Tribunal administratif N° 13118 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 mars 2001 Audience publique du 17 décembre 2001
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Recours formé par les époux … MULLER et … KREMER, … contre une décision du bourgmestre de la commune de Koerich en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 13118 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 23 mars 2001 par Maître Edmond DAUPHIN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom des époux … MULLER, ingénieur-technicien, et … KREMER, demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation de la décision du bourgmestre de la commune de Koerich, datée du 9 août 2000, leur notifiée le 6 octobre 2000, dans la mesure où elle leur interdit à travers la dernière condition y énoncée, de doter l’abri de jardin autorisé d’une dalle de béton ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL demeurant à Luxembourg du 6 février 2001 portant signification de ce recours à l’administration communale de Koerich ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 4 mai 2001 par Maître Roland ASSA, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg au nom de l’administration communale de Koerich ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, préqualifié, du 7 mai 2001 portant signification de ce mémoire en réponse aux époux … MULLER et … KREMER ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 5 juin 2001 par Maître Edmond DAUPHIN au nom des époux MULLER-KREMER ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, préqualifié, du 30 mai 2001 portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de Koerich ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 29 juin 2001 par Maître Roland ASSA au nom de l’administration communale de Koerich ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, préqualifié, du 2 juillet 2001 portant signification de ce mémoire en duplique aux époux … MULLER et … KREMER ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Edmond DAUPHIN et Christiane GABBANA en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 19 septembre 2001 ;
Vu la copie certifiée conforme de la partie graphique du nouveau plan d’aménagement général de la commune de Koerich déposée au greffe du tribunal administratif en date du 25 septembre 2001 par Maître Roland ASSA à la demande du tribunal ;
Vu l’ordonnance du président de la première chambre du tribunal administratif du 26 septembre 2001 accordant aux parties le droit de déposer un mémoire supplémentaire jusqu’au 12 octobre 2001 inclus, sous peine de forclusion, au vu des éléments de fait et de droit complémentairement dégagés après l’expiration des délais pour conclure, dont la production de la partie graphique du nouveau PAG de la commune de Koerich ;
Vu le mémoire explicatif ainsi désigné déposé par Maître Edmond DAUPHIN au greffe du tribunal administratif en date du 3 octobre 2001 ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 3 octobre 2001 portant notification de ce mémoire à Maître Roland ASSA ;
Vu le mémoire additionnel en réponse ainsi désigné déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 octobre 2001 par Maître Roland ASSA au nom de l’administration communale de Koerich ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, préqualifié, du même jour portant signification de ce mémoire additionnel aux époux MULLER-KREMER ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Maîtres Edmond DAUPHIN et Christiane GABBANA en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 7 novembre 2001.
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Considérant que par courrier du 23 février 2000, les époux … MULLER et … KREMER, préqualifiés, ont adressé au bourgmestre de la commune de Koerich une demande en permis de construire libellée comme suit :
« Par la présente nous avons l’honneur de solliciter l’autorisation d’ériger un abri de jardin sur notre terrain, parcelle inscrite à l’administration du cadastre sous le numéro cadastral…/….- places Lot 1 – Commune de Koerich section … de …« …». L’abri de jardin même sera construit en bois massif et l’étendue du toit sera en ardoise.
La présente requête reprenant celle du 4 juin 1999 vous est adressée suite à la lettre de Monsieur le bourgmestre Goniva Robert du 15 juin 1999 et du fait que la situation juridique a changé depuis la date de notre première demande.
Depuis la servitude non aedificandi imposée en exécution de l’ancienne législation sur l’aménagement du territoire a pris fin et n’a pu être renouvelée, la nouvelle législation ne prévoyant plus cette mesure.
