XXX XXXX, les époux XXX-XXX informèrent le bourgmestre de leur désapprobation du projet de construction en question au motif de sa non- conformité avec les dispositions du PAG de Luxembourg.
Par décision du XX XXX XXXX, le bourgmestre délivra à Madame XXX-XXX sous la référence numéro XXXXXX un accord de principe, complété par deux conditions supplémentaires, pour la construction d’un immeuble résidentiel sis XX, rue des XXX à Luxembourg et en informa, par courrier du XX XXX XXXX, les époux XXX-XXX.
Le XX XXXX XXXX, le bureau d’architectes X.X. introduisit une demande d’autorisation de bâtir définitive relative à la construction projetée tout en informant le bourgmestre que les deux conditions supplémentaires prévues dans l’accord de principe auraient été prises en compte.
Par courrier du XX XXX XXXX, le bourgmestre informa les époux XXX-XXX de son intention de délivrer une autorisation de bâtir pour la construction projetée.
Par courrier du XX XXX XXXX, les époux XXX-XXX maintinrent leur désaccord avec le projet litigieux.
Le X XXX XXXX, le bourgmestre délivra à Madame XXX-XXX l’autorisation de construire un immeuble à appartements sis XXX, rue des XXX à Luxembourg portant la référence numéro XXXXXX et il en informa, par courrier du XX XXX XXX, les époux XXX-XXX.
Par requête déposée le X XXX XXXX, inscrite sous le numéro XXX du rôle, les époux XXX-XXX, en leur qualité de propriétaires d’un immeuble voisin de la construction litigieuse, saisirent le tribunal administratif d’un recours en réformation, sinon en annulation contre l’autorisation prévisée du X XXX XXXX.
Par courrier du XX XXX XXXX, Madame XXX-XXX fit introduire par le biais du bureau d’architectes X. X. une demande de prolongation de l’autorisation de construire portant le numéro XXXXXX accordée le X XXX XXXX.
Le X XXX XXXX, le bourgmestre délivra à Madame XXX-XXX l’autorisation, référencée sous le numéro XXXXXX, pour la démolition de l’immeuble existant et la construction d’un immeuble à appartements sis XX, rue des XXX à Luxembourg et en informa par courrier du XX XXX XXXX les époux XXX-XXX.
Par requête déposée le XX XXX XXXX, inscrite sous le numéro XXX, les époux XXX-XXX firent encore introduire un recours en réformation, sinon en annulation contre l’autorisation prévisée du X XXX XXXX.
Par requête déposée le X XXX XXXX, inscrite sous le numéro XXXX du rôle, les époux XXX-XXX sollicitèrent qu’il soit sursis à l’exécution de la décision du bourgmestre du X XXX XXXX, portant le numéro XXXXX, dans la mesure où elle porte autorisation de démolir l’immeuble existant sis XX, rue des XXX à Luxembourg, en attendant la solution de leur recours au fond y afférent. - Par ordonnance du soussigné du XX XXX XXXX, cette requête en sursis à exécution fut rejetée pour manquer de fondement.
Par requête déposée le XX XXX XXXX, inscrite sous le numéro XXXX du rôle, les époux XXX-XXX sollicitent qu’il soit sursis à l’exécution de la décision du bourgmestre du X XXX XXXX et/ou à celle du X XXX XXXX, dans la mesure qu’elles portent, individuellement ou ensemble, autorisation de bâtir un nouvel immeuble à appartements sur un terrain sis XXX, rue des XXX à Luxembourg.
Ils font soutenir que les conditions légales, telles que prévues par l’article 11 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après dénommée la « loi du 21 juin 1999 », seraient remplies en cause et demandent à voir suspendre les effets du permis de construire querellé en attendant la solution de leurs recours au fond afférents.
Au titre d’un préjudice grave et définitif, ils soutiennent qu’au regard des travaux d'ores et déjà entrepris et des moyens mis en œuvre, il serait évident que l'immeuble projeté sera très avancée au moment du prononcé du jugement au fond et que la situation antérieure ne pourra plus être rétablie, étant précisé que les juridictions civiles et pénales ne prononceraient que rarement le rétablissement des lieux dans leur pristin état.
