Tribunal administratif N° 23521 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 10 octobre 2007 Audience publique du 19 octobre 2007
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Requête en sursis à exécution, subsidiairement en institution d'une mesure de sauvegarde introduite par la société à responsabilité limitée G. SARL, …, contre une décision du ministre des Classes moyennes, du tourisme et du Logement en matière d'autorisation d'établissement
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ORDONNANCE
Vu la requête déposée le 10 octobre 2007 au greffe du tribunal administratif par Maître Claude DERBAL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée G. SARL, établie et ayant son siège à L-…, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant au sursis à exécution de la décision du ministre des Classes moyennes, du Tourisme et du Logement du 17 juillet 2007 portant révocation de l'autorisation d'établissement n° 106057 lui délivrée le 2 décembre 2004, sinon d'instituer en faveur de ladite société une mesure de sauvegarde consistant dans l'autorisation provisoire de procéder à la réouverture de ses bureaux et d'exercer sa profession jusqu'à ce qu'une décision soit intervenue sur le mérite du recours en annulation dirigé contre la prédite décision, introduit le même jour et inscrit sous le numéro 23520 du rôle;
Vu les articles 11 et 12 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives;
Vu les pièces versées et notamment la décision attaquée;
Maître Claude DERBAL pour la société demanderesse et Monsieur le délégué du gouvernement Marc MATHEKOWITSCH entendus en leurs plaidoiries respectives à l'audience du 17 octobre 2007.
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Par décision du 17 juillet 2007, le ministre des Classes moyennes, du Tourisme et du Logement, ci-après dénommé «le ministre», a révoqué l'autorisation d'établissement n° 106057, délivrée le 2 décembre 2004 à la société G. SARL. La décision est motivée par le fait que la gérante de ladite société, Madame D., manquerait de l'honorabilité nécessaire pour pouvoir diriger cette société. En effet, il se serait révélé que de nombreux dossiers introduits par la société auprès du ministère des Classes moyennes comporteraient des faux diplômes et des attestations CE de complaisance. Il se dégagerait de témoignages de clients de la société que des personnes désireuses de se voir délivrer des autorisations dans le secteur artisanal se seraient adressées à la société G. SARL qui aurait transmis ces demandes au ministre en y joignant les diplômes et certificats falsifiés à l'insu des impétrants. Lorsque le trafic de faux 2 diplômes aurait éclaté au grand jour, la gérante de la société G. SARL aurait fait pression sur les clients pour que ceux-ci déclarent avoir déposé eux-mêmes ces faux en vue de leur transmission au ministre, état de choses invraisemblable étant donné que toutes ces pièces se ressembleraient et émaneraient invariablement de la même école professionnelle portugaise, ce qui présupposerait de la part des clients de la société une concertation qu'aucun élément ne permettrait cependant d'accréditer. Le propre fils de la gérante de la société aurait encore introduit, par le biais de la société en question, une demande d'autorisation d'établissement basée sur un document falsifié renseignant une formation professionnelle inexistante et une pratique professionnelle inventée.
Par requête déposée le 10 octobre 2007, inscrite sous le numéro 23520 du rôle, la société G. SARL a introduit un recours en annulation contre la prédite décision de révocation de son autorisation d'établissement et par requête déposée le même jour, inscrite sous le numéro 23521 du rôle, elle sollicite le sursis à exécution de ladite décision sinon l'institution d'une mesure de sauvegarde consistant dans l'autorisation provisoire de procéder à la réouverture de ses bureaux et d'exercer sa profession jusqu'à ce qu'une décision soit intervenue sur le mérite du recours au fond.
Elle expose que l'exécution de la décision risque de lui causer un préjudice grave et définitif. En effet, étant obligée de cesser toute activité et devant continuer à payer treize salariés, elle devrait sous peu fermer si la décision de révocation devait continuer à produire ses effets.