2 Dans l’espoir d’une réponse favorable, nous vous prions, …..» ;
Que par lettre de transmission du 9 août 2000, le bourgmestre fit parvenir aux époux MULLER-KREMER une autorisation de construire datée du même jour assortie d’un certain nombre de conditions, dont celle énumérée en dernier lieu est libellée comme suit : « de se munir d’une autorisation du ministère de l’Environnement avant le début des travaux » ;
Que par courrier de leur mandataire du 14 septembre 2000, les époux MULLER-
KREMER ont conclu à l’incompétence du ministre de l’Environnement pour statuer en l’espèce, de sorte à demander au bourgmestre de prendre une nouvelle décision, identique à la première, sauf à omettre la condition prérelatée ;
Que par lettre de transmission du 6 octobre 2000 signée par le technicien de la commune de Koerich, les époux MULLER-KREMER se sont vu adresser une autorisation de construire datée du 9 août 2000 au libellé identique à celle leur précédemment communiquée, sauf la condition énumérée in fine par eux ci-avant critiquée, remplacée par une nouvelle condition libellée comme suit : « - la construction sera entièrement réalisée en bois et placée sur le sol nu, sans dalle en béton ni maçonnerie » ;
Que par courrier de leur mandataire du 10 octobre 2000, les époux MULLER-
KREMER ont prié le bourgmestre de bien vouloir prendre une nouvelle décision ne comportant plus la condition nouvellement ajoutée ;
Considérant qu’en l’absence de réaction écrite du bourgmestre à ce dernier recours gracieux, les époux MULLER-KREMER ont fait introduire en date du 23 mars 2001 un recours en annulation dirigé contre la décision du bourgmestre de la commune de Koerich datée du 9 août 2000 leur transmise le 6 octobre suivant « pour autant qu’elle interdit aux requérants de doter l’abri de jardin qu’ils se proposent d’ériger d’une dalle de béton » ;
Considérant que la partie défenderesse se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours en annulation introduit ;
Considérant que le recours ayant été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable ;
Considérant que le tribunal entend relever à cet endroit que la décision du bourgmestre de la commune de Koerich datée du 9 août 2000, notifiée le 6 octobre suivant, n’est déférée que dans la seule mesure de la dernière condition y énoncée suivant laquelle « la construction sera entièrement réalisée en bois et placée sur le sol nu, sans dalle en béton ni maçonnerie » ;
Considérant que s’agissant d’un recours en annulation, le tribunal est amené à analyser la légalité de la décision déférée, dans la mesure de la condition actuellement critiquée, suivant les circonstances de fait et de droit ayant existé au moment où l’autorité communale compétente a, suivant toute apparence, rendu la décision déférée, soit à la date du 6 octobre 2000, suite au recours gracieux du 14 septembre 2000 ;
Considérant que l’existence même de la décision critiquée, telle que déférée à travers la condition actuellement attaquée, est conditionnée à travers le moyen soulevé par la partie défenderesse dans le cadre de son mémoire additionnel en réponse, en ce que le mandataire de la commune y fait valoir qu’aux termes de l’article 8 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 3 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, le retrait rétroactif de ladite décision aurait encore été possible à ce stade de la procédure contentieuse pour conclure que « le retrait bien réfléchi de la commune doit être admis et entériné » ;
Considérant que s’il est vrai qu’aux termes de l’alinéa premier in fine de l’article 8 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité le retrait rétroactif d’une décision ayant créé ou reconnu des droits peut être effectué pendant le cours de la procédure contentieuse engagée contre cette décision, il n’en reste pas moins que l’assiette du retrait est directement conditionnée par l’objet du recours dont s’agit ;
