N° 10983 du rôle Inscrit le 18 novembre 1998 Audience publique du 14 juin 1999
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Recours formé par Monsieur … SPELLER, Luxembourg, contre une décision du Premier Ministre, ministre d'Etat en matière de résiliation de contrat de travail
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Vu la requête déposée le 18 novembre 1998 au greffe du tribunal administratif par Maître Fernand ENTRINGER, avocat inscrit à la liste I du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … SPELLER, docteur en droit, demeurant à L-…, tendant à la réformation, subsidiairement à l’annulation d’une décision du Premier Ministre, ministre d'Etat, du 8 octobre 1998, portant résiliation de son contrat d'engagement en qualité d'employé de l'Etat du 19 octobre 1990;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 4 mars 1999;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 21 avril 1999 au nom du demandeur … SPELLER;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé le 17 mai 1999;
Vu les pièces versées et notamment la décision critiquée;
Ouï le juge rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Fernand ENTRINGER et Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives.
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Suivant contrat d'engagement signé le 19 octobre 1990 par le Premier Ministre, ministre d'Etat, d'une part, et Monsieur … SPELLER, docteur en droit, demeurant à L-…, d'autre part, ce dernier fut engagé pour une période indéterminée en qualité d'employé de bureau au service administratif du secrétariat du Conseil d'Etat.
Par lettre du 15 septembre 1998, adressée au Premier Ministre et signée par le président et le secrétaire général du Conseil d'Etat, la résiliation du contrat d'engagement de Monsieur SPELLER fut demandée pour des raisons tenant au refus, même après avertissement, de ce dernier d'exécuter des travaux dont il avait été chargé, et à la "médiocrité extrême" de la qualité de ses travaux dans toutes les tâches lui confiées.
2 Après avoir, d'une part, recueilli, le 23 septembre 1998, l'avis favorable du Ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, et, d'autre part, procédé, le 5 octobre 1998, à un entretien préalable avec Monsieur SPELLER, le Premier Ministre signifia à celui-ci la résiliation de son contrat d'engagement par lettre recommandée à la poste du 8 octobre 1998.
Suite à une demande de communication des motifs du licenciement datée du lendemain, le Premier Ministre transmit ces motifs par lettre du 3 novembre 1998.
Estimant abusif son licenciement, Monsieur SPELLER a introduit, par requête du 18 novembre 1998, un recours tendant principalement à la réformation, et subsidiairement à l'annulation de la décision de licenciement. Il demande sa réintégration avec affectation à un autre service, sinon la condamnation de l'Etat au paiement, du chef de dommages moral et matériel, de la somme de 20.000.000,-
francs.
En vertu de l'article 11, 1. de la loi modifiée du 27 janvier 1972 fixant le régime des employés de l'Etat, les contestations résultant du contrat d'emploi, de la rémunération et des sanctions et mesures disciplinaires sont de la compétence du tribunal administratif, statuant comme juge du fond. La résiliation du contrat d'emploi des employés de l'Etat tombe sous le champ d'application de cette disposition. Par conséquent, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation, introduit à titre principal. Comme ce recours répond par ailleurs aux exigences de délai et de forme, il est recevable. Le recours en annulation, introduit à titre subsidiaire, est partant irrecevable.
Au fond, le demandeur fait valoir en premier lieu que le contrat d'engagement ne serait pas conforme à l'article 4 de la loi du 24 mai 1989 sur le contrat de travail, en ce que rien ne prouverait qu'il a été rédigé en deux originaux, que la nature de l'emploi occupé, la description des fonctions ou tâches assignées au salarié ne seraient pas précisées, et que ni l'horaire normal du travail, ni le traitement ou toute autre forme de rémunération ne sont fixés. Il fait valoir par ailleurs que le contrat en question ne serait pas conforme à l'article 6, alinéa 1er du statut général tel que ce statut serait prévu par une loi du 16 avril 1979. M. SPELLER ne tire cependant pas de conclusion concernant la sanction des manquements allégués aux conditions de forme de son contrat d'engagement. Il se réclame par contre lui-même de la qualité d'employé de l'Etat dans le recours introductif d'instance.
En vertu de l'article 4 de la loi modifiée du 27 janvier 1972, précitée, l'engagement des employés de l'Etat est effectué dans les formes et suivant les modalités prévues par les dispositions portant règlement du louage de service des employés privés, sous réserve de la fixation de l'indemnité conformément aux dispositions de l'article 23 de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l'Etat.
