Tribunal administratif N° 19005 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 14 décembre 2004 Audience publique du 6 janvier 2005
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Requête en sursis à exécution introduite par MM. … … , …, … … , …, et … … , …, l’association sans but lucratif … … et ses membres, ainsi que par les syndicats de pêche de … et de …-…, contre un arrêté du ministre de l’Environnement et un arrêté du ministre du Travail et de l'Emploi, ainsi que contre une décision du bourgmestre de la commune de …, en présence du syndicat intercommunal … (… … … … … … … … …), …, et des administrations communales de … et de …, ainsi que de l'association sans but lucratif … … … … … … … … … … … … … … … … … ….. … … … …, …, partie intervenante, en matière d’établissements classés et d'autorisation de construire
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ORDONNANCE
Vu la requête inscrite sous le numéro 19005 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 14 décembre 2004 par Maître Pierre PROBST, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur … … , retraité, demeurant à …, …, avenue … … …, de Monsieur … … , demeurant à …, …, impasse … … , de l’association sans but lucratif … … , établie et ayant son siège social à …, …, route de …, représentée par son conseil d'administration actuellement en fonctions ainsi que des membres de ladite association, des syndicats de pêche de … et de …-…, représentés respectivement par leurs présidents des collèges des syndics actuellement en fonctions, et de Monsieur … … , demeurant à …, …, … …, tendant à conférer un effet suspensif aux recours en réformation, sinon en annulation introduits respectivement 1) le 9 août 2004, inscrit sous le numéro 18522 du rôle, dirigé contre une décision du ministre de l'Environnement du 22 juin 2004, publiée le 28 juin suivant, ainsi que contre une décision du ministre du Travail et de l'Emploi du 7 juillet 2004, ayant respectivement accordé au … … … … … … … … … (…) l'autorisation d'installer et d'exploiter une station d'épuration biologique d'une capacité de 12.000 équivalents habitants à proximité de …, 2) le 13 octobre 2004, inscrit sous le numéro 18720 du rôle, dirigé contre une décision du ministre de l'Environnement du 20 septembre 2000, publié le 17 juillet 2004, ayant le même objet que celle du même ministre du 22 juin 2004, et 3) le 10 décembre 2004, inscrit sous le numéro 18970 du rôle, dirigé contre une décision du bourgmestre de la commune de … du 14 octobre 2004 portant autorisation dudit syndicat à procéder à l'élargissement accompagné de la modification du tracé d'une voie publique existante ainsi que de la réalisation d'une nouvelle voie menant à un pont à construire enjambant la …, dans le but de créer un accès au site de la station d'épuration prémentionnée devant être implantée sur la rive opposée, sur le territoire de la commune de …;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 22 décembre 2004 portant signification de ce recours au syndicat intercommunal …, établi et ayant son siège à L-… …, ainsi qu’aux administrations communales de … et de …, respectivement établies à L-… …, …, … … …, et à L-… …, …, … …, représentées par leurs collèges des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions;
Vu la requête en intervention volontaire déposée au greffe du tribunal par l'association sans but lucratif … … … …-… … …, avec siège à L-… …, représentée par son conseil d'administration actuellement en fonctions;
Vu les pièces versées et notamment les arrêtés ministériels et l'autorisation de construire critiqués;
Ouï Maîtres Pierre THIELEN, assisté de Maître Aude SZTERNBERG pour les demandeurs et la partie intervenante et Steve HELMINGER pour le syndicat intercommunal … et les administrations communales de … et de … en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 janvier 2005;
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Par arrêtés respectifs des 20 septembre 2000, publié le 17 juillet 2004, et 22 juin 2004, publié le 28 juin suivant, le ministre de l’Environnement a délivré au … … … … … … … … …, en abrégé le « … », l’autorisation d’installer et d’exploiter à …. une station d’épuration biologique d’une capacité épuratoire de 12.000 équivalents habitants sous les conditions et modalités y plus amplement émargées. Par arrêté du 7 juillet 2004, le ministre du Travail et de l'Emploi a délivré à son tour au syndicat … une autorisation ayant le même objet.
Le 14 octobre 2004, le bourgmestre de la commune de … a délivré au même syndicat l'autorisation de procéder à l'élargissement accompagné de la modification du tracé d'une voie publique existante ainsi que de la réalisation d'une nouvelle voie menant à un pont à construire enjambant la …, dans le but de créer un accès au site de la station d'épuration prémentionnée, devant être implantée sur la rive opposée, sur le territoire de la commune de ….
