Tribunal administratif N° 22719 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 mars 2007 Audience publique du 30 mars 2007
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Requête en sursis à exécution, subsidiairement en institution d'une mesure de sauvegarde introduite par la société à responsabilité limitée XXX, contre une décision de la ministre de la Famille et de l'Intégration en présence de Madame XXX et consorts, en matière d'agrément d'une XXX
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ORDONNANCE
Vu la requête déposée le 23 mars 2007 au greffe du tribunal administratif par Maître Tania HOFFMANN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l'ordre des avocats à XXX, au nom de la société à responsabilité limitée XXX, avec siège à XXX représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant au sursis à exécution d'un arrêté de la ministre de la Famille et de l'Intégration du 26 février 2007 lui ayant retiré l'agrément pour l'exploitation d'une XXX et subsidiairement à l'institution d'une mesure de sauvegarde consistant dans l'ouverture de la XXX jusqu'à ce qu'une décision au fond soit intervenue concernant le recours en réformation, sinon en annulation déposé le même jour, inscrit sous le numéro 22718 du rôle;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Tom NILLES, demeurant à XXX, du 27 mars 2007, portant signification de la prédite requête en effet suspensif sinon en obtention d'une mesure de sauvegarde à:
1. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
2. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
3. MadameXXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
4. Monsieur XXX, sans état connu, demeurant à XXX, 5. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
6. Monsieur XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
7. Monsieur XXX, sans état connu, demeurant à XXX, ;
8. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
9. Monsieur XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
10. Monsieur XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
11. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
12. Monsieur XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
13. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
14. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
15. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
16. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
17. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
18. Monsieur XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
19. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
20. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
21. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
22. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
23. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX ;
24. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX, 25. Madame XXX, sans état connu, demeurant à XXX à leur domicile élu, à savoir l'étude de Maître Nadia JANAKOVIC, avocat à la Cour, demeurant à L-2330 Luxembourg, 124, boulevard de la Pétrusse;
Vu les articles 11 et 12 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives;
Vu les pièces versées et notamment la décision critiquée;
Maîtres Tania HOFFMANN pour la demanderesse, Maître Nadia JANAKOVIC pour les parties mises en intervention et Madame la déléguée du gouvernement Claudine KONSBRUCK entendues en leurs plaidoiries respectives.
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Le 16 février 2007, la ministre de la Famille et de l'Intégration prit un arrêté de la teneur suivante:
"Vu la loi du 8 septembre 1998 réglant les relations entre l’Etat et les organismes oeuvrant dans les domaines social, familial et thérapeutique, appelée ci-après la loi, Vu le règlement grand-ducal modifié du 20 décembre 2001 portant exécution des articles 1er et 2 de la loi du 8 septembre 1998 réglant les relations entre l’Etat et les organismes dans les domaines social, familial et thérapeutique pour ce qui concerne l’agrément gouvernemental à accorder aux gestionnaires de structures d’accueil sans hébergement d’enfants, appelé ci-après le règlement, Vu l’agrément accordé à titre définitif en date du 14 mai 2004 à la société à responsabilité limitée « XXX » ayant son siège à XXX, pour l’exercice de l’activité définie par le règlement grand-ducal du 20 décembre 2001 sous la dénomination de « XXX » à la même adresse, Vu la mise en demeure de la ministre de la Famille et de l’Intégration du 9 février 2007 invitant la société à responsabilité limitée « XXX » de se conformer dans un délai de 30 jours aux dispositions de la loi et du règlement, Le responsable de la société à responsabilité limitée « XXX » entendu en ses explications en date du 14 février 2007, ARRETE :
Art. 1er. L’agrément prévu par la loi pour l’exercice de l’activité définie par le règlement grand-ducal modifié du 20 décembre 2001 sous la dénomination de « XXX » est retiré à la société à responsabilité limitée « XXX » ayant son siège à XXX, pour les motifs suivants :
extension d’une XXX en violation des dispositions légales et réglementaires violation des dispositions de l’article 11 du règlement grand-ducal modifié du 20 décembre 2001 concernant la qualification du chargé de direction d’une XXX dysfonctionnements graves au niveau de la prise en charge éducative des enfants accueillis et de l’information des parents des enfants accueillis gestion irresponsable de la nutrition des enfants Art. 2. Conformément aux dispositions du règlement grand-ducal modifié du 20 décembre 2001, le présent retrait de l’agrément entraîne la fermeture de la XXX dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification de la décision de retrait.
