Tribunal administratif N° 23899 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 31 décembre 2007 Audience publique du 10 janvier 2008
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Requête en sursis à exécution introduite par la société XXX XXX société à responsabilité limitée, XXX contre une décision du ministre de l’Environnement en présence de la société anonyme XXX XXX en matière d’établissements classés
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ORDONNANCE
Vu la requête déposée le 31 décembre 2007 au greffe du tribunal administratif, inscrite sous le numéro 23899 du rôle, par Maître Victor ELVINGER, avocat à la Cour, assisté de Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrits au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée le XXX XXX s.à r.l. ayant son siège social à L-XXX XXX, XXX XXX, inscrite au registre du commerce et des sociétés sous le numéro XXX, tendant à prononcer le sursis à exécution d’une décision du ministre de l’Environnement du 11 décembre 2007 no/IE/396 prononçant la suspension d’exploitation portant sur un atelier et garage de réparation et d’entretien pour véhicules avec station fixe de distribution de gasoil et aire de lavage, la prédite requête en sursis à exécution s'inscrivant dans le cadre d'un recours en réformation dirigé contre la prédite décision, introduit le même jour et inscrit sous le numéro 23898 du rôle;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Tom NILLES, demeurant à Esch/Alzette, du 2 janvier 2008, portant signification de la prédite requête en sursis à exécution à la société anonyme XXX XXX, établie et ayant son siège social à L-XXX XXX , XXX XXX, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B.XXX, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions;
Vu l'article 11 et l’article 12 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives;
Vu les pièces versées et notamment la décision critiquée;
Ouï Maîtres Vic ELVINGER et Serge MARX pour la demanderesse, Maître Laurent MERTZ, en remplacement de Maître Arsène KRONSHAGEN, pour la société XXX XXX et Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives.
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2 Le 12 juin 2007, la société le XXX XXX s.à r.l., ci-après « le XXX XXX », signa un bail portant sur un hall neuf construit par le bailleur, la société XXX XXX, implanté dans une zone industrielle à XXX pour y exercer son activité de location de camions frigorifiés et d’exploiter un atelier et garage de réparation et d’entretien des véhicules avec station fixe de distribution de gasoil et aire de lavage.
En date du 19 juillet 2007, le ministre de l’Environnement, ci après « le ministre », adressa au XXX XXX un courrier dans lequel il lui demande de lui faire parvenir une copie de l’autorisation sur base de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, ci-après « la loi du 10 juin 1999 ».
Le 25 juillet 2007, la société le XXX XXX informa le ministère d’avoir mandaté la société XXX XXX pour la réalisation de la demande d’autorisation d’exploitation conformément à la loi modifiée du 10 juin 1999.
Le ministère informa le XXX XXX le 8 août 2007 que l’existence et l’exploitation de l’établissement sont soumises à autorisation préalable selon les dispositions de la loi du 10 juin 1999, que par conséquent la construction, l’aménagement et l’exploitation de l’établissement ne peuvent être entamées qu’après l’obtention des autorisations ministérielles requises et invita le XXX XXX d’arrêter tous travaux d’aménagement jusqu’à l’obtention de l’autorisation précitée. D’autre part, le ministère réclama dans ce même courrier une prise de position de la société le XXX XXX concernant son ancien atelier à Mersch en l’informant que toute cessation d’activité doit être déclarée à l’Administration de l’environnement.
XXX XXX. introduisit le dossier auprès de l’administration de l’Environnement en date du 11 septembre 2007. Découvrant que le dossier n’est pas complet, le ministre invita XXX XXX. le 8 octobre 2007 de compléter le dossier dans un délai de cent quatre-vingts jours conformément à la loi du 10 juin 1999. Le ministère annexa au courrier du 8 octobre 2007 une fiche de renseignement supplémentaire afin de compléter le dossier de demande conformément à l’article 7 de la loi du 10 juin 1999 dans laquelle il précise les questions et les informations requises.
En date du 22 novembre 2007, le ministre adressa une mise en demeure au XXX XXX dans laquelle il propose de faire arrêter l’exploitation de l’atelier d’entretien et de réparation jusqu’à ladélivrance d’une autorisation d’exploitation.
