Numéro 16028 du rôle Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 20 février 2003 Audience publique du 12 novembre 2003 Recours formé par la société à responsabilité limitée Garage … s.à r.l., … contre une décision du bourgmestre de la commune de Bertrange en matière d’autorisation de construire
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 16028 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 20 février 2003 par Maître André MARC, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée Garage … s.à r.l., établie et ayant son siège social à L-… tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la commune de Bertrange du 21 novembre 2002 portant refus de sa demande visant à l’agrandissement d’un hall industriel à Bertrange, rue de l’Industrie, numéro … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Yves TAPELLA, agissant en remplacement de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 19 février 2003 portant signification de ce recours à l’administration communale de Bertrange ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 12 mai 2003 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg au nom de l’administration communale de Bertrange ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Yves TAPELLA, agissant en remplacement de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 14 mai 2003 portant signification de ce mémoire en réponse à la société à responsabilité limitée Garage … s.à r.l. ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 12 juin 2003 par Maître André MARC pour compte de la société à responsabilité limitée Garage … s.à r.l. ;
Vu la notification de ce mémoire en réplique par voie de télécopie adressée au mandataire de l’administration communale de Bertrange en date du 12 juin 2003 ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 1er juillet 2003 par Maître Roger NOTHAR pour compte de l’administration communale de Bertrange ;
Vu la notification de ce mémoire en réplique intervenue par voie de télécopie adressée au mandataire de la société à responsabilité limitée Garage … s.à.r.l. en date du même 1er juillet 2003 ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Frank MAUSEN, en remplacement de Maître André MARC, et Steve HELMINGER, en remplacement de Maître Roger NOTHAR, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 17 septembre 2003 ;
Vu la rupture du délibéré prononcée en date du 23 septembre 2003 ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 10 octobre 2003 par Maître André MARC au nom de la société à responsabilité limitée Garage … s.à r.l. ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 13 octobre 2003 par Maître Roger NOTHAR pour compte de l’administration communale de Bertrange ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Maîtres Frank MAUSEN, en remplacement de Maître André MARC, et Steve HELMINGER, en remplacement de Maître Roger NOTHAR, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 15 octobre 2003.
En date du 1er octobre 2002, la société à responsabilité limitée Garage … s.à r.l., ci-
après désignée par « la société … », s’adressa au bourgmestre de la commune de Bertrange afin de solliciter l’autorisation pour l’agrandissement du garage par elle exploité à Bertrange, 24, rue de l’Industrie, sur la parcelle cadastrée sous le numéro 1524/5678, lot A, section A de Bertrange.
Sous la signature de son bourgmestre, le collège échevinal de la commune de Bertrange refusa de faire droit à cette demande dans les termes suivants :
« Le projet présenté est conforme à la réglementation communale en matière de construction (reculs, taux d’occupation, hauteurs à la corniche et au faîtage). Toutefois, nous sommes obligés de vous signaler que l’autorisation d’agrandir n’est pas conforme à l’édit du Ministre de l’Intérieur du 27 mai 2002 reprenant à son compte une missive du Ministre du Travail et de l’Emploi du 16 mai 2002.
Le terrain concerné est situé au centre du plan reprenant les rayons à risques en cas d’accident grave dans le dépôt pétrolier de Bertrange, plan établi par l’organisme agréé … suite à des études à risque établies par l‘organisme agréé … Luxembourg.
Par résolution adoptée dans sa séance du 14.06.2002, le conseil communal de Bertrange a invité le Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, respectivement le Gouvernement en conseil à prendre toutes les mesures qui s’imposent en vue de créer un zoning adéquat réservé exclusivement aux dépôts pétroliers nationaux permettant un déplacement des dépôts actuels sur un site mieux approprié, satisfaisant aux directives SEVESO, a invité M. le Ministre du Travail à communiquer à l’Administration communale de Bertrange les renseignements demandés quant aux plans dénommés PPI … et POI … tels qu’en vigueur à l’heure actuelle et a déclaré sa disponibilité vis-à-vis des instances gouvernementales pour adopter toute mesure transitoire dans l’intérêt de la sécurité des riverains, citoyens et salariés de la commune de Bertrange, respectivement usagers des routes et chemins de fer adjacents.
A ce jour les instances gouvernementales n’ont donné aucune suite à cette résolution.