Par requêtes déposées respectivement les 9 août, 13 octobre et 10 décembre 2004, inscrits sous les numéros 18522, 18720 et 18970 du rôle, Monsieur … … , Monsieur … … , l’association sans but lucratif … … , les syndicats de pêche de … et de …-… et Monsieur … … ont introduit des recours en réformation, sinon en annulation contre les arrêtés ministériels et l'autorisation de construire du bourgmestre de … ci-avant mentionnés. Par requête déposée le 14 décembre 2004, inscrite sous le numéro 19005 du rôle, les mêmes demandeurs ont introduit une requête tendant à conférer un effet suspensif aux trois recours prémentionnés. Ils sollicitent par conséquent l'interdiction de "toute continuation de travaux généralement quelconques sur les lieux ayant trait au projet de cette station, y compris le réseau d'amenée des eaux à épurer et des chemins d'accès sous peine d'une astreinte non comminatoire de 100.000,- € pour chaque infraction constatée." Par requête déposée le 23 décembre 2004, l'association sans but lucratif … … … … est volontairement intervenue dans le litige. Elle énumère les différentes décisions entreprises tant par les demandeurs à l'actuelle procédure que par elle-même, étant à relever qu'une décision du bourgmestre de la commune de … du 8 octobre 2004 portant autorisation du syndicat … de construire le pont litigieux, apparemment non entreprise par ceux-ci, l'a été par elle dans une requête distincte. Dans le dispositif de sa requête en intervention, elle demande qu'il soit sursis à l'exécution "de la décision attaquée." Il y a lieu de souligner que l'autorisation de construire du bourgmestre de … n'est pas visée par la requête en sursis à exécution dont le soussigné est actuellement saisi.
Dans leur requête en sursis à exécution, les demandeurs relèvent que "la motivation du recours concernant la station d'épuration elle-même n'est pas dépourvue de fondement juridique sérieux alors que le Ministre a ordonné le redémarrage de la procédure d'autorisation", de sorte qu'il n'est pas certain, à leurs yeux, que cette station d'épuration soit jamais construite, en tout cas selon le concept de construction prévu par le …. Ils relèvent que la commune a pourtant autorisé la construction de la voie d'accès, y compris du pont enjambant la …, au site prévu pour l'implantation de la station d'épuration et que ces travaux sont actuellement entamés. Ils "s'interrogent sur l'intérêt qu'il y a à faire annuler un permis de construire des années après l'achèvement d'une construction contestée dès le début." Ils demandent partant "que le recours introduit par eux ait un effet suspensif pour que les travaux en cours cessent alors que ces travaux risquent de causer le préjudice grave prévu par la loi et que le … ne veut que mettre les requérants devant le fait accompli d'un chemin et d'un pont réalisé qui rendrait illusoire pour des questions d'ordre financier le déplacement de la station à un autre endroit." Il se dégage de ce qui précède que s'il est vrai que le recours en sursis à exécution s'inscrit dans le cadre tant des arrêtés ministériels portant autorisation d'exploitation de la station d'épuration litigieuse que de l'autorisation communale de réaliser la voie de desserte et la construction du pont reliant le site prévu pour l'implantation de la station d'épuration avec ladite voie de desserte, les demandeurs entendent, par ledit recours, obtenir le sursis à exécution de l'autorisation communale qui seule, pour l'instant, donne lieu à des mesures d'exécution concrètes. Ceci est corroboré par le mémoire en réponse déposé par le délégué du gouvernement dans le cadre des recours au fond dirigés contre les arrêtés ministériels litigieux, où il est déclaré qu'il a été décidé au mois d'octobre 2004 de faire procéder à une nouvelle enquête commodo et incommodo qui devra aboutir à la prise de nouvelles décisions en remplacement de celles qui font actuellement l'objet du présent recours.
S'il est vrai que les arrêtés entrepris sont, formellement, encore actuellement en vigueur, il se dégage des éléments qui précèdent qu'ils ne sont pas, concrètement, susceptibles d'être exécutés dans un avenir prévisible, de sorte qu'ils ne sont pas susceptibles, selon l'état actuel des données du litige, de causer un préjudice grave et définitif aux demandeurs.
Or, en vertu de l'article 11, (2) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le sursis à exécution ne peut être décrété qu'à la double condition que, d'une part, l'exécution de la décision attaquée risque de causer au requérant un préjudice grave et définitif et que, d'autre part, les moyens invoqués à l'appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux.