Art. 3. La décision de retrait d’agrément est publiée dans les quotidiens sous forme d’avis officiel à l’intention des usagers de la XXX." Le 23 mars 2007, la société XXX a introduit un recours en réformation, sinon en annulation contre le prédit arrêté ministériel et par requête déposée le même jour, elle sollicite le sursis à exécution de cet arrêté, sinon l'institution d'une mesure de sauvegarde consistant dans l'autorisation de continuer à exploiter la XXX jusqu'à ce que le recours au fond soit toisé.
Elle fait expliquer que l'exécution de l'arrêté critiqué risque de lui causer un préjudice grave et définitif en ce qu'elle devra arrêter ses activités dès avant une décision au fond et qu'elle risque de ne plus se relever de la situation dans laquelle elle se trouvera, risquant même la faillite.
Elle estime par ailleurs que les moyens invoqués à l'appui du recours au fond sont sérieux. Elle fait notamment valoir les moyens suivants:
- le gouvernement aurait violé les formes de la procédure de retrait de l'agrément.
Il résulterait de l'application combinée des articles 49 du règlement grand-ducal du 20 décembre 2001 portant exécution des articles 1er et 2 de la loi du 8 septembre 1998 réglant les relations entre l'Etat et les organismes œuvrant dans le domaine social, familial et thérapeutique et de l'article 4 de la loi du 8 septembre 1998, précitée, qu'en cas d'infractions à la réglementation constatées, un avertissement doit être adressé au gestionnaire de la structure d'accueil avant que la procédure de retrait de l'agrément ne puisse être déclenchée. Or, aucun avertissement n'aurait été adressé à la société XXX;
- il y aurait pareillement eu violation de l'article 4 de la loi du 8 septembre 1988, précitée, en ce qu'une mise en demeure lui aurait été adressée lui impartissant un délai de 30 jours pour se conformer aux injonctions y contenues, mais que la procédure de retrait aurait été mise en œuvre sans qu'il y ait eu la moindre vérification si elle s'était effectivement conformée aux exigences du ministère;
- il y aurait encore eu violation de l'article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes en ce que la demanderesse ne se serait pas vu communiquer les éléments de droit et de fait ayant amené l'administration à agir et qu'elle n'aurait pas été invitée à présenter ses observations dans un délai de huit jours;
- quant à la justification de la mesure de retrait d'agrément, la société XXX estime que les différents reproches formulés à son égard dans l'arrêté ministériel de retrait d'agrément ne sont pas justifiés. – Concernant l'extension de la XXX, elle aurait bien présenté une demande afférente et se serait engagée dans un échange de courrier nourri avec l'administration qui l'aurait alors laissée dans la croyance qu'elle était d'accord avec cette extension. – Le reproche tiré du défaut de qualification du chargé de direction de la XXX serait tellement vague qu'il ne saurait porter à conséquence. De toute manière, les deux chargées de direction pendant la période visée par les reproches de l'administration disposeraient du titre d'éducateur gradué légalement exigé. – Les prétendus dysfonctionnements ne seraient pas suffisamment précisés dans la décision critiquée, de sorte que le motif afférent serait à écarter. De plus, tout dysfonctionnement serait contesté. Il se dégagerait du témoignage d'un certain nombre de parents ayant profité des infrastructures de la XXX que ceux-ci étaient très satisfaits des services offerts.
Pareillement, ces témoignages contrediraient encore les reproches d'une alimentation inadéquate ou insuffisante des enfants.
Les parties mises en intervention à titre de tiers intéressés, à savoir un certain nombre de parents des enfants fréquentant la XXX, se sont ralliées aux développements de la société XXX.
