Tribunal administratif N° 17201 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 25 novembre 2003 Audience publique du 17 février 2004
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Requête en sursis à exécution introduite par les époux … … et … …, … …, contre une décision du bourgmestre de la commune de … … en présence des époux … et … … …, … … en matière de permis de construire
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ORDONNANCE
Vu la requête déposée le 25 novembre 2003 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … …, employé privé, et de son épouse, Madame … …, employée privée, les deux demeurant ensemble à L-… … …, …, … … …, tendant à prononcer le sursis à exécution de l'autorisation délivrée le … … … (référence … …) par le bourgmestre de la commune de … … au bureau d'architectes … pour compte des époux … … et … … … …, demeurant à L-… … …, …, … … …, d'y réaliser "des travaux de transformation et d'agrandissement de l'immeuble comportant l'aménagement d'un restaurant, de cinq chambres et de deux appartements", ladite requête s'inscrivant dans le cadre d'un recours en annulation dirigé contre l'autorisation en question, introduit le même jour, portant le numéro 17200 du rôle;
Vu l'exploit de l'huissier de justice … … …, demeurant à …, du … … …, portant signification de la prédite requête en effet sursis à exécution à l'administration communale de … …, établie en sa maison communale sise à L-… … …, …, … … …, ainsi qu'aux époux … …, préqualifiés;
Vu l'article 11 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives;
Vu les pièces versées et notamment la décision critiquée;
Vu la visite des lieux du 9 décembre 2004;
Vu la réunion avec les parties dans les locaux de l'administration communale de … … le 3 février 2004;
Ouï Maître Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Jean MEDERNACH, pour les demandeurs, Maître Laurent NIEDNER pour l'administration communale de … … et Maître Claude VERITER, en remplacement de Maître Fernand ENTRINGER, pour les époux … … en leurs plaidoiries respectives en dates des 1er décembre 2003 et 16 février 2004;
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Le … … …, le bourgmestre de la commune de … … délivra au bureau d'architectes …, agissant pour compte de Monsieur et Madame … … et … … … …, l'autorisation de réaliser sur un immeuble sis à … …, …, … … …, "des travaux de transformation et d'agrandissement de l'immeuble comportant l'aménagement d'un restaurant, de cinq chambres et de deux appartements." Estimant que l'autorisation viole différentes dispositions du règlement sur les bâtisses de la commune de … … et que son exécution risque de leur causer un préjudice grave et définitif, les époux … … et … … ont introduit le 25 novembre 2003 un recours, inscrit sous le numéro 17200 du rôle, tendant à l'annulation de ladite autorisation de construire, et le même jour, ils ont déposé une requête tendant à ordonner un sursis à l'exécution de l'autorisation de construire attaquée, en attendant la solution du litige au fond.
2 Les époux … … estiment que l'exécution de l'autorisation litigieuse ne risque pas de causer aux demandeurs un préjudice grave et définitif avant que le juge du fond ait eu la possibilité de se prononcer sur le recours en annulation dirigé contre ladite autorisation. Ils sollicitent une prise en considération des intérêts respectifs en cause, expliquant qu'ils ont, en vue de la transformation de leur immeuble, arrêté l'exploitation du "Café …" qui y était logé et qu'ils sont actuellement sans revenus, en attendant l'achèvement de la nouvelle construction pour y exploiter un restaurant, et qu'en face de cette situation, l'intérêt des demandeurs à faire suspendre l'autorisation serait à considérer comme secondaire. Ils estiment par ailleurs que les moyens invoqués à l'appui du recours au fond ne sont pas suffisamment sérieux pour faire présumer un succès du recours en question.
L'administration communale de … …, sans prendre position quant à la question du risque de préjudice grave et définitif, estime qu'au fond, certains des griefs formulés par les demandeurs contre l'autorisation par elle délivrée sont justifiés.
En vertu de l'article 11, alinéa 2 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le sursis à exécution ne peut être décrété qu'à la double condition que, d'une part, l'exécution de la décision attaquée risque de causer au requérant un préjudice grave et définitif et que, d'autre part, les moyens invoqués à l'appui du recours dirigé contre la décision apparaissent comme sérieux.
Au vu de la jurisprudence des juridictions judiciaires qui refusent d'ordonner la démolition de constructions érigées sous le couvert d'une autorisation administrative annulée dans la suite (v. Cour d'appel 30 juin 1993, n° 13662 du rôle; 11 janvier 1995, n° 15963 du rôle), le risque de préjudice définitif, au cas où la construction serait achevée sous le couvert de l'autorisation attaquée, alors même qu'elle serait annulée, est établi en l'espèce.