Elle est par ailleurs d'avis que les moyens invoqués à l'appui de son recours au fond sont sérieux. Dans ce contexte, elle conteste l'exactitude matérielle des faits qui lui sont reprochés. Elle insiste sur ce que sa gérante était dans l'ignorance de la falsification des documents qu'elle recueillait de la part de ses clients et qu'elle continuait au ministère des Classes moyennes. D'un point de vue juridique, elle invoque les moyens suivants:
- violation de l'article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes en ce qu'elle n'aurait pas été mise en mesure, préalablement à la décision de révocation de son autorisation, de présenter sa vue des choses;
- violation du principe de protection du droit acquis en ce que préalablement à la décision de révocation de son autorisation du 17 juillet 2007, le ministre lui aurait, dans un courrier du 14 mars 2007, enjoint de ne plus soumettre des dossiers contenant des documents douteux tout en l'avertissant de ce qu'au cas où elle continuerait dans cette voie, elle risquait la révocation de l'autorisation. La société G. SARL n'ayant plus, dans la suite, introduit de dossier, le ministre n'aurait pas été en droit de se raviser et de lui retirer néanmoins l'autorisation;
- violation du principe de confiance légitime en ce qu'en dépit de son engagement du 14 mars 2007, le ministre procéda à la révocation de l'autorisation d'établissement;
- violation du principe de sécurité juridique en ce que le ministre aurait, par son courrier du 14 mars 2007, suscité dans le chef de la société G. SARL la confiance dans une situation juridique qu'il aurait par la suite trompée;
3 - violation du principe «non bis in idem» en ce que le ministre, après avoir prononcé l'avertissement du 14 mars 2007, a pris le 17 juillet suivant une nouvelle sanction sur la base des mêmes faits;
- violation du principe «una via electa» en ce qu'après avoir déposé une plainte pénale ayant conduit à l'ouverture d'une information judiciaire, le ministre n'aurait pas le droit d'ouvrir une enquête administrative portant sur les mêmes faits;
- violation du droit à un procès équitable et du principe de l'égalité des armes tel que ceux-ci sont prévus par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome, le 4 novembre 1950 et approuvée par une loi du 29 août 1953 ainsi que par l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, en ce que l'enquête administrative n'aurait été menée qu'à charge et non à décharge;
- violation de la présomption d'innocence en ce que les agents du ministère des Classes moyennes auraient dès le début de la procédure administrative témoigné à l'égard de la société G. SARL et de sa gérants d'un préjugé défavorable et seraient partis de la prémisse de la culpabilité de celle-ci, orientant dans ce sens l'enquête administrative et desservant la recherche de la vérité;
- absence de motivation et erreur manifeste d'appréciation des faits en ce que le ministre tiendrait pour responsable la société G. SARL et sa gérante de fautes commises par des clients peu scrupuleux.
Le délégué du gouvernement conteste le risque d'un préjudice grave et définitif étant donné que la société aurait réussi à réorienter ses clients vers une autre société, GLOBALGEST, dirigée par la fille de la gérante de la société G. SARL. De plus, le ministre aurait proposé de remplacer la gérante actuelle de la société par une personne disposant des qualifications nécessaires pour lui permettre de continuer à fonctionner normalement, ce qui aurait pourtant été refusé par la demanderesse. D'un point de vue objectif, un risque de préjudice grave et définitif n'existerait partant pas.
Concernant le sérieux des moyens invoqués au fond, le délégué du gouvernement insiste sur la gravité des faits reprochés à la société G. SARL. Il conteste qu'il y ait eu une quelconque violation des droits de la défense, toute la procédure s'étant déroulée dans la plus grande transparence, la société G. SARL ayant eu à chaque stade de la procédure accès aux pièces du dossier et ayant été mise en mesure de faire valoir ses moyens en fait et en droit préalablement à la prise de la décision actuellement attaquée.
En vertu de l'article 11, (2) de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le sursis à exécution ne peut être décrété qu'à la double condition que, d'une part, l'exécution de la décision attaquée risque de causer au requérant un préjudice grave et définitif et que, d'autre part, les moyens invoqués à l'appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux.
L'article 12 de la même loi dispose que le président du tribunal administratif peut au provisoire ordonner toutes les mesures nécessaires afin de sauvegarder les intérêts des parties 4 ou des personnes qui ont intérêt à la solution d'une affaire dont est saisi le tribunal administratif, à l'exclusion des mesures ayant pour objet des droits civils.