Selon l'article 4, paragraphe 1er, alinéa 2 de la loi précitée du 24 mai 1989, applicable aux employés privés en vertu de l'article 1er de ladite loi, le contrat de travail doit être rédigé en double exemplaire. Il doit pareillement fixer la nature de l'emploi occupé et, le cas échéant, la description des fonctions ou tâches assignées au 3 salarié au moment de l'engagement (article 4, paragraphe 2, sub d), l'horaire normal du travail (sub f), ainsi que le salaire ou traitement de base (sub g).
Il est vrai que le contrat concernant l'engagement de Monsieur SPELLER ne comprend pas de mention renseignant qu'il a été rédigé en deux originaux. Il omet par ailleurs de fixer un horaire de travail et le salaire du demandeur. - Le contrat comprend en revanche une mention expresse concernant la nature de l'emploi occupé, à savoir celle qu'il est engagé comme employé de bureau du service administratif du secrétariat du Conseil d'Etat. C'est par ailleurs la loi, à savoir l'article 4 de la loi modifiée du 27 janvier 1972, précitée, qui prévoit des règles de fixation du traitement des employés de l'Etat.
Si le contrat d'engagement de Monsieur SPELLER manque par conséquent à certaines des exigences légales concernant la forme des contrats de travail, en l'occurrence aux dispositions de l'article 4, paragraphe 1er, alinéa 2 et paragraphe 2, sub f) et g) de la loi précitée du 24 mai 1989, la sanction ne consiste cependant pas dans la nullité ou l'inopposabilité du contrat - qui ne sauraient d'ailleurs procurer satisfaction au demandeur dans sa présente action - mais dans le droit du salarié d'établir l'existence et le contenu du contrat de travail par tous moyens de preuve, conformément au paragraphe 5 du même article.
En l'espèce, Monsieur SPELLER n'allègue ni n'entend prouver des éléments manquants du contrat écrit, de sorte que les irrégularités dont est affecté ledit contrat ne sauraient conduire à la réformation de la décision entreprise. Les contestations relatives au contrat de travail n'ayant aucun lien avec l'objet du litige, le tribunal étant saisi, non d'un recours contre la validité du contrat d'engagement, mais contre la décision de résiliation dudit contrat, elles sont à écarter.
Concernant la prétendue non-conformité du contrat d'engagement à l'article 6, alinéa 1er du statut général tel que ce statut résulterait d'une loi du 16 avril 1979, il y a lieu de constater que le statut général fixant le régime des employés de l'Etat découle de la loi précitée du 27 janvier 1972, et que le statut général des fonctionnaires de l'Etat, tel qu'il est prévu par la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat, n'est pas applicable à Monsieur SPELLER qui n'a pas la qualité de fonctionnaire de l'Etat.
Monsieur SPELLER fait valoir ensuite que la manière dont l'Etat a mis fin à son contrat d'engagement - convocation à entretien préalable, résiliation du contrat dans les délais légaux après cet entretien, invocation des motifs légaux - conduit à conclure à l'existence d'un contrat de travail ordinaire, et que la législation régissant le contrat de travail n'a pas été respectée.
Le demandeur ne conteste pas qu'il a été engagé, le 8 octobre 1990, comme employé au service de l'Etat et se prévaut même expressément de cette qualité. Il tombe par conséquent sous l'application des dispositions de la loi précitée du 27 janvier 1972 qui régit impérativement le statut des employés au service de l'Etat qui ne bénéficient pas du statut de fonctionnaires. Il s'agit d'un statut propre, s'inspirant à la fois du régime légal des employés privés et de celui des fonctionnaires de l'Etat, en ce sens que l'engagement est régi par un contrat entre l'Etat et les intéressés, mais que ces 4 derniers bénéficient sous des conditions nettement déterminées, de certains attributs réservés aux fonctionnaires de l'Etat (trib. adm. 23 décembre 1997, Pas adm. n° 1/99, V° Fonction publique, n° 75, et les autres références y citées).
Il en découle que c'est encore à tort que Monsieur SPELLER se plaint de ce qu'il y aurait eu un changement de ses attributions ainsi que dans les attributions de l'organisation hiérarchique de l'autorité auprès de laquelle il a été employé, sans que les dispositions de l'article 37 de la loi du 24 mai 1989 sur le contrat de travail, relatives aux modifications en défaveur du salarié portant sur une clause essentielle du contrat de travail, eussent été respectées, ladite disposition n'étant pas applicable aux employés de l'Etat. Par ailleurs, le changement allégué dans la personne constituant le supérieur hiérarchique de Monsieur SPELLER ne constitue pas une modification tombant sous le champ d'application de l'article précité de la loi du 24 mai 1989.