Le 28 novembre 2007, le XXX XXX adressa au ministre de l’Environnement un courrier dans lequel il prend position par rapport à la mise en demeure en expliquant qu’elle se considère de bonne foi dans ce dossier dans la mesure où les informations lui demandées viseraient la situation antérieure du site sur lequel se trouve le hall qu’elle a loué et que ces informations ne peuvent pas être fournies par elle. Pour lui permettre de se mettre en conformité dans les meilleurs délais, elle sollicita un délai de 6 mois conformément à l’article 27 de la loi du 10 juin 1999.
Le 29 novembre 2007, XXX XXX. transmit au ministère 3 exemplaires du dossier de réponse aux informations supplémentaires à la demande d’autorisation pour le compte de la société le XXX XXX.
En date du 11 décembre 2007, le ministre de l’Environnement, estimant que les observations présentées par la société le XXX XXX du 28 novembre 2007 « n’apporent, d’un 3 point de vu légal, pas de nouveaux éléments mettant en question la mise en demeure du ministre de l’Environnement, datant du 22 novembre 2007 », suspend l’exploitation de l’atelier de la société le XXX XXX. Cet arrêté est libellé comme suit :
« Considérant qu'un atelier et garage de réparation et d'entretien pour véhicules avec station fixe de distribution de gasoil et aire de lavage, appelé ci-après «l'établissement», est exploité par la société XXX XXX s.à r.l. à L-XX XXX, XX XXX, parcelles cadastrales n° XX/XX et XX/XX, commune de XXX , section D. au lieu-dit «XXX XXX»;
Vu la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, notamment son article 27;
Vu le règlement grand-ducal modifié du 16 juillet 1999 portant nomenclature et classification des établissements classés;
Vu la mise en demeure du ministre de l'Environnement, datant du 22 novembre 2007, se proposant de faire arrêter l'exploitation de l'établissement précité, non-couvert par une autorisation d'exploitation telle que requise en vertu de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés;
Vu les observations, datant du 28 novembre 2007, présentées par la s.à r.l. XXX XXX à l'encontre de la mise en demeure précitée;
Considérant que les observations précitées de la s.à r.l. XXX XXX n'apportent, du point de vue légal, pas de nouveaux éléments mettant en question la mise en demeure du ministre de l’Environnement, datant du 22 novembre 2007;
Considérant que l'exploitant ne dispose pas pour l'établissement précité d'une autorisation d'exploitation telle que requise en vertu de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés et du règlement grand-ducal modifié du 16 juillet 1999 portant nomenclature et classification des établissements classes;
A r r ê t e :
Article 1er:
L'exploitation de l'atelier et garage de réparation et d'entretien pour véhicules avec station fixe de distribution de gasoil et aire de lavage de la société XXX XXX s.à r.l. à L-XXX XXX , XX XXX, est arrêtée avec effet au 1 er janvier 2008.
Article 2:
En cas de constat du non-respect des dispositions de l'article 1er du présent arrêté, l'Administration de l'environnement est chargée d'apposer des scellés Article 3 :
La présente suspension de l'exploitation est notifiée par lettre recommandée avec avis de réception au siège social de la société XXX XXX s.à r.l. à L-XXX XXX, XXX XXX.
4 Copie est adressée au Parquet du Tribunal d'Arrondissement, B.P. 15, L-2010 Luxembourg, Article 4:
Contre la présente décision, un recours peut être interjeté auprès du Tribunal Administratif statuant comme juge de fond. Ce recours doit être introduit sous peine de déchéance dans un délai de quarante jours à partir de la date de notification de la présente décision, par requête signée d'un avocat à la cour. » Le 31 décembre 2007, la société le XXX XXX a introduit un recours en réformation de la décision du 11 décembre 2007, et par requête déposée le même jour, elle demande au président du tribunal de prononcer le sursis à exécution de la décision de suspendre l’exploitation de l’atelier et du garage de réparation et d’entretien pour véhicules avec station fixe de gasoil et aire de lavage précitée et de la décision de refus implicite de la demande de délai conformément à l’article 27 de la loi du 10 juin 1999. Elle a appelé en intervention la société anonyme XXX XXX, XXX XXX. établie et ayant son siège social à L-XXX XXX, XXX XXX, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B.XXX, en sa qualité de tiers intéressé.
Le délégué de Gouvernement soulève dans un premier temps l’irrecevabilité de la requête en effet suspensif dans la mesure où elle se dirige contre une décision négative, c’est-
à-dire à la fois contre la décision implicite de refus du délai conformément à l’article 27 de la loi du 10 juin 1999 et contre la décision de suspension de l’exploitation de l’atelier et du garage.