Considérant qu’abstraction faite de l’assiette limitée du recours conditionnant celle du retrait rétroactif à raison de ce seul volet de la décision déférée devant les juridictions de l’ordre administratif, force est au tribunal de constater qu’en l’espèce aucune décision de retrait rétroactif émanant de l’autorité communale compétente n’est valablement produite au dossier, étant donné que la simple affirmation afférente du mandataire de la commune dans le cadre de la procédure contentieuse est insuffisante à cet égard, en l’absence de décision de retrait formalisée de la part du bourgmestre compétent versée au dossier;
Considérant qu’il s’ensuit que la condition seule litigieuse ne saurait dès lors être considérée en l’état actuel du dossier comme étant rétroactivement retirée de la part de l’autorité communale compétente ;
Que dès lors le recours n’est pas devenu sans objet, la décision datée du 9 août 2000 et notifiée le 6 octobre 2000, y comprise la condition actuellement critiquée, subsistant d’après les éléments produits au dossier ;
Considérant qu’au-delà des analyses proposées au nom des parties demanderesses suivant lesquelles la seconde décision datée du 9 août 2000 reviendrait à un retrait de la première portant la même date, du moins quant à la condition finale remplacée voire à une modification pour l’avenir de la situation acquise dans leur chef, il convient de retenir que du fait de remplacer l’ancienne condition finale critiquée à travers le recours gracieux du 14 septembre 2000, le bourgmestre a, dans un premier stade fait droit aux conclusions des demandeurs contenues dans ledit recours, tout en leur imposant la nouvelle condition actuellement critiquée ;
Considérant que tel que limité, le recours ne vise effectivement que la décision du bourgmestre notifiée le 6 octobre 2000 dans la seule mesure de la condition positivement imposée tendant à interdire l’apposition d’une dalle en béton;
Que bien que dans le corps de leur recours, les demandeurs invoquent que le bourgmestre n’aurait pas répondu à leur recours gracieux itératif du 10 octobre 2000, ils omettent d’en tirer, à travers le dispositif, la conclusion que le silence prolongé serait à analyser en refus implicite, décision négative qui ne se trouve dès lors pas être déférée ;
Considérant que quoique saisi de façon limitative de la question de la légalité d’une seule condition d’une décision d’autorisation du bourgmestre de la commune de Koerich, le tribunal, saisi du recours en annulation introduit, est néanmoins amené, dans le cadre de la vérification des éléments de fait à la base de ladite décision partiellement déférée, de situer l’implantation exacte de l’abri de jardin projeté par les époux MULLER-KREMER, compte 4 tenu de son impact sur les dispositions applicables du plan d’aménagement général de la commune de Koerich, désigné ci-après par « PAG », au regard des positions divergentes afférentes des parties au litige ;
Considérant que suivant la demande prérelatée des époux MULLER-KREMER du 23 février 2000, ceux-ci entendent ériger l’abri de jardin dont s’agit sur la parcelle leur appartenant inscrite « sous le numéro cadastral…/…– places lot 1 – commune de Koerich, section … de …« …» » ;
Considérant que du fait de la mention « places lot 1 » l’indication du numéro cadastral …/…prête à interprétation, de sorte qu’il convient de vérifier sa signification exacte à partir des annexes à ladite demande produites par les demandeurs, dont plus particulièrement les extraits du plan cadastral avec plans de situation versés au dossier ;
Considérant que suivant les trois extraits de plan, identiques, dressés le 11 juin 1991 par l’ingénieur du cadastre André J. PEFFER, le lot 1 correspond à une place d’une contenance de 9 ares 5 centiares comprenant partie du numéro …/…et le numéro entier …/…;
Que c’est sur cette parcelle désignée par lot 1 qu’a été dessiné sur le plan en question l’assiette de l’abri de jardin projeté ;
Que le lot 2 désigné par « maison, place » correspond à une parcelle d’une contenance de 9 ares 35 centiares comprenant partie du numéro …/… et les numéros entiers …/… et …/…;
Considérant que suivant délibération du conseil communal de Koerich du 10 novembre 1999 le nouveau plan d’aménagement général de la commune a été adopté provisoirement en ses parties graphique et écrite ;