C'est pareillement à tort que les époux … … invitent le juge chargé d'ordonner des mesures provisoires de se livrer à une comparaison de la gravité respective des préjudices du demandeur et du défendeur pour ordonner ou refuser d'ordonner de telles mesures.
Un préjudice est grave au sens de l'article 11 de la loi modifiée du 21 juin 1999, précitée, lorsqu'il dépasse par sa nature ou son importance les gênes et les sacrifices courants qu'impose la vie en société et doit dès lors être considéré comme une violation intolérable de l'égalité des citoyens devant les charges publiques. On ne saurait se borner à affirmer que pour constater l'existence d'un risque de préjudice grave et définitif, le juge devrait comparer les inconvénients respectifs entre l'hypothèse d'une exécution de la décision attaquée et celle d'une suspension de l'exécution de la décision en attendant la solution du litige au fond, et opter pour celle des solutions qui engendre le moins d'inconvénients. En réalité, la loi prévoit que les décisions administratives sont exécutoires en principe, le juge ne pouvant ordonner le sursis à exécution ou une mesure de sauvegarde que lorsque l'exécution immédiate de la décision risque de causer à une personne intéressée un préjudice grave et définitif. L'existence d'un tel préjudice ne se mesure donc pas par rapport à l'intérêt relatif de l'exécution immédiate de la décision administrative attaquée, mais par rapport à la situation préjudiciable – en droit et en fait – susceptible d'être créée pour cette personne intéressée par l'exécution immédiate de la décision. Admettre le contraire reviendrait à la solution pour le moins paradoxale que plus le bénéficiaire d'une autorisation administrative s'est engagé dans une entreprise coûteuse, moins celui qui conteste la légalité de celle-ci aurait le droit de faire arrêter provisoirement son exécution.
Les bénéficiaires de l'autorisation litigieuse contestent encore tout préjudice dans le chef des époux … … … du fait de la construction litigieuse.
Outre la considération que la gravité du préjudice des demandeurs en cas d'exécution de l'acte administratif attaqué n'est pas à mettre en balance avec le préjudice des bénéficiaires de l'autorisation en cas de sursis à exécution dudit acte, ainsi qu'il vient d'être dit plus haut, au cas où un propriétaire construit un immeuble qui ne respecte pas la réglementation relative à la construction qui se trouve dans le champ de vision direct de son voisin, celui-ci subit un préjudice dans la mesure où les irrégularités invoquées sont de nature à aggraver sa situation de voisin. Dépassant par sa nature ou son importance les gênes et les sacrifices courants qu'impose la vie en société, un tel préjudice doit dès lors être considéré comme grave, étant donné qu'il constitue une violation intolérable de l'égalité des citoyens devant les charges publiques.
En l'espèce, les demandeurs reprochent à l'autorisation attaquée de ne pas respecter la réglementation en vigueur, de sorte qu'en cas d'exécution de l'autorisation de construire et de son caractère illégal qui reste à établir, ce préjudice intolérable se réalisera.
3 Il suit de ce qui précède que le préjudice allégué par les époux … … … est grave et définitif au sens de l'article 11 de la loi modifiée du 21 juin 1999, précitée.