Dans son édit du 27 mai 2002, le Ministre de l’Intérieur a soumis à une servitude non aedificandi de portée générale les zones de couleur jaune et orange du prédit plan.
Dans les zones de couleur jaune et orange plus aucune permission de construction servant à l’habitation, aux voies de communication et aux lieux fréquentés par le public, ce qui est le cas en l’espèce pour le projet du nouveau hall industriel pour votre garage, ne peut être accordée. L’édit ministériel est assorti d’une menace de prise à partie à l’encontre du bourgmestre dans les termes suivants :
« Je tiens expressément à souligner qu’au cas où un quelconque permis de bâtir serait délivré en violation des prédites zones à risque et des dispositions de l’article 12 du règlement grand-ducal du 17 juillet 2000 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, j’en tiendrai M. le Bourgmestre directement responsable, et ce tant en sa qualité de bourgmestre qu’en son nom personnel. » Dans ces conditions spéciales tenant à la fois à l’injonction ministérielle et à la menace de prise à partie, l’injonction et la menace émanant de l’autorité supérieure, l’autorisation d’agrandissement est refusée comme étant contraire à l’édit du Ministre de l’Intérieur du 27 mai 2003.» Par requête déposée en date du 20 février 2003, la société … a fait introduire un recours contentieux tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision de refus précitée du 21 novembre 2002.
Aucun recours au fond n’étant prévu en la matière, le tribunal n’est pas compétent pour connaître du recours principal en réformation. Le recours en annulation, introduit dans les formes et délai de la loi, est recevable.
A l’appui de son recours la partie demanderesse fait valoir que ce serait à tort que l’administration communale de Bertrange a refusé de délivrer l’autorisation d’agrandissement sollicitée au motif par elle retenu, étant donné que seule une violation du règlement des bâtisses ou une quelconque non-conformité du projet aux dispositions du plan d’aménagement général de la commune pourraient être utilement retenus pour motiver une décision de refus en la matière. Elle estime en effet que les considérations tirées de l’édit, ainsi qualifié, du ministre de l’Intérieur du 27 mai 2002 n’entreraient pas dans les prévisions de la loi et ne sauraient dès lors justifier légalement la décision litigieuse, étant donné que l’acte ministériel du 27 mai 2002 s’apparenterait à une circulaire ministérielle, laquelle devrait se borner à interpréter les textes de loi en vigueur et ne saurait être invoquée comme base juridique suffisante pour ne refléter que l’opinion de son auteur sans pour autant constituer une norme juridique dont le respect s’imposerait à son destinataire.
Quant au motif de refus basé sur l’existence d’une servitude non aedificandi grevant le terrain en cause, la partie demanderesse fait valoir qu’il n’appartiendrait pas au ministre de l’Intérieur d’imposer pareille servitude, étant donné qu’il ne serait pas investi d’un pouvoir afférent, réservé aux seules autorités communales dans le cadre des attributions leur conférées par la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes.
Concernant ensuite l’injonction ministérielle et la menace de prise à partie du bourgmestre invoquées à l’appui de la décision litigieuse, la partie demanderesse relève que le ministre de l’Intérieur n’aurait pas compétence pour opérer, à son initiative et en dehors des procédures prévues par la loi, un reclassement de la parcelle litigieuse en zone non constructible, de manière à avoir violé de façon manifeste le principe de l’autonomie communale. Elle en déduit qu’en se basant sur le courrier ministériel du 27 mai 2002 l’administration communale de Bertrange aurait méconnu ses prérogatives et compétences et basé son refus sur des motifs injustifiés tant en fait qu’en droit.
Dans son mémoire en réponse, l’administration communale de Bertrange fait état du caractère « redoutablement clair » de l’édit, ainsi qualifié, du ministre de l’Intérieur du 27 mai 2002, retenant que le projet litigieux, se situerait dans les zones jaune et orange du plan APAVE Alsacienne soumises à une servitude non aedificandi au motif que les chances de survie en cas d’accident grave dans les dépôts pétroliers à Bertrange seraient quasi nulles et ce déjà quelques secondes seulement après la survenance d’un accident.