Sous peine de vider de sa substance l'article 11 de la même loi, qui prévoit que le sursis à exécution ne peut être décrété qu'à la double condition que, d'une part, l'exécution de la décision attaquée risque de causer au requérant un préjudice grave et définitif et que, d'autre part, les moyens invoqués à l'appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux, il y a lieu d'admettre que l'institution d'une mesure de sauvegarde est soumise aux mêmes conditions concernant les caractères du préjudice et des moyens invoqués à l'appui du recours. Admettre le contraire reviendrait en effet à autoriser le sursis à exécution d'une décision administrative alors même que les conditions posées par l'article 11 ne seraient pas remplies, le libellé de l'article 12 n'excluant pas, a priori, un tel sursis qui peut à son tour être compris comme mesure de sauvegarde.
Il n'y a partant pas lieu d'admettre l'argument de la demanderesse consistant à soutenir que dans le cadre de l'article 12 de la loi modifiée du 21 juin 1999, précitée, le président du tribunal disposerait d'un pouvoir discrétionnaire, le seul but assigné à ses décisions étant la sauvegarde des intérêts des parties, y compris des parties tierces intéressées.
La condition d'un risque de préjudice grave et définitif pour la société G. SARL est remplie en l'espèce. En effet, si cette société ne peut pas continuer à accueillir et à servir des clients, elle est menacée dans son existence. Il est vrai que ce risque peut être écarté par une nouvelle délivrance d'une autorisation d'établissement reposant sur une autre personne physique apte à gérer la société. Les parties au présent litige sont cependant en désaccord sur les conditions posées par le ministre pour la délivrance d'une autorisation reposant sur une autre personne destinée à assurer la gestion de la société, de sorte que dans l'immédiat, la société demanderesse, qui est sous le coup d'une révocation de son autorisation d'établissement, risque de subir un préjudice grave et définitif, au moins pécuniaire si ce n'est qu'elle se trouve menacée dans son existence même.
Concernant le sérieux des moyens invoqués au fond, il y a lieu de souligner qu'au stade actuel de l'instruction du litige, les pièces versées par la société demanderesse, le gouvernement n'ayant pas versé de pièces mais estimant que celles émanant de la demanderesse sont suffisantes pour justifier la décision actuellement attaquée, ne permettent pas d'expliquer le déroulement des opérations qui ont conduit à la décision de révocation de l'autorisation d'établissement de la société G. SARL. Elles ne permettent notamment pas d'expliquer, comme l'expose cependant le gouvernement, comment à partir d'une demande d'autorisation d'établissement présentée pour un entrepreneur par la société G., tout un trafic de diplômes et certificats falsifiés a pu être mis à jour. Le gouvernement reste notamment en défaut d'expliquer si la centaine d'autorisations accordées sur base de faux certificats CE du Portugal et de faux diplômes sont le fruit de la seule société G. ou si d'autres se sont servis des mêmes moyens pour décrocher des autorisations ne répondant pas aux conditions légales. Le gouvernement fait état d'un "principal protagoniste de ce réseau criminel, à savoir un luxembourgeois, fonctionnaire retraité" sans expliquer le rôle joué par celui-ci.
A défaut d'autres explications, le juge du provisoire ne saurait asseoir sa décision sur ces explications qui, à elles seules, ne sont pas de nature à mettre à jour le comportement illégal de la société G. SARL et dans les développements qui vont suivre, il sera fait abstraction de ces faits non suffisamment étayés.
5 Il se dégage cependant des pièces versées et des renseignements fournis un fait déterminé par rapport auquel la société G. SARL est restée en défaut de fournir une explication plausible justifiant son comportement. En effet, selon les explications du gouvernement, le propre fils de Madame D. a présenté, par l'intermédiaire de la société G.