Au fond, les demandeurs adressent les reproches suivants à l'autorisation délivrée aux époux … …:
- non-respect de l'article 5 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, en ce que préalablement à la délivrance de l'autorisation, les personnes intéressées doivent avoir la possibilité de faire valoir leurs observations. Si la commune admet qu'il n'y a pas eu d'information ou de consultation préalables des riverains, les époux … … estiment qu'un tel état de choses n'est pas de nature à justifier l'annulation d'une autorisation, de sorte qu'un sursis à exécution serait à son tour injustifié;
- non-respect de l'article 3 b) du plan d'aménagement général de la commune de … … en ce que l'avis de la commission consultative en matière de bâtisses, obligatoire en cas d'implantation d'une construction en secteur de forte densité et en secteur protégé, n'aurait pas été recueilli. Les défendeurs affirment que ladite commission a rendu deux avis en la matière;
- non-respect de l'article 22 b) du plan d'aménagement général qui exige, dans les secteurs protégés, un agrément préalable sur avis du service des sites et monuments pour toute transformation qui modifie le volume ou l'aspect architectural des édifices. L'administration communale concède qu'un tel avis n'a pas été émis;
- non-respect de l'article 8 du plan d'aménagement général qui interdirait la construction de l'immeuble en question – à qualifier d'hôtel – dans le secteur de forte densité, étant donné que ce secteur serait réservé aux immeubles d'habitation à caractère familial et résidentiel, aux édifices et aménagements servant aux besoins propres à ces secteurs et aux constructions abritant des activités compatibles avec l'habitat, l'article 11 du même plan d'aménagement réservant d'ailleurs les constructions hôtelières à une zone particulière. Les défendeurs estiment que s'il est vrai qu'il existe, à … …, une zone hôtelière, aucune disposition du plan d'aménagement général n'interdirait d'en construire également en secteur de forte densité, destinée à accueillir également des constructions abritant des activités compatibles avec l'habitat, dont feraient partie les hôtels. Les époux … … ajoutent que la construction projetée, devant abriter un restaurant, deux appartements et quelques chambres, ne serait pas à considérer comme hôtel, et que, de plus, étant donné qu'il y avait déjà un café à l'endroit litigieux, les demandeurs ne subiraient pas de préjudice supplémentaire du fait de la construction nouvelle;
- violation des articles 8, c) et 24 du plan d'aménagement général prévoyant un recul latéral minimum de trois mètres pour les constructions existantes sur un terrain attenant accusant un recul sur la limite latérale mitoyenne. La construction litigieuse n'étant pas implantée sur la limite latérale, elle devrait respecter un recul de trois mètres. Les époux … … font valoir que la construction projetée serait à considérer non comme construction nouvelle, mais comme transformation d'un immeuble existant, auquel cas les reculs existants resteraient valables;
- violation de l'article 34 du règlement sur les bâtisses exigeant une hauteur sous plafond d'au moins trois mètres pour les rez-de-chaussée destinés à un usage commercial, en ce qu'il est prévu que le rez-de-
chaussée de la construction projetée, devant accueillir un restaurant, n'aura qu'une hauteur de 2,80 mètres.
Pareillement, la hauteur minimum de 2,60 mètres pour les niveaux pleins ne serait respectée par aucun des niveaux de l'immeuble. L'administration communale explique qu'encore que le règlement sur les bâtisses exige une hauteur de trois mètres, elle a accepté une hauteur de 2,80 mètres seulement par souci de préserver une symétrie avec l'immeuble …. Les époux … … contestent tout intérêt des demandeurs à se prévaloir de l'inobservation de la disposition en question;
- violation des articles 36, 60 et 61 du règlement sur les bâtisses en ce que le balcon du premier étage, côté rue, présenterait une saillie non autorisée et que la distance d'au moins un mètre par rapport à la limite de propriété du voisin ne serait pas respectée. Les défendeurs rétorquent qu'en réalité, le balcon en question ne présenterait aucune saillie mais, en revanche, un retrait, et que le balcon touche la maison … étant donné que le balcon de ladite maison touche à son tour à la limite de la propriété;
- violation de l'article 44 du règlement sur les bâtisses par application duquel sept emplacements de stationnement seraient nécessaires, alors que l'autorisation querellée n'en prévoit que quatre. L'administration communale concède que le nombre d'emplacements de parking est insuffisant, et que suite à un nouveau mesurage des dimensions de la parcelle appartenant aux époux … … par l'administration du cadastre, celle-ci 4 serait trop petite pour accueillir sept emplacements de parking. Les époux … … dénient toute valeur à ce mesurage et ajoutent que les dispositions du règlement sur les bâtisses sur le nombre des emplacements de stationnement ne seraient pas contraignantes, le bourgmestre disposant en la matière d'un pouvoir d'appréciation lui permettant d'y déroger;
- violation de l'article 64 du règlement sur les bâtisses en ce que les lucarnes prévues dépasseraient les dimensions y prévues. L'administration communale concède un non-respect des exigences du règlement sur les bâtisses, mais donne à considérer qu'il s'agit d'une inobservation sans importance pouvant facilement être redressée;
- violation des articles 72 et suivants du règlement sur les bâtisses en ce que le permis ne respecterait pas les exigences réglementaires en matière de largeur des murs, de leur aptitude pare-feu et d'aménagement de l'escalier. Les défenderesses contestent ce moyen, les époux … … insistant sur la circonstance qu'à leurs yeux, il s'agit en l'occurrence d'une transformation d'un immeuble existant, ce qui permettrait de conserver la largeur originaire des murs;
- violation de l'article 106 du règlement sur les bâtisses en ce que, sur base des pièces à la disposition des demandeurs, la demande d'autorisation ne contiendrait pas toutes les informations et documents requis. Les défendeurs contestent que des documents exigés par la réglementation en vigueur manquent. En particulier, une permission de cours d'eau ne serait pas nécessaire, étant donné que contrairement aux plans officiels, la parcelle … … ne serait plus limitrophe du cours d'eau de la …, le lit de celle-ci ayant été déplacé pour parer aux risques d'inondation;
- violation des dispositions du code civil relatives aux servitudes, étant donné que la terrasse au premier étage ne respecterait pas les reculs exigés par les articles 678 à 680 du code civil. Les défendeurs contestent que les servitudes de vue ne seraient pas respectées par la construction projetée.