Tout en admettant que la décision litigieuse est exclusivement basée sur l’édit, ainsi qualifié, du ministre de l’Intérieur du 27 mai 2002 reposant, à son tour, sur des considérations de santé, de salubrité et de tranquillité publiques, elle fait valoir que les restrictions édictées par le ministre du Travail et de l’Emploi et reprises par le ministre de l’Intérieur, ainsi qu’à travers la décision litigieuse, auraient pour but d’éloigner le plus possible les personnes de ces zones jaune et orange autour des réservoirs de carburant.
Dans son mémoire en réplique la partie demanderesse rétorque que la demande d’autorisation à la base de la décision litigieuse concerne non pas l’implantation d’un nouveau bâtiment, mais uniquement l’agrandissement d’un hall industriel existant, de sorte que la décision de refus litigieuse serait abusive et ne conduirait nullement à éloigner du site pétrolier le personnel employé, mais seulement à empêcher l’extension du hall industriel existant. Elle conteste en outre que l’agrandissement du hall industriel existant induirait une aggravation des risques d’accident ou de leurs conséquences, de sorte que la décision litigieuse ne serait, en réalité et dans ses conséquences, pas en phase avec l’objectif affiché de sécurité et d’éloignement des personnes physiques des zones à risque.
Dans la mesure où le site pétrolier de Bertrange est par ailleurs situé à proximité de nombreuses habitations et commerces, tombant directement dans les zones à risque du plan APAVE Alsacienne, elle conclut au caractère incohérent de la politique étatique dans la gestion de la problématique globale du secteur pétrolier de Bertrange.
Le tribunal ayant prononcé la rupture du délibéré afin de permettre aux parties de le renseigner sur la nature exacte de l’établissement concerné par l’agrandissement projeté au regard notamment de sa qualification éventuelle d’établissement classé sujet à autorisation ministérielle rangeant dans la nomenclature et la classification des établissements classés approuvées par règlement grand-ducal modifié du 16 juillet 1999, ainsi que de prendre position, le cas échéant par un mémoire complémentaire par rapport à l’étendue du pouvoir de police général du bourgmestre entrevu plus particulièrement sous l’angle de la sûreté du public, l’administration communale de Bertrange a précisé que l’établissement dont l’agrandissement est projeté constitue un établissement tombant sous la législation de 1999 sur les établissement classés.
Elle s’est référée en outre au décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités pour conclure à l’existence d’une compétence générale du bourgmestre en matière de police administrative.
La partie défenderesse en déduit qu’en l’espèce, et surtout en présence d’un édit, ainsi qualifié, du ministre de l’Intérieur, interdisant toute construction dans la zone devant accueillir la construction du hangar et attirant en même temps l’attention du bourgmestre sur les risques réels auxquels est soumise cette zone, le bourgmestre n’aurait eu d’autre choix que de refuser l’autorisation sollicitée.
La partie demanderesse a précisé dans son mémoire complémentaire ne pas avoir, à ce jour, fait de démarche en rapport avec le projet d’agrandissement dans le cadre de la législation sur les établissements classés alors que, pour autant que de telles démarches seraient nécessaires, il lui importerait de savoir au préalable si le projet de construction est autorisé par la commune. Elle a relevé par ailleurs que le hangar supplémentaire projeté ne serait pas de nature à entraîner des conséquences pour les intérêts protégés par la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, de sorte que faute de s’agir d’une modification substantielle, la construction du hangar projeté ne serait, à son avis, pas sujette à une nouvelle autorisation commodo/incommodo. Même si tel était le cas, elle estime que ce serait aux seuls ministres compétents, à savoir le ministre de l’Environnement et le ministre du Travail et de l’Emploi, dans le cadre de la procédure spécifique prévue en matière d’établissements classés, qu’il appartiendrait d’apprécier les éventuels inconvénients résultant de l’établissement projeté pour la sécurité, la salubrité ou la commodité par rapport au public ou au voisinage, ou encore par rapport à l’environnement.
Elle soutient finalement qu’il n’existerait en tout état de cause aucun motif tiré de la sûreté du public qui pourrait justifier la décision litigieuse dans le cadre du pouvoir de police général du bourgmestre, étant donné que les restrictions invoquées à l’appui de la décision auraient pour but avoué d’éloigner le plus possible les personnes des zones jaune et orange autour des réservoirs de carburant et qu’en l’espèce, s’agissant non pas de l’implantation d’un nouveau bâtiment ou d’une nouvelle exploitation, mais uniquement de l’ajout d’un hangar pour y entreposer des voitures et de la carrosserie, le refus litigieux ne serait pas de nature à éloigner le personnel employé du site pétrolier.