Le demandeur conteste encore la régularité formelle de la résiliation de son contrat d'emploi au motif qu'au mépris de l'article 5 de la loi précitée du 27 janvier 1972, la résiliation de son contrat serait intervenue en-dehors de l'avis préalable du ministre de la Fonction publique.
Cet argument manque en fait, étant donné qu'il se dégage des pièces versées que le 23 septembre 1998, le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative a émis un avis favorable concernant la résiliation envisagée.
Monsieur SPELLER estime encore qu'une telle résiliation ne saurait intervenir sans avoir été précédée d'une procédure disciplinaire. A cet effet, il se base sur les articles 38 et 40 du statut général des fonctionnaires de l'Etat, et il estime en particulier qu'aucune des hypothèses énumérées par l'article 40, 2., qui prévoit les cas de démission d'office, sans engagement préalable d'une procédure disciplinaire, ne serait donnée en l'espèce. Concernant l'article 7 de la loi du 27 janvier 1972 fixant le statut des employés de l'Etat, qui dispose en son paragraphe 1er que le contrat à durée indéterminée devient non résiliable, sauf à titre de mesure disciplinaire, lorsqu'il est en vigueur depuis dix ans, il ne serait pas à interpréter dans le sens qu'un contrat n'ayant pas cette durée serait résiliable sans recours à une procédure disciplinaire, mais que ce texte ne signifierait qu'après dix ans d'ancienneté, seule la faute grave, à l'exclusion de toute autre cause, peut motiver une résiliation, comme par exemple le licenciement par suppression du poste.
Un contrat d'engagement d'un employé de l'Etat conclu depuis moins de dix ans au moment de sa résiliation est susceptible de résiliation sans l’accomplissement de la procédure disciplinaire prévue par le statut général des fonctionnaires de l'Etat, la garantie prévue par l’article 7 (1) de la loi précitée du 27 janvier 1972 rendant le contrat d’emploi à durée indéterminée non résiliable, sauf à titre de mesure disciplinaire, n’étant pas applicable à ceux des employés de l'Etat dont la durée d'engagement est inférieure à dix ans (Cour adm. 8 décembre 1998, n° 10795C du rôle).
C'est partant à tort que Monsieur SPELLER querelle d'irrégularité le licenciement en ce qu'il n'a pas été précédé d'une procédure disciplinaire.
5 Concernant les reproches ayant conduit à son licenciement, le demandeur conteste d'abord leur précision.
Il se dégage pourtant tant de la lettre de résiliation du contrat d'engagement du 8 octobre 1998 que de la lettre subséquente du 3 novembre 1998, destinée à détailler les motifs du licenciement, que les griefs formulés à l'encontre de Monsieur SPELLER revêtaient un degré de précision suffisant pour permettre à celui-ci d'en mesurer le caractère pertinent et concluant. C'est ainsi que la lettre du 8 octobre 1998 énonce que le demandeur ne s'était pas acquitté de la majeure partie de la mission principale lui confiée par le président du Conseil d'Etat à la fin de l'année 1997 ainsi que par la description des fonctions du secrétariat du Conseil d'Etat du 18 février 1998, ceci en dépit de deux rappels à l'ordre émanant du secrétaire du Conseil d'Etat en dates des 22 mai et 6 juillet 1998, ces manquements ayant entraîné des retards dans l'exécution de ses tâches, documentés par un relevé des dates d'exécution des tâches lui confiées. La lettre du 3 novembre 1998 détaille ces griefs. Elle rappelle la teneur de la lettre de convocation à l'entretien préalable du 23 septembre 1998, et relève, en particulier, en complément au relevé censé documenter les retards dans l'exécution des tâches, le travail insuffisant fourni entre le 1er janvier et le 18 mai 1998, période pendant laquelle le demandeur n'aurait examiné que deux sur les soixante-trois dossiers lui confiés, et cela encore avec un retard considérable et inadmissible.
Monsieur SPELLER conteste encore la réalité des faits lui reprochés.