Que suivant délibération du même conseil communal du 8 février 2001, ledit plan d’aménagement général a été adopté définitivement en ses parties graphique et écrite, en tenant compte des modifications arrêtées suite aux diverses objections élevées ;
Considérant qu’il résulte de l’exemplaire de la partie graphique déposé au greffe du tribunal par le mandataire de la commune et signé par le bourgmestre de la commune de Koerich en date du 20 septembre 2001 avec la mention « plan original remis au ministère de l’Intérieur pour approbation », que celle-ci a été établie à partir des plans cadastraux, d’après la mention y apposée « origine cadastre : droits réservés à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg » lesquels correspondent, pour les parcelles devant recueillir l’abri de jardin à l’extrait du plan cadastral établi le 23 avril 1997 à jour à l’exercice 1993, versé en cause ;
Qu’il appert que le restant du numéro 593/907 a gardé son ancien numéro et qu’à côté de lui le numéro entier …/… coexiste tandis que le lot 2 du plan PEFFER du 11.6.1991 apparaît comme correspondant au numéro cadastral actuel …/…;
Qu’il s’ensuit que d’après l’extrait cadastral à la base de ladite partie graphique nouvelle, le lot 1 du plan PEFFER du 11 juin 1991 correspond aux numéros cadastraux …/… et …/…;
5 Considérant que d’après l’exemplaire de la partie graphique déposée au greffe du tribunal au lieu-dit « Um Simmerpad » la parcelle inscrite sous le numéro cadastral …/… est classée en zone de faible densité, à l’intérieur du périmètre d’agglomération, tandis que celle contiguë, portant le numéro cadastral …/…, se trouve en dehors du périmètre d’agglomération dans une zone non autrement désignée par ladite partie graphique ;
Considérant qu’il résulte des explications concordantes des mandataires des parties à l’audience du 18 septembre 2001 que l’abri de jardin projeté, tel qu’il figure sur l’annexe à la demande en construction du 23 février 2000 est appelé à se trouver en majeure partie implanté sur la parcelle portant le numéro cadastral …/…, de sorte à être inclus dans le périmètre d’agglomération dans la zone de faible densité, tandis que sa part mineure est appelée à se retrouver sur la parcelle inscrite sous le numéro …/… , partant en dehors du périmètre d’agglomération ;
Considérant que sauf disposition légale ou réglementaire contraire, des constructions érigées sur des parcelles relevant de zones différentes sont appelées, chaque partie en ce qui la concerne, à répondre aux exigences posées par la réglementation communale d’urbanisme pour la zone en question, sans que ne soit appelé à jouer l’adage pars major ad se trahit minorem ;
Considérant que face aux conclusions de la partie demanderesse tendant à la non-
application des dispositions du nouveau plan d’aménagement général, il convient de retenir à ce stade que dans la mesure où le principe même de la construction à ériger est hors litige en l’espèce, les dispositions de l’article 12 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée ne portent pas à conséquence y relativement, étant précisé toutefois que concernant la condition actuellement critiquée, le projet d’aménagement général modifié, tel que déposé à la maison communale suite à la délibération du 10 novembre 1999 en portant adoption provisoire, s’impose en ce qu’aucune construction y contraire ne saurait être autorisée ;
Considérant que la commune entend tirer profit des dispositions de l’article 71.2 de la partie écrite du PAG pour estimer qu’avant tout autre progrès en cause, les demandeurs auraient dû procéder à un remorcellement des parcelles figurant comme lot 1 à l’annexe de leur demande ;
Considérant que dans la mesure où l’obligation de remorcellement est contredite en fait par le parcellaire à la base de la partie graphique du nouveau plan d’aménagement général et que, en droit, le moyen tend à tenir en échec le principe de l’autorisation délivrée, non déférée sous cet aspect, le moyen n’est pas de nature à affecter directement la seule condition actuellement sous analyse et doit partant être écarté ;