La décision du 11 décembre 2007 constitue essentiellement une décision négative en ce qu’elle refuse implicitement à la demanderesse l’octroi du délai par elle sollicité par courrier du 28 novembre 2007. En ce qui concerne la suspension de l’exploitation de l’atelier et du garage, force et de constater qu’il est constant en cause que la demanderesse a exploité l’atelier et le garage à la fois sur son ancien site à XXX et sur le site situé à XXX , sans disposer d’une autorisation d’exploitation. Il en découle qu’une décision juridictionnelle ordonnant le sursis à exécution de la suspension de l’exploitation de l’atelier et du garage ne confère pas, positivement, à la demanderesse le droit de continuer l’exploitation de l’atelier et du garage.
Il s’en suit qu’en l’espèce, un sursis à exécution de la décision critiqué ne saurait être ordonné.
En revanche, il ressort du libellé de la requête introductive d'instance et des explications présentées oralement que la finalité du recours tend à voir autoriser au provisoire la demanderesse à exploiter l’atelier et le garage en attendant qu’elle dispose des autorisations requises et à se voir accorder un délai afin de se conformer au sens de l’article 27 de la loi du 10 juin 1999. Il en découle que la demanderesse sollicite l'institution d'une mesure provisoire ayant pour effet de l’autoriser à continuer à aménager et à exploiter l’atelier et le garage qui se situent dans le hall loué à XXX et que par ailleurs un délai lui soit accordé afin de pouvoir compléter son dossier de demande d’autorisation.
Il est indifférent, à cet effet, que la partie demanderesse base sa requête sur le seul article 11 de la loi modifiée du 21 juin 1999, relatif à la demande d'effet suspensif d'un recours, dès lors qu'il se dégage du libellé de la requête, ainsi que des explications orales 5 afférentes, qu'elle sollicite une mesure provisoire nécessaire à la sauvegarde de ses intérêts, prévue par l'article 12 de la même loi.1 L'article 12 de la loi précitée du 21 juin 1999 dispose que le président du tribunal administratif peut au provisoire ordonner toutes les mesures nécessaires afin de sauvegarder les intérêts des parties ou des personnes qui ont intérêt à la solution d'une affaire dont est saisi le tribunal administratif, à l'exclusion des mesures ayant pour objet des droits civils.
Sous peine de vider de sa substance l'article 11 de la même loi, qui prévoit que le sursis à exécution ne peut être décrété qu'à la double condition que, d'une part, l'exécution de la décision attaquée risque de causer au requérant un préjudice grave et définitif et que, d'autre part, les moyens invoqués à l'appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux, il y a lieu d'admettre que l'institution d'une mesure de sauvegarde est soumise aux mêmes conditions concernant les caractères du préjudice et des moyens invoqués à l'appui du recours. Admettre le contraire reviendrait en effet à autoriser le sursis à exécution d'une décision administrative alors même que les conditions posées par l'article 11 ne seraient pas remplies, le libellé de l'article 12 n'excluant pas, a priori, un tel sursis qui peut à son tour être compris comme mesure de sauvegarde.
Lors des plaidoiries à l’audience du 3 janvier 2008, la demanderesse sollicite que les lettres anonymes versées par le délégué du Gouvernement soient écartées des débats. Dans la mesure où le délégué de Gouvernement a plaidé qu’il ne s’oppose pas à ce que ces lettres soient écartées des débats, il y a lieu d’écarter des débats les lettres anonymes du 10 mai 2007 et celles non datées adressées à l’ « ADMINISTRATION DE L’ENVIRONNMENT » et à l’ « INSPECTION DU TRAVAIL ».
A l’appui de son recours la demanderesse fait exposer que la suspension de l’exploitation de l’atelier et garage de réparation et d’entretien lui causerait un préjudice grave et définitif dans la mesure où elle ne pourra plus honorer ses obligations contractuelles d’entretien et de réparation des véhicules frigorifiés loués à ses clients. Elle estime qu’elle risque de se voir adresser des demandes de résiliation des contrats en cours, ainsi que des demandes en dommages-intérêts de la part de ses clients et finalement qu’elle risque de devoir fermer définitivement son entreprise.
