GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 18458 C Inscrit le 26 juillet 2004
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Audience publique du 24 mai 2005 Recours formés par …, … et consorts, ainsi que par …, épouse …, ….
contre une délibération du conseil communal de Diekirch et le ministre de l’Intérieur en matière d’exécution de mesures anti-crues - Appel -
(jugements entrepris du 14 juin 2004, nos 17045 et 17076 du rôle)
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Vu l’acte d’appel déposé au greffe de la Cour administrative le 26 juillet 2004 par Maître Pierre Metzler, avocat à la Cour, au nom de … et consorts ainsi qu’au nom de … épouse …, tous ci-après plus amplement qualifiés, contre un jugement rendu en matière d’exécution de mesures anti-crues par le tribunal administratif à la date du 14 juin 2004 (jgt. nos° 17045 et 17076 du rôle) à la requête des actuels appelants, tendant à l’annulation, sinon à la réformation de la délibération du conseil communal de Diekirch du 17 juin 2003 concernant « l’exécution des mesures anti-crues sur la Sûre : Lot XIII : Ouvrage de protection contre les inondations le long de la route de Gilsdorf à Diekirch ; Phase 1 :
Tirelbach-Dépôts de l’Etat ».
Vu la signification dudit acte d’appel par exploit d’huissier Georges Nickts en date du 20 août 2004 à l’administration communale de Diekirch.
Vu le mémoire en réponse intitulé mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2004 par Maître Paul Trierweiler, avocat à la Cour, pour compte de l’administration communale de Diekirch, établie à L-9227 Diekirch, 27, avenue de la Gare ainsi que sa notification par télécopie à Maître Metzler à la même date.
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 15 novembre 2004 par Maître Pierre Metzler, au nom des appelants ainsi que sa notification par télécopie à Maître Trierweiler à la même date.
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 31 décembre 2004 par Maître Paul Trierweiler ainsi que sa notification par télécopie à Maître Metzler le 30 décembre 2004.
Ouï le conseiller en son rapport et Maître Frank Greffe, en remplacement de Maître Pierre Metzler ainsi que Maître Paul Trierweiler en en leurs observations orales à l’audience publique du 11 janvier 2005.
Vu la rupture du délibéré prononcée par la Cour administrative en date du 15 février 2005 pour permettre aux parties de prendre position quant à la recevabilité des recours du point de vue du caractère de décision attaquable sur base de l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif et de prendre position quant à l’applicabilité de l’article 106-10 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 et du titre III du règlement grand-ducal du 7 juillet 2003 portant exécution de la loi du 30 juin 2003 sur les marchés publics.
Vu les mémoires supplémentaires déposés au greffe de la Cour administrative le 15 mars 2005 par Maîtres Pierre Metzler et Paul Trierweiler.
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris.
Ouï Maître Frank Greffe, en remplacement de Maître Pierre Metzler et Maître Paul Trierweiler en leurs observations orales à l’audience publique du 26 avril 2005.
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Par requête inscrite sous le numéro 17045 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 13 octobre 2003 par Maître Pierre Metzler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, 1. …, demeurant à L-…, 2. …, demeurant à L-, 3. … demeurant à L-…, 4. …, demeurant à L-…, 5. …, demeurant à L-…, 6. …, demeurant à L-…, 7. la société à responsabilité limitée « … », établie et ayant son siège social à L-…, 8. …, demeurant à L-…, 9. …, demeurant à L-…, 10. …, demeurant à L-…, 11. …, demeurant à L-…, 12. …, demeurant à L-…, 13. …, demeurant à L-…, 14. …, demeurant à L-…, 15. …, demeurant à L-…,, ont demandé l’annulation, sinon à la réformation de la délibération du conseil communal de Diekirch du 17 juin 2003 leur notifiée le 14 juillet 2003, concernant « l’exécution des mesures anti-crues sur la Sûre : Lot XIII : Ouvrage de protection contre les inondations le long de la route de Gilsdorf à Diekirch ; Phase 1 : Tirelbach-Dépôts de l’Etat » ;
2 II.
Par recours inscrit sous le numéro 17076 du rôle et déposé au greffe du tribunal administratif par Maître Pierre Metzler, …, épouse …, demeurant à L-…, a demandé l’annulation, sinon la réformation de la même délibération du conseil communal de Diekirch du 17 juin 2003, lui notifiée le 21 juillet 2003.
Le tribunal administratif, statuant à l’égard de toutes les parties en date du 14 juin 2004, a joint les recours inscrits sous les numéros du rôle respectifs 17045 et 17076, s’est déclaré incompétent pour connaître des recours en réformation, a déclaré les recours en annulation recevables et au fond, les a dit non justifiés.
