GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 19756 C Inscrit le 2 mai 2005
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Audience publique du 22 février 2005 Recours formé par …, Strassen, et consort contre une délibération du conseil communal de Strassen en matière de plan d’aménagement particulier - Appel -
(jugement entrepris du 23 mars 2005, n° 18463 du rôle)
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Vu l’acte d’appel déposé au greffe de la Cour administrative le 2 mai 2005 par Maître Luc Schaack, avocat à la Cour, au nom d’…, demeurant à L-…, … demeurant à F-…, contre un jugement rendu en matière de plan d’aménagement particulier par le tribunal administratif à la date du 23 mars 2005 (jgt. n° 18463 du rôle) à la requête des actuels appelants, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du conseil communal de Strassen du 5 mai 2004, portant refus d’approbation d’un projet d’aménagement particulier concernant un terrain sis à Strassen, …route d’Arlon.
Vu la signification dudit acte d’appel par exploit d’huissier Jean-Lou Thill en date du 13 mai 2005 à l’administration communale de Strassen;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 13 juin 2005 par Maître Jean Medernach, avocat à la Cour, pour compte de l’administration communale de Strassen ainsi que sa notification par télécopie à Maître Luc Schaack à la même date ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 13 juillet 2005 par Maître Luc Schaack, au nom des appelants, ainsi que sa notification par télécopie à Maître Jean Medernach à la même date;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 12 octobre 2005 par Maître Jean Medernach, au nom de l’administration communale de Strassen ainsi que sa notification par télécopie à Maître Luc Schaack à la même date ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris.
Ouï le vice-président en son rapport, Maître Karin Spitz, en remplacement de Maître Luc Schaack ainsi que Maître Gilles Dauphin, en remplacement de Maître Jean Medernach en leurs observations orales.
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Par requête déposée au greffe de la Cour le 2 mai 2005, les consorts … et … ont déclaré relever appel d’un jugement du tribunal administratif 23 mars 2005 qui, après s’être déclaré incompétent pour connaître du recours en ce qu’il tendait à la réformation, a rejeté comme non fondé le recours en annulation dirigé contre une décision du conseil communal de la commune de Strassen portant refus d’approbation d’un plan aménagement particulier concernant un terrain sis à ….
Par le jugement dont appel, le tribunal administratif, statuant en matière réglementaire, a retenu que c’est à bon droit que le conseil communal a pu refuser l’approbation provisoire du plan d’aménagement particulier au motif de vouloir préserver l’unité du secteur « route d’Arlon », alors qu’il serait vérifié que, par le nombre de niveaux, le projet sous examen ne respecterait pas ce critère, le tribunal, en présence de la justification de ce motif de refus d’approbation, s’étant dispensé d’examiner les autres motifs invoqués par la commune.
Les appelants concluent à la réformation du jugement et à l’annulation de la décision de refus d’approbation.
Ils soutiennent que la commune de Strassen leur aurait demandé de présenter le plan d’aménagement particulier suivant les critères du projet de révision du plan d’aménagement général de la commune, projet qui ne leur aurait cependant pas été soumis, de sorte que, en appréciant le dossier sur base des dispositions réglementaires existantes, le tribunal administratif n’aurait pas été en mesure de vérifier la réalité des motifs avancés par la commune.
En ce qui concerne la motivation du jugement entrepris en ce qu’elle concerne le nombre de niveaux, les appelants soutiennent que leur projet ne serait pas en opposition avec les règles en vigueur de sorte qu’il y aurait lieu à réformation du jugement.
Il est conclu en outre à une indemnité de procédure.
La commune de Strassen a fait déposer un mémoire en réponse le 13 juin 2005. Il est conclu à la confirmation du jugement. L’intimée soutient qu’il n’appartiendrait, en la matière, pas au juge administratif d’apprécier l’opportunité des décisions déférées qui relèveraient du pouvoir politique, ce pouvoir ayant pu décider qu’il n’était pas dans l’intérêt public de déroger par un plan d’aménagement particulier aux dispositions du plan d’aménagement général en vigueur tout comme il pourrait se référer et décider en fonction des projets qui ne sont pas encore légalement consacrés, ceci dans un but de cohérence avec les projets d’avenir.
Quant aux motifs de refus énoncés par la commune, celle-ci développe sa façon de voir quant à la question des niveaux prévus qui ne respecterait pas les règles de référence. La commune développe par ailleurs les aspects concernant les autres motifs de refus invoqués dans sa décision, soit les reculs postérieur et latéral et de distance entre constructions.
Les appelants ont déposé un mémoire en réplique le 13 juillet 2005.
Ils exposent encore que la commune leur avait demandé de présenter un plan d’aménagement particulier « visant à appliquer aux terrains litigieux une réglementation uniforme impliquant 2 une modification de la partie graphique du PAG », le refus par la commune d’approuver par la suite le plan d’aménagement particulier soumis n’étant pas justifié.