Les demandeurs estiment aussi que leurs recours au fond auraient de sérieuses chances de succès de voir réformer ou annuler le permis de construire querellé.
Le moyen unique développé à l’appui de ces recours est tiré de la non-intégration harmonieuse de la construction nouvelle dans le tissu urbain existant.
Dans ce contexte, les demandeurs font valoir que le permis de construire contreviendrait aux dispositions du PAG de Luxembourg relatives aux zones protégées et aux « conditions spéciales applicables aux ensembles sensibles » et précisent que le projet litigieux, sis rue des XXX à Luxembourg-Ville, relèverait des dispositions de la section XX du PAG de Luxembourg, intitulée « XX XX XXX », et plus particulièrement de celles de l'article C.7., relatives aux ensembles sensibles, étant précisé pour le surplus qu'il est implanté en zone d'habitation X, d’une part, et de l’article 11.2. des conditions spéciales applicables aux ensembles sensibles, d’autre part.
Selon les demandeurs, la rue des XXX et ses rues avoisinantes seraient caractérisées par le gabarit des immeubles, la forme et la pente des toitures, et l'alignement des ouvertures et le projet de construction litigieux, tel qu’il se dégagerait clairement des plans versés à l'appui de l'autorisation de bâtir et des photos produites, ne viendrait pas s'intégrer harmonieusement dans le tissu existant et ne respecterait pas le caractère du quartier, notamment en ce qui concerne ses façades sur rue et sa toiture.
Ils pointent plus particulièrement le fait que l'immeuble litigieux présenterait une façade verticale de trois niveaux, avec un quatrième niveau en retrait sous une toiture plate, sans retour de toiture comme la maison à laquelle il est accolé et les autres bâtisses de la rue, pour lesquelles le troisième niveau est intégré dans le retour de toiture et que de la sorte, la ligne de corniche serait interrompue, celui que les fenêtres du quatrième niveau seraient bien plus hautes que les fenêtres des niveaux inférieurs, inversant ainsi le rapport des volumes des autres immeubles de la rue et celui que la toiture de l'immeuble projeté serait plate et les fenêtres de l’immeuble non entourées d'un élément décoratif.
La Ville de Luxembourg conclut en premier lieu à l’irrecevabilité de la requête introductive de la présente instance pour cause de libellé obscur et pour incompétence de la juridiction saisie pour connaître de la demande en institution d’une mesure provisoire au motif que la qualification même de la décision litigieuse au fond serait discutée entre parties et que le juge du référé ne serait partant pas compétent pour connaître d’une demande en institution d’une mesure provisoire.
Le moyen respectivement d’incompétence ou d’irrecevabilité laisse d’être fondé. En effet, d’une part, force est de constater que les tenants et aboutissants de l’affaire, y inclus l’objet de la demande en référé se dégagent de façon claire et précise de la requête introductive de la présente instance. Ce n’est pas parce qu’une question ou une problématique peut a priori apparaître comme ayant un certain degré de difficulté, qu’il convient de conclure à un libellé obscur et en l’espèce, le soussigné constate que l’objet de la demande en référé et l’argumentaire développé à l’appui de cette demande sont clairement exposés par les demandeurs et leur requête n’est point critiquable sous ce rapport. D’autre part, si la compétence au provisoire de la juridiction spéciale du président du tribunal administratif est conditionnée par l’existence d’un recours au fond dirigé contre la décision au sujet de laquelle une mesure provisoire est sollicitée, force est de constater que pareil recours au fond existe dans la mesure des deux recours au fond, introduits par les demandeurs le X XXX XXXX, portant le numéro XXX du rôle, et le XX XXX XXX, portant le numéro XXX du rôle, visant entre autres le permis de construction, au sujet duquel le sursis à exécution est sollicité.
L’existence d’un recours au fond étant vérifiée, le juge des référés est compétent pour connaître de la demande en institution d’une mesure provisoire, toutes les autres considérations développées par la Ville de Luxembourg, qui ont trait aux chances de succès de ce recours au fond ne pouvant avoir des incidences au niveau de la compétence de la juridiction saisie, laquelle n’est pas fonction des chances de succès voire du caractère bien-
fondé du recours au fond.