Considérant que le moyen de la partie défenderesse basé sur l’article 76 de la partie écrite du PAG de la commune de Koerich, tiré de ce que les demandeurs n’auraient pas produit toutes les pièces à la base de leur demande en autorisation de bâtir est encore à écarter, en ce qu’au-delà des autres éléments de l’autorisation non déférés, les pièces versées au dossier, ensemble l’instruction menée à l’audience ont permis au tribunal de dégager les éléments de fait à partir desquels la légalité de l’autorisation critiquée peut être utilement analysée dans les limites déférées ;
6 Considérant qu’au fond les parties demanderesses estiment que l’interdiction de la dalle en béton ne se justifierait pas au regard des dispositions réglementaires applicables, alors qu’au contraire les règles de l’hygiène dicteraient pareille installation ;
Que la commune de faire valoir que la prévision d’une dalle en béton à l’endroit heurterait le simple bon sens en ce qu’un abri de jardin n’a normalement comme destination que l’entreposage d’un certain nombre de matériaux, destination pour laquelle il n’est pas besoin d’ériger une bâtisse bétonnée, la commune élevant la question de savoir quelle serait en l’espèce le rapport entre un abri de jardin, les règles de l’art et les exigences de l’hygiène ;
Que les demandeurs de répliquer que l’interdiction d’une dalle en béton dans le chef de l’abri de jardin d’ores et déjà autorisé serait dépourvue de tout fondement juridique, indépendamment du classement du terrain devant l’accueillir ;
Qu’à travers son mémoire additionnel la commune de conclure qu’il découlerait de l’aveu judiciaire même des époux MULLER-KREMER que la construction qu’ils se proposent d’ériger sans dalle en béton ne satisferait plus aux exigences de l’hygiène, considération relevant de l’ordre public, pour justifier la décision de retrait alléguée ;
Considérant que suivant les développements dégagés ci-avant, l’abri de jardin dont s’agit, sous l’aspect de l’interdiction d’une dalle en béton actuellement critiquée, condition seule déférée, est appelé à répondre à raison de chacune de ses parties respectivement concernées aux règles de zoning distributivement applicables aux parcelles de terrain devant l’accueillir ;
Considérant qu’il est constant que la décision notifiée le 6 octobre 2000 véhiculant la condition critiquée ne contient aucun élément de motif la soustendant ;
Considérant que si la commune, à travers la procédure contentieuse, fait appel à des éléments dits de bon sens pour justifier la condition en question, elle omet toutefois de la rattacher à une quelconque disposition légale ou réglementaire précise applicable en l’espèce ;
Considérant que dans la mesure où le terrain devant accueillir l’abri de jardin se trouve en zone de faible densité, les dispositions de l’article 4.3. ainsi que celles du chapitre IV de la partie écrite et graphique du PAG, telle que versée au dossier par la partie défenderesse en date du 4 mai 2001 en annexe aux délibérations prévisées du conseil communal de Koerich des 10 novembre 1999 et 8 février 2001, sont en principe applicables, sans que toutefois aucune d’elles ne s’impose à la situation précise sous analyse au stade actuel des éléments soumis au tribunal ;
Considérant que bien qu’il n’existe pas de désignation expresse au niveau de la partie graphique concernant la zone comprenant le terrain portant le numéro cadastral …/…, celle-ci correspond, quant à sa définition, à la zone rurale prévue par l’article 8 de la partie écrite du PAG de la commune de Koerich ;
Considérant que la partie écrite du PAG dispose en son article 8, intitulé « la zone rurale », comme suit :
« 8.1. Définition 7 La zone rurale comprend les parties du territoire de la commune, qui se situent à l’extérieur du périmètre d’agglomération et qui sont destinées à l’exploitation agricole, forestière, jardinière, maraîchère, arboricole, viticole, piscicole, apicole ou cynégétique ou à un but d’utilité publique.
La zone rurale se subdivise en :
- Zone agricole comprenant les terrains réservés à l’agriculture au sens général du terme ainsi qu’aux activités compatibles telles que définies ci-avant ;
- Zone forestière, comprenant les terrains boisés ou à boiser du territoire communal ;
- Zone de réserve naturelle ;
- Zone verte de protection le long des cours d’eau.