Sans contester le risque d'un préjudice grave et définitif dans le chef de la demanderesse, la déléguée du gouvernement estime en revanche que les moyens invoqués à l'appui du recours au fond ne sont pas sérieux. Elle est d'avis qu'il n'est pas besoin d'adresser un avertissement à l'exploitant d'une XXX avant de lancer la procédure de retrait de l'agrément. Elle soutient encore qu'il n'était pas besoin de se rendre sur les lieux après la mise en demeure adressée à la demanderesse étant donné que le défaut de se conformer à certaines obligations administratives – qualification du chargé de direction, déclaration du personnel de la XXX, etc. – pouvait être constaté sans un tel déplacement. Par ailleurs, les formes légalement prévues pour la procédure de retrait de l'agrément – convocation de l'exploitant, délai accordé pour présenter ses observations, motivation de la décision – auraient été respectées. – La décision serait par ailleurs justifiée au fond. Des pourparlers en vue de l'agrandissement de la XXX ne sauraient suppléer à l'obtention préalable d'une autorisation administrative avant de procéder à une telle extension. Les personnes ayant effectivement assuré la direction de l'établissement n'auraient pas été détentrices des diplômes requis pour une telle fonction. Les parents auraient constamment été mal informés voire induits en erreur sur la réalité de ce qui se passait à la XXX. Les inspections répétées de la XXX auraient mis en évidence une pauvreté et uniformité extrême de la nutrition des enfants.
En vertu de l'article 11, (2) de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le sursis à exécution ne peut être décrété qu'à la double condition que, d'une part, l'exécution de la décision attaquée risque de causer au requérant un préjudice grave et définitif et que, d'autre part, les moyens invoqués à l'appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux.
L'article 12 de la même loi précitée dispose que le président du tribunal administratif peut au provisoire ordonner toutes les mesures nécessaires afin de sauvegarder les intérêts des parties ou des personnes qui ont intérêt à la solution d'une affaire dont est saisi le tribunal administratif, à l'exclusion des mesures ayant pour objet des droits civils.
Sous peine de vider de sa substance l'article 11 de la même loi, qui prévoit que le sursis à exécution ne peut être décrété qu'à la double condition que, d'une part, l'exécution de la décision attaquée risque de causer au requérant un préjudice grave et définitif et que, d'autre part, les moyens invoqués à l'appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux, il y a lieu d'admettre que l'institution d'une mesure de sauvegarde est soumise aux mêmes conditions concernant les caractères du préjudice et des moyens invoqués à l'appui du recours. Admettre le contraire reviendrait en effet à autoriser le sursis à exécution d'une décision administrative alors même que les conditions posées par l'article 11 ne seraient pas remplies, le libellé de l'article 12 n'excluant pas, a priori, un tel sursis qui peut à son tour être compris comme mesure de sauvegarde.
En l'espèce, la condition du risque d'un préjudice grave et définitif est remplie. En effet, en cas de fermeture, même provisoire, de la XXX, celle-ci connaîtra immédiatement des problèmes financiers en raison du montant élevé de ses frais fixes. Sa réputation risque également d'être définitivement entamée. De plus, les parents des enfants fréquentant actuellement la XXX devront trouver des solutions immédiates et dans l'éventualité d'une réformation ou annulation de la décision de fermeture par le juge du fond, la société XXX risque d'avoir perdu définitivement tout ou partie de sa clientèle.
Concernant le sérieux des moyens invoqués au fond, et plus particulièrement les irrégularités procédurales reprochées à l'administration, les dispositions de la loi du 8 septembre 1998 réglant les relations entre l'Etat et les organisations œuvrant dans les domaines social, familial et thérapeutique et celles du règlement grand-ducal du 20 décembre 2001 portant exécution des articles 1er et 2 de la prédite loi pour ce qui concerne l'agrément gouvernemental à accorder aux gestionnaires de structures d'accueil sans hébergement pour enfants sont susceptibles d'être appliquées.
L'article 4 de la loi du 8 septembre 1998 dispose:
"L'agrément est refusé ou retiré si les conditions légales ou réglementaires ne sont pas ou plus remplies.
Les décisions de refus ou de retrait sont prises par le ou les ministres compétents dans un arrêté dûment motivé.
Toutefois, le retrait ne peut intervenir qu'après une mise en demeure du ministre invitant la personne physique ou l'organisme concerné à se conformer, dans un délai allant, selon les circonstances, de huit jours à une année, aux conditions légales et réglementaires, et qu'après que la personne physique ou les responsables de l'organisme concerné ont été entendus en leurs explications.