La Ville de Luxembourg relève encore le fait de l’introduction par les mêmes demandeurs d’une première instance de référé, rejetée par l’ordonnance présidentielle précitée du XX XXX XXXX pour avoir manqué de fondement. Sur ce, elle conclut à l’irrecevabilité de la requête sous examen pour se heurter à l’autorité de la chose jugée au provisoire.
Ce moyen d’irrecevabilité additionnel, qui présuppose l’identité de parties, d’objet et de cause, laisse à son tour d’être justifié, étant donné que l’objet de la première instance de référé, à savoir l’institution d’un sursis à exécution du volet permis de démolition de l’immeuble ayant existé sur le terrain sis XX, rue des XXX à Luxembourg, diffère essentiellement de celui de la seconde procédure, à savoir l’institution d’un sursis à exécution du volet permis de construire d’un nouvel immeuble à appartements sur ledit terrain.
La demande de sursis est partant recevable.
En vertu de l’article 11 de la loi du 21 juin 1999, un sursis à exécution ne peut être décrété qu’à la double condition que, d’une part, l’exécution de la décision attaquée risque de causer au demandeur un préjudice grave et définitif et que, d’autre part, les moyens invoqués à l’appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux. Le sursis est rejeté si l’affaire est en état d’être plaidée et décidée à brève échéance.
L'exigence tirée du caractère sérieux des moyens invoqués appelle le juge administratif à examiner et à apprécier, au vu des pièces du dossier et compte tenu du stade de l'instruction, les chances de succès du recours au fond. Pour que la condition soit respectée, le juge doit arriver à la conclusion que le recours au fond présente de sérieuses chances de succès.
Ainsi, le juge administratif saisi de conclusions à des fins de sursis à exécution est appelé, d'une part, à procéder à une appréciation de l'instant au vu des éléments qui lui ont été soumis par les parties à l'instance, cette appréciation étant susceptible de changer par la suite en fonction de l'instruction de l'affaire et, d'autre part, non pas à se prononcer sur le bien-
fondé des moyens, mais à vérifier, après une analyse nécessairement sommaire des moyens et arguments présentés, si un des moyens soulevés par la partie demanderesse apparaît comme étant de nature à justifier avec une probabilité suffisante l'annulation voire la réformation de la décision critiquée.
L’affaire au fond paraît devoir être légalement cadrée par rapport à l’article C.0.1. du PAG de Luxembourg, selon lequel les zones protégées, dont les ensembles sensibles font partie, « comprennent les parties du territoire de la Ville qui en raison soit de leur valeur artistique, historique, archéologique ou touristique, soit de leur incidence sur la sauvegarde du site, sont soumises à des servitudes spéciales » ; l’article C.7. qui dispose, en son point 1), que « certaines parties ou tronçons de rue du territoire de la ville constituent de par leur caractère harmonieux et de par leur composition urbaine des ensembles cohérents, dignes d'être conservés dans leur ensemble » et précise, en son point 2), les conditions auxquelles tous travaux de construction, reconstruction ou transformation touchant tout bâtiment sis dans ces ensembles sensibles est soumis en ce sens que « a) les constructions donnant sur rue sont à implanter en tenant compte de l'alignement existant; b) les constructions doivent s'intégrer harmonieusement dans l'ensemble des constructions voisines existantes en respectant le caractère du quartier; c) les façades sur rue et les toitures doivent s'harmoniser avec le caractère du quartier; d) les marges de reculement latérales existantes et le parcellaire sont à maintenir », ainsi que l'article 11.2 des conditions spéciales applicables aux ensembles sensibles qui précise que « 11.2.1. En cas de transformation ou de reconstruction, la forme des toits doit s'inspirer des toitures caractéristiques de la rue. » et que « 11.2.2. Les toits sont à couvrir d'ardoises naturelles ayant un format utilisé dans la région et posées selon les règles traditionnelles. Si toutefois, pour des raisons techniques ou esthétiques, l'ardoise ne peut être employée, l'utilisation d'un métal patiné peut être autorisée ».