Maître Pierre Metzler, avocat à la Cour, a déposé une requête d’appel au greffe de la Cour administrative en date du 26 juillet 2004 pour compte des parties déboutées en première instance.
Les parties appelantes reprochent aux juges de première instance une appréciation erronée des éléments de la cause alors que ce serait à tort qu’ils auraient décidé que la délibération communale du 17 juin 2003 serait à considérer comme un acte à caractère réglementaire ce qui aurait eu comme conséquence de les priver des droits prévus par la procédure administrative non contentieuse.
A titre subsidiaire les appelants invoquent une violation de la loi du 12 juin 1937, sinon un détournement de pouvoir, sinon une violation de l’esprit du règlement du 6 avril 1999 ayant créé des zones inondables.
Maître Paul Trierweiler a déposé un mémoire en réponse en date du 14 octobre 2004 pour compte de l’Administration communale de Diekirch dans lequel il interjette appel incident alors que le premiers juges auraient à tort déclaré le recours initial recevable au vu de l’absence de recours à l’encontre de la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur du 8 septembre 2003.
Quant au fond, la partie intimée demande la confirmation du jugement entrepris.
Les parties appelantes ont déposé un mémoire en réplique en date du 15 novembre 2004 dans lequel elles approfondissent leurs moyens antérieurement développés.
La partie intimée a déposé un mémoire en duplique en date du 31 décembre 2004.
Suite aux plaidoiries en date du 11 janvier 2005, la Cour a prononcé la rupture du délibéré pour permettre aux parties de prendre position quant à la recevabilité des recours du point de vue du caractère de décision attaquable sur base de l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif et de prendre position quant à l’applicabilité de l’article 106-10 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 et du titre III du règlement grand-ducal du 7 juillet 2003 portant exécution de la loi du 30 juin 2003 sur les marchés publics.
Dans un mémoire supplémentaire déposé en date du 15 mars 2005, Maître Pierre Metzler demande à la Cour de dire qu'au vu de l'article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 3 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif, la décision communale est attaquable, de dire qu'au vu de l'article 106-10 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, il appartient à la commune de prouver l'approbation ministérielle, de dire que dans l'hypothèse où il n'y aurait pas eu approbation, la décision communale n'existe pas et, subsidiairement, de dire que s'il y a eu approbation, il y a eu nécessairement violation de la loi.
Dans un mémoire supplémentaire déposé en date du 15 mars 2005, Maître Paul Trierweiler demande à la Cour de constater qu'il résulte d’un extrait du registre aux délibérations du Conseil communal que le Ministre de l'Intérieur a apporté son approbation sous le numéro 67/03/CMC en date du 8 septembre 2003 et de constater que le recours dirigé contre la seule décision du 17 juin 2003, sans pour autant attaquer de même la décision d'approbation du Ministre de l'Intérieur, doit être déclaré irrecevable.
Quant à la compétence d’attribution Les premiers juges ont analysé leur compétence d’attribution comme suit :
Considérant qu’en vue de toiser utilement la compétence d’attribution du tribunal en la matière, il convient en tout premier lieu de dégager si ladite délibération déférée du conseil communal de Diekirch du 17 juin 2003 constitue une décision administrative individuelle visée par l’article 2 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif ou si par contre il s’agit d’un acte administratif à caractère réglementaire visé par son article 7 ;
Considérant que la délibération communale déférée, telle que prérelatée, a pour objet l’ « approbation de plans et devis : Exécution de mesures anti-crues sur la Sûre à Diekirch : Lot XIII ; Ouvrage de protection contre les inondations le long de la route de Gilsdorf à Diekirch. Phase 1 : Tirelbach – Dépôt A.S.T.A. » « au montant total de 1.235.000,-
€ », mesure « à réaliser ensemble avec le service de la gestion de l’eau du ministère de l’Intérieur » comme étant constant que l’Etat interviendra dans la réalisation des mesures anti-
crues à hauteur de 643.000,- €, le solde de 592.000,- € restant à charge de la caisse communale ;
Considérant que les parties sont contraires quant à la qualification à donner à la délibération communale déférée ;
Considérant que force est au tribunal de retenir que loin de constituer un ensemble de décisions individuelles, la délibération communale déférée, de par son objet, s’analyse en mesure d’ordre général et impersonnel, partant en mesure réglementaire, laquelle, ayant un effet direct sur les intérêts privés des propriétaires adjacents, dont elle affecte immédiatement la situation, ne fût-ce qu’à travers l’implantation choisie des ouvrages à réaliser, répond par ailleurs à la définition d’acte administratif à caractère réglementaire découlant de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée (cf. trib. adm. 19 juin 2000, n° 10009 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm. 21 décembre 2000, n° 12162C du rôle, Pas. adm. 2003, V° Acte réglementaire, n° 3, page 28 et autres décisions y citées) ;
Considérant que seul un recours direct en annulation étant prévu par l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 contre les actes administratifs à caractère réglementaire, le tribunal est incompétent pour connaître des recours en réformation introduits en ordre principal.