Le délégué de Gouvernement conteste que la décision de suspension de l’exploitation présente pour la demanderesse un risque de préjudice grave et définitif. Il expose que seulement les activités d’entretien et de réparation et la station fixe de gasoil ont besoin d’une autorisation, mais non le stationnement des véhicules, l’entretien et la réparation des véhicules qui pourraient être effectués dans d’autres garages comme c’est le cas des réparations importantes qui, de toute manière, sont effectuées dans d’autres garages.
Lors des plaidoiries la demanderesse fait exposer qu’elle s’est renseignée auprès des garages dans la région mais qu’elle a été dans l’impossibilité de trouver un garage disposé à réaliser l’entretien et la réparation des véhicules de sorte qu’elle risque de ne pas pouvoir honorer ses obligations contractuelles.
1 TA prés. 10 avril 2002, n° 14779, Pas. adm. 2006, n° 316, page 723 6 Un préjudice est définitif au sens de l’article 11 de la loi du 21 juin 1999 lorsque le succès de la demande présentée au fond ne permet pas ou ne permet que difficilement un rétablissement de la situation antérieure à la prise de l’acte illégal.2 En l’espèce la demanderesse invoque la perte de ses clients ce qui aura comme conséquence la fermeture de son entreprise donc en somme un préjudice de nature essentiellement pécuniaire. Or, un préjudice de nature essentiellement pécuniaire n’est pas, en soi, grave et difficilement réparable, étant donné qu’il peut être réparé à la suite d’une éventuelle décision judiciaire d’annulation par des dommages et intérêts.3 Ainsi un préjudice exclusivement financier subi par une entreprise à la suite d’une mesure administrative qu’elle estime illégale n’est pas définitif en ce qu’il peut être réparé moyennant l’allocation de dommages et intérêts dans le cadre d’une action en responsabilité dirigée contre les pouvoirs publics. Il en est autrement si ce préjudice financier risque d’être d’une envergure telle qu’il menace l’existence même de l’entreprise. En effet, si la décision administrative incriminée a pour effet de peser sur son chiffre d’affaire d’une telle manière qu’elle se voit contrainte à des licenciements, voire menacée de faillite, le risque d’un préjudice grave et définitif est donné.4 En l’espèce la suspension de l’exploitation de l’atelier et du garage de la demanderesse, si elle était illégale, risquerait de causer à la demanderesse un préjudice grave et définitif dans la mesure où elle risque de ne plus pouvoir honorer ses obligations contractuelles ce qui l’exposerait à un risque de perte de sa clientèle et donc de la priver de ses sources financières, et à la faillite.
La demanderesse estime par ailleurs que les moyens invoqués à l’appui de son recours au fond sont sérieux.
À ce sujet la demanderesse fait exposer qu’elle se trouverait dans le cas typique d’un exploitant qui loue un nouveau local et qui sollicite seulement par la suite l’autorisation dite « commodo-incommodo », ce qui serait le cas de la plupart des entreprises et surtout de celles qui sont locataires. Elle souligne que le législateur aurait été conscient que les autorisations préalables ne seraient pas praticables, raison pour laquelle il aurait réservé au ministre de l’environnement deux sanctions, à savoir d’un côté celle d’accorder à l’exploitant un délai qui ne peut être supérieur à deux ans pour se conformer et de l’autre côté de faire suspendre l’activité. Elle estime qu’elle aurait été de bonne foi alors que les renseignements en souffrance ne pourraient être fournis par elle dans la mesure où ils concerneraient l’état antérieur du site qui ne peuvent être fournis que par le propriétaire des lieux. D’autre par comme la loi prévoit un délai maximum de 2 ans, sa demande portant sur un délai de six mois serait plus que légitime.