L’analyse de l’unique moyen de réformation ou d’annulation soulevé à l’appui des recours au fond contre le permis de bâtir litigieux et qui a trait à l’intégration harmonieuse du projet de construction querellé par les demandeurs dans le tissu urbain environnant, le tout compte tenu du cadre règlementaire spécifique tel que posé par les dispositions émargées, semble essentiellement poser la question de savoir si le bourgmestre est resté ou non dans les limites de ses pouvoirs d’appréciation ou s’il a, le cas échéant, versé dans l’arbitraire.
En effet, étant relevé qu’en l’absence de disposition légale spéciale, les juges du fond ne devraient pas s’estimer compétents pour connaître du recours au fond, cette question doit être située et entrevue dans les limites qui s’imposeront au juge de l’annulation, appelé non pas à refaire l’appréciation qu’a pu faire l’administration, mais, selon la jurisprudence actuelle en la matière, à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation sera a priori appelé à vérifier s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée.
Ainsi, s’il y aura contrôle du pouvoir d’appréciation et contrôle de la proportionnalité par les juges du fond, ce contrôle devrait s’exercer dans le respect du pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision et donc avec la nécessaire reconnaissance d’une certaine marge d’appréciation au bourgmestre en la matière et ce ne sera que dans la limite du constat de ce que cette marge aura été dépassée que la décision prise encourra l’annulation pour erreur d’appréciation.
De son côté, le juge du provisoire, confronté à pareilles questions d’appréciation, est appelé à faire usage de ses pouvoirs avec grande parcimonie.
Ceci étant dit, au stade actuel de l'instruction de l’affaire au fond et sur base d’une analyse nécessairement sommaire, force est de constater que si l’analyse et la vision des choses présentées par les demandeurs n’apparaissent certes pas être insensées, il convient néanmoins d’un autre côté de constater qu’au regard des éléments d’appréciation soumis au soussigné, celles présentées par le mandataire de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, rejoint en substance en cela par le mandataire de la partie tierce intéressée, tendant à l’inverse à justifier la délivrance d’un permis de bâtir et tablant particulièrement sur le constat de ce que immeubles situés dans la rue des XXX ne présenteraient pas de réelle harmonie de style et de gabarit, mais présenteraient l’empreinte de différents styles, l’ensemble étant marqué par une hétérogénéité et un éclectisme certains, n’apparaissent non moins plausibles et cohérentes, partant également susceptibles d’être entérinées par les juges du fond.
Pour être toisée, la question qui se pose requiert une analyse plus poussée et une discussion au fond, à laquelle le juge du provisoire ne saurait pas utilement s’adonner sous peine d’empiéter sur les pouvoirs du juge du fond.
Il s’ensuit que, face à une situation où l’erreur d’appréciation invoquée ne transperce pas de façon suffisamment certaine des éléments produits en cause pour l’heure et où donc le caractère sérieux du moyen soulevé au fond n’apparaît pas comme étant évident à première vue, le juge des référés ne peut pas admettre que le moyen en question est suffisamment sérieux pour justifier un sursis à exécution.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que les demandeurs doivent être déboutés de leur demande sans qu’il y ait lieu d’examiner davantage la question du risque d’un préjudice grave et définitif dans leur chef ou celle d’une possibilité de voire plaider et décider l’affaire au fond à brève échéance, possibilité qui, comme le soutient la partie tierce intéressée, aurait existé, mais aurait été refusée par les demandeurs, les conditions légales devant être cumulativement remplies, de sorte que la défaillance de l’une de ces conditions entraîne à elle seule l’échec de la demande.
Par ces motifs, le soussigné, président du tribunal administratif, statuant contradictoirement et en audience publique ;
reçoit la requête en institution d’un sursis à exécution en la forme ;
au fond, la déclare non justifiée et en déboute ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l'audience publique du 22 mai 2013 par M. CAMPILL, président du tribunal administratif, en présence de M. RASSEL, greffier.
RASSEL CAMPILL 8