8.2 Les constructions admissibles en zone agricole et en zone forestière » 8.2.1. La construction des bâtiments nécessitée par les exploitations en zone agricole et zone forestière peut être autorisée sans préjudice des dispositions de la loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
8.2.2. Règles applicables à la construction Une autorisation de bâtir ne pourra être délivrée que si les conditions suivantes sont remplies :
Les constructions ne devront pas occuper plus de 10% de la superficie de la parcelle.
La parcelle devra être desservie par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à l’importance et la destination des constructions y implantées.
Les constructions nécessitant des installations sanitaires devront être desservies par un réseau d’eau potable et raccordées à un système d’assainissement approuvé par les servies publics compétents, sans qu’il puisse en résulter des frais à charge de la commune.
Si les raccordements s’avèrent techniquement impossibles, il pourra alors être fait recours à d’autres installations, notamment à l’aménagement d’une fosse septique aux dimensions suffisantes qui sera vidangée régulièrement.
- La distance entre les constructions et les autoroutes, routes et voies desservantes devra être en conformité avec la législation en vigueur ;
- Le stationnement permanent de roulottes, caravanes véhicules automobiles, wagons de chemin de fer et autres engins avec ou sans roues est interdit sur terrain privé, il est pourtant autorisé dans les garages ou hangars ;
- Les conditions d’implantation, les marges de reculement et les hauteurs des constructions de la zone mixte sont applicables en zone rurale (art.4.5).
8.3. La zone de réserve naturelle est sise au lieu dit Müllenberg (cf. plan n° 214-10 au 1/10 000). Elle couvre une superficie de 3 ha. En zone de réserve naturelle, toute construction est interdite.
8 8.4. La zone verte de protection le long des cours d’eau est définie par une bande d’une largeur moyenne de 30 m de part et d’autre du cours d’eau. Elle est non aedificandi » ;
Considérant qu’aucune disposition de l’article 8 PAG, dont plus particulièrement l’article 8.2.2. comprenant les « règles applicables à la construction », ne permet au stade actuel des éléments soumis au tribunal d’asseoir utilement la condition limitativement déférée ayant trait à l’interdiction d’une dalle en béton dans le chef de l’abri de jardin projeté ;
Considérant qu’il appert à travers l’article 8.2.1 prérelaté que l’autorisation de construire délivrée par le bourgmestre ne préjudicie pas à l’application des dispositions de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ;
Considérant que dans la mesure où la parcelle devant recueillir une partie de l’abri de jardin dont s’agit se trouve en dehors du périmètre d’agglomération de la commune de Koerich, et qu’elle relève des dispositions de l’article 2 de ladite loi modifiée du 11 août 1982, le bourgmestre d’un côté et le ministre de l’Environnement, ayant l’administration des Eaux et Forêts dans ses attributions, de l’autre, sont appelés à statuer, chacun dans la sphère de ses compétences propres, dans le cadre des législations respectives les soustendant, de sorte qu’il n’appartient pas au bourgmestre, ni a fortiori à son mandataire, à travers la procédure contentieuse, de tirer argument à la base de la décision limitativement déférée des dispositions relevant de la sphère de compétence du ministre de l’Environnement, dont notamment celles tirées de la loi modifiée du 11 août 1982 précitée ;
Considérant qu’il découle de l’ensemble des développements que le recours, tel que limitativement engagé, est fondé, de sorte que la décision critiquée encourt l’annulation dans la mesure de sa condition finale seule déférée ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre ,statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en la forme ;
au fond le dit justifié ;
partant annule la décision du bourgmestre de la commune de Koerich du 9 août 2000, notifiée le 6 octobre suivant, dans la mesure de sa condition finale, seule déférée ;
condamne l’administration communale de Koerich aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 17 décembre 2001 par :
9 M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 10