Il s'ensuit qu'à défaut de risque d'un préjudice grave et définitif dans le chef des demandeurs, la demande en sursis à exécution est à rejeter pour autant qu'elle est dirigée contre les arrêtés du ministre de l'Environnement des 20 septembre 2000 et 22 juin 2004 et du ministre du Travail et de l'Emploi du 7 juillet 2004.
Tel n'est pas le cas de l'autorisation de construire la voie d'accès à la future station d'épuration et le pont enjambant la …, les travaux afférents étant actuellement en cours.
L'exécution de l'autorisation, par son impact sur l'harmonie du site et son potentiel effet sur la qualité de la pêche, risque de causer un préjudice grave et définitif à au moins certains des demandeurs à la présente action.
Concernant le sérieux des moyens invoqués à l'appui du recours au fond, il y a lieu d'écarter d'emblée comme non suffisamment sérieux ceux ayant trait à la réalisation de la station d'épuration elle-même, qui ne dépend pas de l'autorisation délivrée par le bourgmestre de la commune de …, ainsi que ceux tirés de l'opportunité politique et économique de la construction de la voie d'accès et du pont à un stade où il n'est pas certain que la station d'épuration sera réalisée, pour n'examiner le sérieux que des moyens tenant à la légalité de l'autorisation litigieuse.
Dans ce contexte, il semble que les demandeurs invoquent les moyens suivants:
- la sauvegarde des droits de propriété des immeubles communaux, y compris les voies publiques, tombant exclusivement sous la compétence du conseil communal, le bourgmestre à lui seul serait incompétent pour délivrer à un tiers l'autorisation à faire une modification importante à une propriété communale.
Le présent litige ne porte pas sur une question de propriété communale, mais de la conformité des travaux autorisés avec la réglementation communale, le bourgmestre étant seul habilité par la loi, en l'occurrence l'article 37, alinéa 1er de la loi du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain, à délivrer des autorisations de construire sur le territoire communal, même si la construction doit être réalisée sur une propriété communale;
- la décision d'autorisation du bourgmestre aurait été prise sur base d'un règlement sur les bâtisses approuvé par le ministre compétent, mais non publié au Mémorial et de ce fait non applicable. Il en irait de même de toute modification ultérieure du règlement en question autorisant d'ériger en zone verte une construction d'utilité publique.
L'article 82 de la loi communale du 13 décembre 1988 dispose que les règlements communaux sont publiés par voie d'affiche, sans exiger pour le surplus une publication au Mémorial. De plus, en l'espèce, une question d'ignorance, par les demandeurs, des dispositions du règlement sur les bâtisses de la commune de … ne se pose pas, étant donné qu'ils se sont basés, dans leur recours contentieux, sur les différentes dispositions du règlement sur les bâtisses qu'ils estiment avoir été violées par l'autorisation litigieuse;
- des travaux importants auraient été entrepris avant même la délivrance de l'autorisation. Or, une autorisation ne saurait pas être délivrée post festum.
La compétence du juge administratif se limite à la vérification de la conformité d'une autorisation de construire avec les prescriptions légales et réglementaires en la matière, à l'exclusion des questions d'exécution de travaux non conformes aux dispositions légales et réglementaires ou à l'autorisation délivrée. En vertu de la jurisprudence du tribunal administratif, que le juge du provisoire doit respecter, la réalisation illégale d’éléments de construction en dehors du couvert d’une autorisation afférente, n’empêche pas en tant que telle l’obtention pour l’avenir d’un permis de construire dans la mesure du respect quant au fond par les constructions en place ou à ériger des dispositions applicables de la réglementation communale d’urbanisme (trib.
adm. 17 avril 2002, Pas. adm. 2004, V° Urbanisme, n° 221);
- en vertu de l'article "50.3.11" du règlement sur les bâtisses, une autorisation spéciale sur base d'une convention serait nécessaire pour réaliser une rue privée.
Il y a lieu de constater, au stade actuel de l'instruction du litige, que l'article 50.3.1, sub g) du règlement sur les bâtisses de la commune de … exige effectivement une "autorisation spéciale" pour l'aménagement des rues ou trottoirs privés, une telle autorisation existant en l'espèce et étant constituée par l'autorisation litigieuse du 14 octobre 2004, mais sans exiger pour le surplus une convention particulière dont les demandeurs restent par ailleurs en défaut de préciser entre quelles parties elle devrait être conclue;
- l'article 14 de la loi du 12 juin 1937 concernant l'aménagement des villes et autres agglomérations importantes exigerait que les travaux de voirie soient exécutés par les services de l'administration communale, même dans les cas où le projet de voirie émane de l'initiative privée, l'article 17 de la même loi prévoyant l'établissement d'une convention spéciale pour la réalisation des travaux afférents.