SARL dont elle est la gérante, un dossier en vue de l'obtention d'une autorisation d'établissement pour entrepreneur de construction. Afin de prouver sa qualification, il présenta un certificat CE portugais qui mentionnait qu'entre 1994 et 1996, il avait suivi au Portugal une formation professionnelle, puis qu'il avait été gérant d'une entreprise de construction au Portugal entre 1996 et 1999. Il avait également présenté un certificat d'affiliation du centre commun de la sécurité sociale indiquant qu'il n'était affilié auprès d'un employeur luxembourgeois qu'à partir de la fin de l'année 1999. Le gouvernement souligne que des vérifications approfondies ont révélé qu'il était résident luxembourgeois depuis 1981 et affilié au centre commun de la sécurité sociale depuis 1995 et que les affirmations contenues dans son certificat CE ne correspondaient pas à la réalité.
La société G. SARL réplique à ce reproche circonstancié que le dossier du fils de Madame D. n'engage pas celle-ci, ce dernier, étant majeur et n'étant plus sous la garde de sa mère, ayant agi de son propre chef en usant des facilités que lui procurait son emploi au sein de la société G. SARL pour introduire une demande sans l'aval des organes dirigeants.
En l'état actuel de l'instruction du dossier, ces explications ne sont pas de nature à ébranler les affirmations du gouvernement. Il semble indifférent que le fils de Madame D. ait été sous la garde juridique ou non de celle-ci, il est un fait non contesté qu'il a fait transiter par la société gérée par sa mère un dossier vicié.
Ce seul fait paraît dénoter dans l'organisation de la société G. SARL de graves lacunes et fait accréditer l'idée que les autres irrégularités, consistant dans la transmission d'autres dossiers contenant des pièces fausses, impliquent non seulement les clients de la société, mais la société elle-même.
Pour l'appréciation du sérieux des moyens de droit invoqués à l'appui du recours au fond, seul le fait de l'implication de la demanderesse dans la transmission du dossier irrégulier du fils de la gérante de la société G. SARL sera pris en considération.
A cet égard une violation de l'article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, précité, ne se dégage pas des éléments du dossier. La société G. a en effet été mise au courant des reproches lui adressés concernant le trafic de faux diplômes et de certificats de complaisance suffisamment à temps pour lui permettre de se défendre de manière utile. Les pièces du dossier nécessaires pour pouvoir apprécier le bien-fondé des reproches lui adressés étaient à sa disposition avant que la décision du 17 juillet 2007 ne fût prise et son mandataire a pu s'engager dans un échange de courrier circonstancié avec le ministère des Classes moyennes au sujet de ces reproches. Si le dossier intégral n'a été mis à sa disposition que postérieurement à la prise de décision, la demanderesse reste en défaut, au stade actuel de l'instruction du litige, d'établir en quoi les pièces communiquées ultérieurement auraient pu amener l'administration à prendre une autre décision. Même si le cas du fils de Madame D. n'a pas été nommément cité, la substance du reproche, à savoir la transmission de dossiers contenant de fausses pièces, était clairement exprimée ce qui mettait la société G. SARL en mesure de présenter sa défense en connaissance de cause.
6 Concernant les moyens tirés de la violation des principes de la protection du droit acquis, de la confiance légitime, de sécurité juridique et «non bis in idem», ils visent tous le fait que le ministre, après avoir, dans une lettre du 14 mars 2007, averti la société G. SARL qu'il avait découvert chez elle un trafic de faux diplômes et certificats et que si elle devait continuer dans cette voie, il serait amené à envisager la révocation de son autorisation d'établissement, effectivement entamé la procédure de révocation par une lettre du 4 juin 2007 l'invitant à présenter ses observations concernant ce trafic et finalement procédé à cette révocation suivant la lettre précitée du 17 juillet 2007.
Au stade actuel de l'instruction du litige, il n'a pas été démontré à suffisance de droit en quoi l'avertissement donné le 14 mars 2007 serait de nature à empêcher le ministre de prendre ultérieurement des mesures contraignantes telles que prévues par la loi. Même en dehors de la question de nouvelles révélations faites après l'envoi de la lettre du 14 mars 2007, il ne semble pas que l'envoi de celle-ci, qui ne contient aucun élément décisionnel et moins encore une sanction de quelque nature qu'elle soit, ait forclos le ministre, gardien de la légalité et n'ayant pas seulement des droits, mais également des obligations à cet égard, de prendre ultérieurement une sanction telle que prévue par la loi, en l'espèce par l'article 2, alinéa 3 de la loi modifiée du 28 décembre 1988 réglementant l'accès aux professions d'artisan, de commerçant, d'industriel ainsi qu'à certaines professions libérales («la loi d'établissement»).