La décision litigieuse est basée sur le motif de refus de la non-conformité du projet « à l’édit du ministre de l’Intérieur du 27 mai 2002 reprenant à son compte une missive du ministre du Travail et de l’Emploi du 16 mai 2002 » qui aurait soumis la parcelle concernée à une servitude non aedificandi pour être située au centre d’un plan reprenant les rayons à risques en cas d’accident grave dans le dépôt pétrolier de Bertrange.
A travers la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée le législateur a investi les autorités communales du pouvoir, sous le contrôle de l’autorité de tutelle, d’établir des règles d’urbanisme à travers la mise en place de servitudes pouvant frapper la propriété privée dans l’intérêt général. Face à cette compétence communale en la matière, il n’appartient dès lors pas au ministre de l’Intérieur, fût-ce en sa qualité d’autorité de tutelle par rapport au pouvoir communal, de réglementer directement l’usage du territoire communal par la création d’une zone non aedificandi sur le territoire d’une commune déterminée, sous peine de méconnaître la répartition des compétences et les mécanismes procéduraux afférents prévus par la loi.
En l’espèce, il est constant que suite au courrier adressé en date du 27 mai 2002 par le ministre de l’Intérieur au commissaire de district de Luxembourg avec prière de le continuer pour information au bourgmestre de Bertrange, lequel courrier a eu pour objet de renseigner les responsables communaux sur l’existence d’une étude ayant relevé l’existence de zones à risque sur le territoire communal concerné et d’inviter les autorités communales à prendre les mesures qui s’imposent dans le cadre de la loi du 12 juin 1937 précitée pour transposer les périmètres de protection prescrits par le ministre du Travail et de l’Emploi dans le plan d’aménagement général de la commune de Bertrange, les autorités communales de Bertrange n’ont pas entendu initier une modification afférente de leur plan d’aménagement général par application de la procédure prévue par la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée.
Face à l’existence d’une compétence spéciale des autorités communales en la matière permettant, par le biais d’une modification afférente du plan d’aménagement général de la commune, d’instituer, sous la tutelle du ministre de l’Intérieur, des mesures contraignantes tenant tant à l’urbanisme qu’à la salubrité, à la sécurité et à la tranquillité publiques, il ne saurait dès lors être admis que les autorités communales, au mépris des règles procédurales entourant la compétence leur ainsi conférée, laquelle traduit une application concrète de leur pouvoir de police général issu de l’article 50 du décret du 14 décembre 1789 précité, puissent invoquer au cas par cas, dans le cadre d’une décision individuelle relative à une autorisation de construire, un motif de sécurité pour frapper une partie de territoire d’une servitude non aedificandi non autrement arrêtée d’après les règles urbanistiques applicables.
Cette conclusion ne saurait être énervée par la menace de prise à partie adressée par le ministre de l’Intérieur au bourgmestre de la commune de Bertrange, étant donné que le tribunal administratif, statuant dans le cadre d’un recours en annulation, ne saurait étendre son pouvoir de vérification au-delà de la question de la légalité de la seule décision litigieuse, entrevue à partir de la sphère de compétence respectivement concernée, en l’occurrence celle d’une collectivité locale statuant par rapport à une demande d’autorisation de construire lui adressée, et que de simples menaces proférées par le ministre de tutelle à l’égard d’un bourgmestre ne sont pas de nature à suppléer utilement le défaut de base légale d’une décision administrative.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’au-delà même de la question de la compétence de l’organe communal auteur de la décision litigieuse, la motivation retenue à la base de celle-ci laisse en tout état de cause de s’inscrire dans le cadre légal applicable, de sorte que la décision déférée encourt l’annulation.
Par ces motifs, Le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le dit justifié ;
partant annule la décision déférée du 21 novembre 2002 et renvoie le dossier en prosécution de cause devant l’administration communale de Bertrange ;
condamne la commune de Bertrange aux frais ;
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 12 novembre 2003 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Delaporte 7