Or, l'autorisation litigieuse a été délivrée sous l'empire de la loi précitée du 19 juillet 2004 qui, tout en ayant abrogé la loi du 12 juin 1937, précitée, ne contient pas de disposition similaire aux articles 14 et 17 de ladite loi. Tout au plus pourrait-on se référer à l'article 23, alinéa 2 de la nouvelle loi qui prévoit cependant que l'exécution des travaux de voirie et d'équipements publics nécessaires à la viabilité d'un plan d'aménagement général est autorisée ou réalisée par l'administration communale;
- l'autorisation litigieuse ne soulèverait nulle part le fait que ces travaux se déroulent en plein milieu d'une zone d'habitat ayant une importance nationale et communautaire, interdisant tous travaux qui pourraient nuire ou entraver le cycle naturel de cette partie, protégée par tous les moyens disponibles. Les demandeurs s'étonnent de ce que cet habitat, créé en 1999 déjà, ne figure toujours pas sur le plan d'aménagement général de la commune de … en tant que zone protégée ayant pourtant pour but la mission de respecter les objectifs visés par le législateur et concernant l'aménagement communal et le développement urbain.
L'autorisation de bâtir délivrée par le bourgmestre doit respecter la réglementation en vigueur. En tant qu'il soulèverait le non-respect d'une disposition de droit positif, le moyen n'est pas assez précis pour permettre au juge l'examen de la violation alléguée. En tant qu'il incrimine la politique urbanistique de l'administration communale, il ne relève pas du contrôle juridictionnel, mais des instances politiques et, en dernière analyse, de l'électeur;
- finalement, les demandeurs contestent l'existence légale du syndicat …, pour cause de transfert illégal de son siège à partir de …, défaut de publication de ses décisions au lieu de son siège, absence de gestion séparant strictement les compétences et responsabilités entre le secrétaire et le trésorier, non-application des directives européennes du domaine technique et administratif, nominations de personnel dans un établissement administratif illicite, réduction illicite des impôts commerciaux communaux de la commune de …. N'ayant pas de siège statutaire légal, le syndicat n'aurait pas de compétence pour agir de manière légale.
Au stade actuel de l'instruction du litige, ces reproches restent à l'état de pure allégation et ne sont pas étayés par des pièces. Les demandeurs ne vont d'ailleurs pas jusqu'à nier l'existence même du syndicat ni sa vocation à dépolluer les eaux résiduaires des communes membres. De plus, le moyen ne repose pas sur des considérations de police des bâtisses auxquelles le bourgmestre doit avoir égard avant de délivrer un permis de bâtir, mais sur des considérations relevant en dernière analyse du droit civil. S'il n'est pas exclu qu'après un examen approfondi du litige les juges du fond admettent le moyen, il n'a pas, cependant, dans le cadre du présent litige, le caractère suffisamment sérieux pour justifier un sursis à exécution.
Il suit de l'ensemble des considérations qui précèdent qu'une des conditions légalement prévues pour l'octroi d'un sursis à exécution, à savoir l'existence de moyens sérieux à l'appui du recours au fond, fait défaut, de sorte qu'il y a lieu de rejeter la demande de sursis à exécution dirigée contre l'autorisation de construire délivrée le 14 octobre 2004 par le bourgmestre de ….
Eu égard à l'issue du litige, il y a lieu de rejeter la demande en allocation d'une indemnité de procédure formulée par l'association sans but lucratif … … … …-… … ….
Par ces motifs, le soussigné président du tribunal administratif, statuant par défaut à l'égard de l'Etat et contradictoirement à l'égard des autres parties, donne acte à l'association sans but lucratif … … … …-… … … de son intervention volontaire dans le litige, reçoit la demande de sursis à exécution en la forme, au fond la déclare non justifiée et en déboute, laisse les frais à charge des demandeurs, déboute l'association sans but lucratif … … … …-… … … de sa demande en allocation d'une indemnité de procédure.
Ainsi jugé et prononcé à l'audience publique du 6 janvier 2005 par M. Ravarani, président du tribunal administratif, en présence de M. Rassel, greffier.
s. Rassel s. Ravarani 7