Il est soutenu par ailleurs que le projet ne serait pas contraire aux règles du PAG existant, notamment aussi en ce qui concerne la question des niveaux, les appelants prenant aussi attitude, en les contestant, par rapport aux autres motifs de refus de la commune.
L’administration communale de Strassen a fait déposer un mémoire en duplique le 12 octobre 2005. Elle fait communiquer un avis de la commission communale d’aménagement du 26 février 2003. La commune fournit des explications de son attitude de n’avoir pas, à l’époque de la mise en oeuvre de la procédure du PAP, estimé opportun une modification du PAG régie par la loi du 12 juin 1937. La commune développe par ailleurs son point de vue concernant la non-observation des règles du recul postérieur des constructions par le projet litigieux.
Considérant que l’appel est recevable pour être intervenu dans les formes et délai de la loi ;
Considérant que le recours présenté devant le tribunal administratif et repris en instance d’appel tend à l’annulation, sur base de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, de la décision à caractère réglementaire du conseil communal de la commune de Strassen par laquelle l’adoption provisoire d’un projet d’aménagement particulier présenté par les appelants a été refusée ;
Considérant qu’aux termes de l’article 108 de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, le présent litige continue à être régi par la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, la procédure relative au plan d’aménagement particulier litigieux ayant été engagée avant l’entrée en vigueur de la loi de 2004 ;
Considérant que le plan d’aménagement particulier litigieux a été régulièrement soumis au vote du conseil communal en vertu de l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937, le conseil communal ayant par un vote unanime du 5 mai 2004 refusé l’approbation provisoire du projet en motivant la décision de refus comme suit :
« Revu le plan d'aménagement général (PAG) de la commune, parties graphique et écrite.
Constatant que l'immeuble prévu en 2e position se trouve en partie dans le secteur moyenne densité suivant l'article 22 du PAG en vigueur et n'observe partant pas les prescriptions de ces secteurs, notamment les marges de reculement frontal et postérieur ainsi que la profondeur totale du bâtiment qui dépasse les 30 m.
Considérant que d'autre part le projet présenté n'est pas conforme au règlement sur les bâtisses quant au nombre des niveaux et quant à la distance minimale entre les 2 bâtiments.
Considérant encore que le terrain adjacent deviendrait inconstructible en cas de réalisation du présent projet. » Considérant que si bien même, contrairement aux décisions individuelles de refus régies par le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 sur la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, les décisions réglementaires de ces mêmes instances ne doivent pas obligatoirement contenir l’énonciation formelle de leurs motifs, ces motifs 3 doivent quand même exister, leur légalité et leur réalité relevant de l’examen de la juridiction administrative saisie sur base de l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996 ;
Considérant que l’autorité administrative doit corrélativement être admise à fournir, au cours de la procédure contentieuse, les motifs de sa décision ou alors de compléter les motifs invoqués dans la décision ;
Considérant que les motifs de la décision déférée tenant à la contrariété du plan d’aménagement particulier envisagé avec des dispositions du plan d’aménagement général et du règlement sur les bâtisses de la commune ne sauraient en eux-mêmes justifier la décision de refus alors qu’il est dans la nature d’un plan d’aménagement particulier, soit de mettre en oeuvre sur des points de détail le plan d’aménagement de la commune, soit d’y apporter des modifications applicables à l’aire couverte par le plan particulier, de sorte que la contrariété des dispositions que veut apporter un plan d’aménagement particulier au plan d’aménagement général de la commune ne saurait en elle-même justifier, à défaut d’autres considérations de fond, son rejet ;
Considérant toutefois, lors de la procédure contentieuse, la commune a plus amplement justifié son refus en expliquant qu’elle n’entend pas, pour des raisons de politique d’urbanisme qui échappent au juge administratif dans le cadre d’un recours en annulation, accepter, et ceci spécialement avant la finalisation d’un projet de refonte du plan d’aménagement général qu’elle dit imminente, de plan d’aménagement particulier visant à s’écarter des règles urbanistiques en vigueur ;
Considérant qu’en ce qui concerne la portée du contrôle juridictionnel, la Cour suit le jugement dont appel en ce qu’il a retenu que ce contrôle portera non sur la question de l’opportunité d’approuver ou non des dérogations à la réglementation urbanistique en vigueur à Strassen, qui relève effectivement d’un choix politique, mais sur l’existence ou non des dérogations reprochées au projet litigieux par rapport au régime uniforme désiré, soit aux dispositions du Plan d’aménagement général actuel concernant les fonds appelés à être régis par le plan d’aménagement particulier ;