Comme la lettre du 14 mars 2007 ne contient ni décision ni aucun engagement formel, elle n'a pas pu créer des droits en faveur de son destinataire qui ne saurait partant s'en prévaloir à l'encontre d'une décision ultérieure en sa défaveur. Il ne semble donc pas que les principes de la protection des droits acquis et du «non bis in idem» aient été violés. Les principes de la confiance légitime et de la sécurité juridique ne limitent pas la marge de manœuvre du ministre du point de vue administratif mais leur violation peut, le cas échéant, engager la responsabilité civile de l'Etat.
Le moyen tiré de l'obligation du ministre de surseoir à prendre une sanction administrative dès lors qu'il a saisi la justice pénale des mêmes faits, que la demanderesse qualifie de principe «una via electa», ne semble pas non plus assez sérieux au stade actuel de l'instruction du litige. L’autonomie des sanctions administratives et des sanctions pénales implique que les unes et les autres sont déterminées selon des critères différents. Cette indépendance se manifeste notamment du point de vue qu’un même fait peut s’analyser à la fois en une faute pénale et en une illégalité administrative entraînant les deux formes de poursuite qui peuvent coexister.
Concernant la violation alléguée du droit à un procès équitable et du principe de l'égalité des armes, il paraît que ce soit à tort que la société demanderesse se plaint de leur violation à son égard, étant donné qu'elle dispose d'un recours juridictionnel lui permettant de faire vérifier par un tribunal indépendant et impartial la réalité des faits lui reprochés et le caractère légal de la sanction encourue le cas échéant, le juge administratif étant précisément appelé à apprécier la légalité – tant en ce qui concerne la procédure que le fond – de l'action de l'administration et à la sanctionner au cas où celle-ci n'est pas conforme aux exigences légales.
Il en est de même en ce qui concerne la prétendue violation de la présomption d'innocence.
Dans ce contexte, il y a lieu de relever que l'administration n'a pris la sanction administrative qu'après avoir mis la société G. SARL en mesure de présenter ses moyens de défense et la décision finale revient au juge qui prendra sa décision après avoir entendu ses moyens et sans avoir au préalable préjugé de son comportement légal ou illégal.
7 Finalement, le reproche du défaut de motivation de la décision de révocation et de l'erreur manifeste d'appréciation des faits ne convainc pas. En effet, le seul fait auquel le soussigné a égard au stade actuel de l'instruction du litige, à savoir celui de la transmission au ministère des Classes moyennes, par la société G. SARL, d'un dossier contenant des faux et concernant le propre fils de la gérants de cette société, ce fait étant avéré et non contesté par la demanderesse, semble pouvoir justifier la décision de révocation de l'autorisation d'établissement prise par le ministre en ce qu'il est de nature à entamer l'honorabilité de la gérante de celle-ci. S'il est peut-être vrai, comme le souligne la demanderesse, que le fils de Madame D. est majeur et ne relève plus de son autorité, elle n'a pas pu ignorer, en tant que gérante responsable de la transmission de dossiers contenant une demande d'autorisation d'établissement au ministère compétent, que ce dossier contenait des faux.
Il suit de ce qui précède qu'au stade actuel de l'instruction du dossier, les moyens invoqués à l'appui du recours au fond n'apparaissent pas comme suffisamment sérieux pour justifier le sursis à exécution ou l'institution d'une mesure de sauvegarde.
Par ces motifs, le soussigné président du tribunal administratif, statuant contradictoirement et en audience publique, reçoit les demandes en sursis à exécution sinon en institution d'une mesure de sauvegarde en la forme, au fond les déclare non justifiées et en déboute, condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l'audience publique du 19 octobre 2007 par M. Ravarani, président du tribunal administratif, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Ravarani