Les moyens de la demanderesse sont les suivants :
- un défaut de motivation alors que le ministre de l’Environnement aurait dû motiver avec précision sa décision de rejet au lieu de se limiter à dire que les observations de la demanderesse « n’apportent, du point de vue légal, pas de nouveaux éléments… », 2 TA prés. 27 novembre 2001, n° 14201, Pas. adm. 2006, n° 344, page 729 3 TA prés. 20 septembre 2002, n° 15342, Pas. adm 2006, n° 347, page 730 4 TA prés. 20 septembre 2002, n° 15342, Pas. adm 2006, n° 347, page 730 7 - en prononçant immédiatement la fermeture de l’établissement, le ministre aurait violé le principe de proportionnalité. Elle expose que l’article 27.1 de la loi du 10 juin 1999 ne réserve pas de compétence liée à l’administration, mais qu’il offre à cette dernière un pouvoir d’appréciation entre deux mesures, soit impartir à l’exploitant un délai jusqu’à deux ans endéans lequel il doit se conformer aux dispositions légales, soit prononcer purement et simplement la fermeture de l’établissement. Le tribunal administratif dans le cadre du contrôle de pleine juridiction serait amené à apprécier lui-même l’importance et la proportionnalité de la sanction administrative par rapport au manquement reproché.
Le délégué de Gouvernement estime que la demanderesse savait exactement quel serait la motivation de la décision et qu’elle a été avertie déjà en août 2007 de sorte que le moyen consistant en un défaut de motivation n’est pas fondé. Concernant la violation du principe de proportionnalité, il estime que le délai prévu à l’article 27.1 de la loi du 10 juin 1999 serait réservé aux hypothèses où l’établissement dispose d’une autorisation. Finalement, le délégué du Gouvernement conteste la bonne foi de la demanderesse étant donné qu’elle a exploité son établissement sans autorisation et que ce n’est que sur demande du ministre de lui versé une copie de l’autorisation qu’elle a fait une demande d’autorisation.
La demanderesse fait exposer que l’article 27 renvoie à l’article 4 de la loi du 10 juin 1999 et que le délai pouvant aller jusqu’à deux ans ne serait pas limité aux hypothèses où l’établissement dispose déjà d’une autorisation. Le ministre disposerait au contraire d’un choix et devra apprécier le risque de pollution de l’activité. Finalement, la loi ne prévoyant pas que le délai serait réservé à l’hypothèse où une autorisation existe, on ne saurait y introduire une distinction que la loi n’a pas prévue.
La partie tierce intéressée se rallie aux conclusions de la demanderesse.
Au cours de la procédure au fond le ministre peut fournir ou compléter la motivation de sa décision de sorte que le moyen du défaut de motivation ne saurait, au stade actuel de l’instruction du dossier, justifier l’établissement d’une mesure de sauvegarde.
Quant au moyen de la violation du principe de proportionnalité, il se dégage des dispositions combinées des articles 4, alinéa 1er et 17, alinéa 1er de la loi du 10 juin 1999 qu’un établissement relevant de la classe 1, comme celui visé par le présent recours, ne peut être construit, voir aménagé en vue de l’exercice de l’activité projetée, qu’après que l’exploitant dispose des autorisations afférentes de la part du ministre de l’Environnement et du ministre du Travail. Il en découle que l’activité projetée ne saurait être entamée avant la délivrance des autorisations requises. D’un autre côté, l’article 27 de la loi du 10 juin 1999 renvoie à l’article 4 et à l’article 17 de cette même loi et il semble donc que le ministre dispose du choix, c’est-à-dire soit d’accorder un délai jusqu’à deux ans pour permettre à un établissement de se conformer aux dispositions relatives aux établissements classés, soit de suspendre l’activité, non seulement dans le cas où une autorisation existe déjà mais également dans l’hypothèse où l’activité a été entamée sans que les autorisations ont au préalable été délivrées. Toutefois, dans la mesure où il est constant en cause que la demanderesse a exercé son activité sans disposer des autorisations requises et ceci déjà sur son ancien site à Mersch et que d’autre part elle n’a pas pris l’initiative de demander une autorisation pour son activité mais que ce n’est qu’une fois que le ministre lui a demandé de lui verser l’autorisation qu’elle a réagi, il ne semble pas que la sanction de la suspension de l’exploitation soit disproportionnée par rapport au manquement reproché.
8 La demande laisse par conséquent, en l’état actuel de l’instruction du dossier, d’être fondée.
Par ces motifs, le soussigné juge du tribunal administratif, siégeant en remplacement du président et des autres magistrats plus anciens en rang, tous légitimement empêchés, statuant contradictoirement et en audience publique, reçoit le recours en sursis à exécution et en institution d’une mesure de sauvegarde en la forme, au fond le déclare non justifié, condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l'audience publique du 10 janvier 2008 par M. Fellens, juge du tribunal administratif, en présence de M. Rassel, greffier.
Rassel Fellens 8