Considérant que les appelants font valoir un passage d’une lettre du 20 mai 2003 de la commune à leur architecte dans laquelle la commune « propose de modifier la profondeur du secteur moyenne densité/ route d’Arlon des fonds concernés suivant les propositions de révision de la partie graphique de notre plan d’aménagement général », ces renseignements n’ayant toutefois pas été communiqués et ne figurant pas au dossier soumis à la Cour, la finalisation du nouveau plan d’aménagement général n’ayant, aux termes des renseignements oralement pris par la Cour à l’audience publique du 25 octobre 2005, pas été engagée au delà de la saisine, en 2004, de la commission d’aménagement nationale ;
que dans ces conditions, la Cour n’a pas d’éléments pour examiner la justification de la décision au vu des critères ainsi avancés ;
que toutefois, dans le même courrier, la commune informe les demandeurs sur les dispositions du règlement sur les bâtisses actuel concernant les volumes constructibles, référence qu’il y a aussi dans la décision de refus litigieuse, de sorte que, vu la légitimité du droit de la commune de ne pas voir déroger aux règles afférentes actuelles, il y a lieu d’examiner le plan d’aménagement particulier tel que présenté par rapport aux motifs de refus invoqués par la commune, soit la conformité du projet aux règles existantes, le recours au plan 4 d’aménagement particulier en lui même, comme cela résulte d’ailleurs du dossier tel que présenté aux instances compétentes par l’architecte des parties demanderesses en raison de l’emplacement du terrain visé sur deux secteurs urbanistiques régis par des dispositions partiellement différentes le projet devant, en son ensemble, être soumis aux règles régissant le secteur « route d’Arlon » dans leur teneur actuelle ;
Considérant que c’est dès lors à juste titre que le jugement dont appel a retenu que le contrôle doit porter sur la question de l’existence ou non de dispositions dérogatoires contenues dans le PAP litigieux s’inscrit dans le cadre ainsi tracé par la commune de Strassen, à savoir par rapport aux dispositions régissant la zone spéciale de moyenne densité « route d’Arlon », l’existence de dérogations par rapport au régime uniforme souhaité par la commune justifiant le cas échéant la délibération portant refus du plan d’aménagement particulier ;
Considérant que l’article 22 du règlement sur les bâtisses de la commune de Strassen est libellé comme suit :
« Art.22 - Route d’Arlon, dispositions spéciales (03.06.01) Sur la route d’Arlon, les immeubles d’habitation ainsi que les constructions abritant des activités artisanales, tertiaires et commerciales situés dans les secteurs de moyenne densité I et II, doivent répondre aux prescriptions dimensionnelles suivantes :
a) le nombre maximum de niveaux est fixé à quatre, soit un rez-de-chaussée, deux étages et un étage en retrait. », le texte étant accompagné d’un croquis montrant, outre un sous-sol (niveau a), un rez-de-
chaussée (niveau b), un 1er étage (niveau c), un deuxième étage (niveau d) et un étage en retrait (niveau e) ;
Concernant par contre que les plans versés en cause représentant la bâtisse devant être rendue autorisable par le plan d’aménagement litigieux renseignent 2 sous-sols, un rez-de-chaussée (niveau 0), un étage 1, un étage 2, un étage 3 et un étage 4 à installer dans les combles, soit un étage de plus que ce qui est autorisé au règlement, aux prévisions duquel, pour des motifs d’opportunité qu’il n’appartient pas à la Cour d’apprécier, le conseil communal n’entend pas voir déroger ;
qu’il résulte de cette vérification, sans que la Cour ne doive analyser les autres moyens produits de part et d’autre, que le jugement dont appel est à confirmer en ce qu’il a retenu que le conseil communal a valablement pu refuser son approbation au projet litigieux sur base de la violation constatée de l’article 22 du plan d’aménagement général, en relevant que les motifs tels qu’indiqués par la commune pour justifier le recours à l’instrument du plan d’aménagement particulier consistaient dans la volonté de soumettre l’intégralité des fonds appartenant aux consorts … à un régime uniforme, en l’occurrence celui du « secteur moyenne densité / route d’Arlon », de sorte que la dérogation opérée par le plan d’aménagement particulier litigieux, telle que constatée ci-avant, justifie, dans la logique indiquée par la commune, sa décision de refus.
Considérant qu’au vu de l’issue du litige, la demande par les appelants de se voir adjuger une indemnité de procédure n’est pas justifiée ;
5 Par ces motifs, et ceux non contraires des premiers juges La Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance, sur le rapport de son vice-président;
reçoit la requête d’appel du 2 mai 2005 en la forme ;
le dit non fondé, en déboute et confirme le jugement entrepris ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure en relation avec l’instance d’appel et condamne les appelants aux frais de cette instance.
Ainsi jugé par :
Jean-Mathias Goerens, vice-président, rapporteur Marc Feyereisen, conseiller, Carlo Schockweiler, conseiller et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en-tête, en présence du greffier de la Cour Anne-
Marie Wiltzius.
le greffier le vice-président 6