Les décisions concernant l'octroi ou le retrait de l'agrément sont publiées au Mémorial." L'article 49 du règlement grand-ducal du 20 décembre 2001 est libellé comme suit:
"Le constat d'une infraction aux dispositions du présent règlement a lieu sous forme soit d'un avertissement oral, soit d'un avertissement écrit qui doit sous peine de nullité parvenir au gestionnaire de la structure d'accueil dans les 3 mois.
L'avertissement écrit mentionne la date de la visite, le nom et la fonction de l'agent ayant effectué la visite et la ou les infractions constatées ainsi que le délai accordé au gestionnaire pour se mettre en conformité avec le présent règlement. Ce délai ne peut être inférieur à 8 jours ni supérieur à 3 mois et prend cours le jour de la réception de l'avertissement écrit. Le gestionnaire de la structure d'accueil peut demander une prolongation de ce délai si, pour des raisons indépendantes de sa volonté, il ne peut se mettre en conformité endéans le délai fixé.
Passé le délai de mise en conformité, le ministre peut, moyennant application des dispositions de l'article 4 de la loi retirer l'agrément au gestionnaire de la structure d'accueil. Le retrait de l'agrément entraîne la fermeture de la structure d'accueil dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la décision de retrait par le ministre. Cette notification se fait par lettre recommandée. La décision de retrait de l'agrément donne lieu à la publication dans les quotidiens sous forme d'avis officiel à l'intention des usagers de la structure d'accueil." Il paraît se dégager d'un examen sommaire de ces deux dispositions – le seul auquel le président du tribunal administratif, statuant au provisoire, peut se livrer – que le retrait de l'agrément d'une structure d'accueil doit se dérouler en plusieurs étapes: le constat d'une infraction aux dispositions légales et réglementaires applicables en la matière doit donner lieu à un avertissement adressé au gestionnaire de la structure avec invitation de se conformer aux obligations dans un délai variant entre 8 jours et 3 mois.
C'est ensuite seulement qu'une mise en demeure, préalable à la décision de retrait, peut intervenir, cette mise en demeure impartissant encore un délai de mise en conformité entre 8 jours et une année. En cas de persistance de l'infraction, le ministre peut, après avoir convoqué et entendu le gestionnaire dans ses explications, prononcer le retrait de l'agrément.
Il n'est pas exclu que le tribunal, statuant au fond, arrive à la conclusion qu'en entamant immédiatement la procédure de la mise en demeure sans avertissement préalable, la ministre n'a pas respecté l'article 49 du règlement grand-ducal du 20 décembre 2001. En tout cas, il ne semble pas que la thèse de la déléguée du gouvernement, selon laquelle la lettre recommandée envoyée le 4 janvier 2007 contenant une mise en demeure en vue du déclenchement de la procédure du retrait de l'agrément, conformément à l'article 4 de la loi du 8 septembre 1998, puisse en même temps être considérée comme avertissement au sens de l'article 49 du règlement grand-ducal du 20 décembre 2001.
De plus, étant donné que l'article 4 de la loi du 8 septembre 1998 prévoit que le ministre doit adresser une mise en demeure de se conformer à la réglementation en vigueur avant de procéder au retrait de l'agrément, il semble découler de l'économie de ce texte qu'avant de procéder au retrait, le ministre doit avoir vérifié si malgré la mise en demeure et le délai imparti pour se conformer aux exigences y formulées, le gestionnaire de la structure n'a pas remédié aux carences lui reprochées.
Or, s'il est peut-être vrai, ainsi que le souligne la déléguée du gouvernement, qu'il existe des infractions à la réglementation en vigueur qui peuvent être constatées sans déplacement sur les lieux, comme l'extension de la XXX sans nouvel agrément, la persistance d'autres infractions, comme les dysfonctionnements au niveau de la prise en charge éducative des enfants ou de leur nutrition, ces infractions étant effectivement reprochées à la société XXX dans l'arrêté ministériel de retrait de l'agrément, ne saurait guère être constatée que moyennant une vérification sur place.
Or, de l'accord de la déléguée du gouvernement, une telle vérification n'a pas été effectuée avant la décision de retrait.
Il ne semble donc pas exclu que le tribunal administratif, statuant au fond, arrive à la conclusion que les dispositions de la loi du 8 septembre 1998 et du règlement grand-
ducal du 20 décembre 2001, précités, n'ont pas été respectées lors de la prise de la décision du retrait de l'agrément.