C’est à juste titre que le tribunal administratif s’est déclaré incompétent pour connaître des recours en réformation introduits en ordre principal à défaut d’une loi spéciale lui en attribuant connaissance.
4 La décision communale déférée, comme spécifié dans les considérants qui précèdent, a pour objet l’ « approbation de plans et devis : Exécution de mesures anti-crues sur la Sûre à Diekirch : Lot XIII ; Ouvrage de protection contre les inondations le long de la route de Gilsdorf à Diekirch. Phase 1 : Tirelbach – Dépôt A.S.T.A. » « au montant total de 1.235.000,-
€ », mesure « à réaliser ensemble avec le service de la gestion de l’eau du ministère de l’Intérieur » comme étant constant que l’Etat interviendra dans la réalisation des mesures anti-crues à hauteur de 643.000,- €, le solde de 592.000,- € restant à charge de la caisse communale.
La décision a été prise dans le cadre de l’article 28 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 qui prévoit que le conseil communal règle tout ce qui est d’intérêt communal et de l’article 6 du règlement grand-ducal du 10 janvier 1989 portant exécution du chapitre 2 de la loi du 4 avril 1974 concernant le régime des marchés publics de travaux et de fourniture qui prévoit que le conseil communal, sous l’approbation du ministre de l’Intérieur, doit avoir, au préalable a) décidé le principe des travaux, fournitures ou services qui font l’objet des contrats et b) approuvé les projets de travaux …. qui sont constitués comme marchés de travaux publics communaux.
Elle a dû être soumise à l’approbation du ministre de l’Intérieur 1) en vertu de l’article 106 – 10° de cette même loi prévoyant cette obligation pour tout projet de construction, de grosses réparations, de démolition des édifices communaux, si le montant en dépasse 7.500 euros, étant entendu que ces projets comprennent le devis, les plans et les cahiers des charges et 2) en vertu de l’article 6 du règlement grand-ducal du 10 janvier 1989 précité.
Contrairement aux conclusions des premiers juges, cette décision ne saurait être considérée comme acte administratif à caractère réglementaire à défaut de produire un effet direct sur les intérêts privées des réclamants dont il affecterait immédiatement la situation sans nécessiter la prise d’un acte administratif individuel d’exécution de sorte que le jugement entrepris est à réformer sur ce point et les recours à déclarer irrecevables sous cet aspect.
Une approbation de plans et devis est un simple acte de gestion accompli par le conseil communal dans le cadre de ses attributions légales à l’intérieur duquel il dispose d’une libre opportunité du choix, sous réserve de l’approbation du ministre de l’Intérieur, et cet acte n’est pas susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale des appelants actuels.
Il en résulte que les recours en annulation contre la délibération du conseil communal de Diekirch du 17 juin 2003 ayant pour objet l’ « approbation de plans et devis : Exécution de mesures anti-crues sur la Sûre à Diekirch : Lot XIII ; Ouvrage de protection contre les inondations le long de la route de Gilsdorf à Diekirch. Phase 1 : Tirelbach – Dépôt A.S.T.A. », sont à déclarer irrecevables à défaut de constituer une décision individuelle dans le chef des requérants.
Le délégué du Gouvernement n’a pas déposé de mémoire en instance d’appel. Conformément à l’article 47 du règlement de procédure devant les juridictions administratives, il y a lieu de statuer néanmoins à l’égard du ministre de l’Intérieur.
Par ces motifs 5 la Cour, statuant à l’égard de toutes les parties, sur le rapport de son conseiller, reçoit l’acte d’appel du 26 juillet 2004, confirme le tribunal administratif en ce qu’il s’est déclaré incompétent pour connaître des recours en réformation introduits, par réformation du jugement du 14 juin 2004, dit que la délibération du conseil communal de Diekirch du 17 juin 2003 n’est pas à considérer comme acte à caractère réglementaire et déclare les recours introduits sous les numéro 17045 et 17076 irrecevables sous cet aspect, déclare les recours en annulation irrecevables à défaut de constituer une décision individuelle dans le chef des requérants, condamne les parties appelantes aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par Jean Mathias Goerens, vice-président Marc Feyereisen, conseiller, rapporteur Carlo Schockweiler, conseiller et lu par le vice-président Jean Mathias Goerens en l’audience publique au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête en présence du greffier de la Cour Anne-Marie Wiltzius.
le greffier le vice-président 6