La procédure instituée par l'article 11 de la loi modifiée du 21 juin 1999, précitée, s'inscrit dans le cadre du recours au fond dont elle n'est qu'un accessoire étant donné qu'elle n'est destinée qu'à en régler provisoirement les effets.
Il découle de ce caractère accessoire de la procédure du sursis à exécution que le juge appelé à apprécier le caractère sérieux des moyens invoqués au fond ne saurait les analyser et discuter à fond, sous peine de porter préjudice au principal et de se retrouver, à tort, dans le rôle du juge du fond. Il doit se borner à se livrer à un examen sommaire du mérite des moyens présentés et accorder le sursis lorsqu'ils paraissent, en l'état de l'instruction, de nature à entraîner l'annulation ou la réformation de la décision critiquée.
En l'espèce, il paraît se dégager des pièces versées que la construction telle qu'autorisée reste en défaut de respecter au moins certaines des dispositions des plan d'aménagement général et règlement sur les bâtisses de la commune de … …. C'est ainsi que, notamment, les articles 34 du règlement sur les bâtisses relatif à la hauteur minimum des plafonds et 44 du règlement sur les bâtisses sur le nombre d'emplacements de stationnement, paraissent être violés par l'autorisation litigieuse. Les moyens de défense consistant à affirmer que le bourgmestre disposerait en la matière d'un pouvoir d'appréciation, et que les voisins ne subiraient aucun préjudice, ne semblent pas de nature à ébranler le sérieux des moyens présentés par les demandeurs. En effet, le libellé de la disposition en question ne permet guère d'y voir seulement une directive non contraignante pour le bourgmestre. De plus, il semble que l'omission, par un propriétaire, d'installer sur son terrain des emplacements de stationnement en nombre réglementaire affecte les intérêts des voisins, en ce que les usagers doivent occuper des emplacements dans les alentours, alourdissant par là même la situation des riverains. – Par ailleurs, au cas où les juges du fond arriveront à la conclusion que les travaux projetés par les époux … … constituent une nouvelle construction plutôt que des travaux de transformation, des reculs postérieur et latéraux non renseignés par les plans actuels seront à respecter.
Il suit de ce qui précède que le recours au fond contient certains moyens qui sont assez sérieux pour faire admettre des chances de réussite.
Les conditions légales d'un sursis à exécution étant remplies, il y a lieu de faire droit à la demande.
Les époux … … ont encore sollicité un sursis à exécution seulement partiel du permis de construire dans la mesure seulement où les illégalités invoquées n'affectent que certaines parties de l'autorisation et non son intégralité.
5 Une telle mesure se révèle cependant impossible en l'espèce, étant donné que certaines des illégalités potentielles constatées affectent la possibilité d'entamer la construction dans son ensemble et tendent à faire admettre que sauf modification profonde des plans de construction, celle-ci sera compromise dans son intégralité.
Rien n'empêchera cependant les époux … … à solliciter une nouvelle autorisation de construire respectant les dispositions légales et réglementaires en vigueur.
Par ces motifs, le soussigné président du tribunal administratif, statuant contradictoirement et en audience publique, reçoit le recours en sursis à exécution en la forme, au fond le déclare justifié, partant ordonne qu'il sera sursis à l'exécution de l'autorisation de construire délivrée le … … … (n° …) par le bourgmestre de la commune de … … au bureau d'architectes pour le compte de Monsieur et Madame … … et … … … …, en attendant la solution du litige au fond, actuellement pendant devant le tribunal administratif et portant le numéro 17200 du rôle, réserve les frais, Ainsi jugé et prononcé à l'audience publique du 17 février 2004 par M. Ravarani, président du tribunal administratif, en présence de M. Rassel, greffier.
s. Rassel s. Ravarani