Quant au fond du litige, l'examen des pièces versées de part et d'autre ne manque pas de laisser perplexe. En effet, il y a, d'une part, des rapports d'inspection de la XXX et des dépositions d'anciens stagiaires ou salariés de la société XXX qui portent des accusations graves et circonstanciées contre le gérant de fait de la XXX et le personnel, tant au niveau de l'organisation que du comportement du personnel. D'autre part, un nombre très important d'attestations testimoniales émanent de parents d'enfants fréquentant la XXX, tout aussi circonstanciées, brossent un tableau diamétralement opposé de la situation.
Il est vrai qu'il se peut, ainsi que le relèvent de manière concordante les anciens salariés et stagiaires ayant travaillé à la XXX, que cela soit le produit de la culture du mensonge qui paraît être la politique appliquée à l'égard des parents.
Il reste cependant que ces rapports et témoignages sont également radicalement contraires concernant des éléments qu'il ne serait que difficilement possible de camoufler.
C'est ainsi que respectivement les rapports d'inspection et les témoignages des anciens stagiaires et salariés relèvent que le gérant de la société XXX n'aime pas les enfants et leur applique des traitements qui ne sauraient guère générer l'affection de la part des enfants; que l'établissement est extrêmement pauvre en matériel et en jeux et que les enfants ne sont très souvent pas occupés; que l'établissement ne fournit que des aliments à valeur nutritive pauvre et d'une monotonie extrême, les légumes et les fruits étant régulièrement absents du menu. Les parents ayant fourni des attestations déclarent au contraire que leurs enfants sont très attachés au gérant de fait, réclamant déjà le matin, avant de se rendre à la XXX, de pouvoir le voir et qu'ils donnent des signes de satisfaction le concernant lorsqu'ils rentrent le soir; que la XXX est très bien fournie en jeux de toutes sortes; que lorsqu'ils se sont rendus à des horaires inhabituels, à l'improviste, à la XXX, ils ont vu que les enfants mangeaient des plats équilibrés avec fruits et légumes.
Sans que le soussigné ne puisse trouver la moindre explication à ces déclarations absolument contraires, il doit se rendre à l'évidence qu'ils sont troublants et ne sauraient rester sans conséquence au niveau essentiellement provisoire de la présente procédure.
Il n'est pas question de mettre en doute la bonne foi et le professionnalisme des agents chargés de contrôler la conformité de la gestion des XXX aux exigences légales et réglementaires. Il n'en demeure pas moins qu'au vu de la conséquence d'une extrême gravité pour la structure d'accueil en cas de fermeture, même seulement provisoire, la moindre possibilité que les juges du fond déclarent le recours justifié doit amener le président du tribunal à considérer les moyens avancés comme suffisamment sérieux pour ordonner une mesure provisoire.
Une telle décision n'est pas de nature à cautionner, de quelque manière que ce soit, ce qui se passe réellement à la XXX, mais constitue plutôt le reflet de ce qu'au vu des pièces versées et des renseignements fournis, il n'est pas possible, à l'heure actuelle, de se faire une image cohérente de l'état réel dans lequel se trouve la gestion de la structure d'accueil visée.
Eu égard à ces éléments, il y a lieu de faire droit à la demande.
Par ces motifs, le soussigné président du tribunal administratif, statuant contradictoirement et en audience publique, reçoit la demande en sursis sinon en institution d'une mesure de sauvegarde en la forme, au fond la déclare justifiée, partant ordonne qu'il soit sursis à l'exécution de l'arrêté de la ministre de la Famille et de l'Intégration du 16 février 2007 portant retrait, à la société XXX, de l'agrément prévu par la loi pour l'exercice de l'activité définie par le règlement grand-
ducal modifié du 20 décembre 2001 sous la dénomination de «XXX», en attendant que le tribunal administratif se soit prononcé sur le mérite du recours au fond, introduit le 23 mars 2007, inscrit sous le numéro 22718 du rôle, réserve les frais.
Ainsi jugé et prononcé à l'audience publique du 30 mars 2007 par M. Ravarani, président du tribunal administratif, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Ravarani Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 30.3.2007 Le Greffier en chef du Tribunal administratif 9