Dans ce contexte, il conteste que le secrétaire général du Conseil d'Etat, dont la non-observation des ordres lui est reprochée, ait eu qualité pour lui donner des instructions. Il souligne, dans ce contexte, qu'une "description des fonctions du secrétariat du Conseil d'Etat", établie le 18 février 1998 conjointement par le président et le secrétaire du Conseil d'Etat, ayant défini entre autres sa carrière, ne lui serait pas opposable puisque s'il est bien vrai que c'est le secrétaire général du Conseil d'Etat qui est responsable administrativement du bon fonctionnement de son service, il ne lui appartient pas de décider de la compétence à l'intérieur de son service. Cette compétence reviendrait au bureau du Conseil d'Etat. A l'appui de son soutènement, il se prévaut de l'article 8 du règlement d'ordre intérieur du Conseil d'Etat, approuvé par règlement grand-ducal du 16 décembre 1996, qui dispose dans son alinéa premier que "le bureau a pour mission de décider des questions relatives à l'organisation des travaux du Conseil d'Etat", et de l'alinéa final du même article qui, selon le mémoire du demandeur, dispose que "le bureau est saisi par le Président de toutes questions relatives au fonctionnement de l'institution et au personnel du secrétariat." Aux termes de l'article 22 de la loi du 12 juillet 1996 portant réforme du Conseil d'Etat, le Conseil d'Etat dispose d'un secrétariat dirigé par un secrétaire général. L'article 49 du règlement d'ordre intérieur du Conseil d'Etat prévoit en son alinéa 2 que le secrétaire général veille au bon fonctionnement du secrétariat.
Il se dégage de ces deux dispositions que le secrétaire général du Conseil d'Etat est le chef hiérarchique du personnel du secrétariat. Il est compétent pour répartir le travail entre les membres du secrétariat.
6 L'article 8, alinéa final du règlement d'ordre intérieur, qui prévoit que le bureau peut être saisi de toute question que le président juge utile de lui soumettre, et notamment celles relatives au bon fonctionnement de l'institution et au personnel du secrétariat du Conseil d'Etat ainsi qu'à l'organisation des travaux au sein du secrétariat, dévolue au bureau, saisi facultativement par le président, un rôle consultatif en matière d'organisation des travaux au sein du secrétariat et de la répartition des travaux entre les différents membres de ce secrétariat.
C'est partant à tort que Monsieur SPELLER dénie au secrétaire général du Conseil d'Etat toute qualité pour lui donner des instructions.
Concernant les charges quotidiennes auxquelles Monsieur SPELLER était astreint, dont notamment l'examen préalable de tous les dossiers entrés au Conseil d'Etat avec rédaction d'une note manuscrite, il lui est reproché de ne pas les avoir intégralement exécutées, et d'avoir accusé des retards dans la délivrance des notes rédigées.
Le relevé des dossiers restant en souffrance, joint parmi les pièces, et qui avait déjà été communiqué à Monsieur SPELLER en annexe à la lettre de convocation à l'entretien préalable du 23 septembre 1998, est contesté par celui-ci. Sa contestation porte cependant sur une erreur concernant un seul dossier (n° 43.813), renseigné comme ne faisant pas l'objet d'une note, alors même que le secrétaire général du Conseil d'Etat a lui-même déclaré que ce dossier avait été examiné par le demandeur.
Cette contestation ponctuelle, sans autres indications de nature à contredire concrètement le relevé litigieux, n'est pas de nature à invalider sa valeur probante.
Il y a lieu, par ailleurs, de relever un passage du procès-verbal établi par Monsieur Fred GREGOIRE, délégué par le Premier Ministre pour procéder à l'entretien préalable au licenciement, rédigé comme suit: "Monsieur SPELLER réfute avec véhémence la qualification de 'médiocrité extrême' certifiée à son travail par la lettre signée par le Président et le Secrétaire général du Conseil d'Etat. Il se lance dans un discours - quelque peu confus - sur ses capacités intellectuelles, discours que son avocat interrompt par le constat qu'elles ne sont peut-être pas toujours 'd'un niveau quotidien'." - Dans sa prise de position au sujet de l'entretien préalable du 5 octobre 1998, le conseil de Monsieur SPELLER a notamment écrit: "Il est un fait que … SPELLER n'est pas l'homme du 'daily business'. La liquidation des tâches courantes au jour le jour n'est pas son fort, car … SPELLER est un brasseur d'idées et un juriste de qualité." Or, le tribunal constate que Monsieur SPELLER avait été engagé comme employé de bureau au service administratif du secrétariat du Conseil d'Etat, les tâches afférentes étant éminemment courantes et devant être exécutées au jour le jour. Le problème de l'insatisfaction des supérieurs hiérarchiques du demandeur avec son travail proviennent, aux yeux du tribunal, du fait que la conception de son travail par Monsieur SPELLER ne cadrait pas avec la tâche pour laquelle il avait été engagé, et que le résultat pratique de son activité ne correspondait pas aux besoins pour lesquels le Conseil d'Etat l'avait engagé.
7 Il se dégage des considérations qui précèdent que c'est à bon droit que le Conseil d'Etat a entendu se séparer de Monsieur SPELLER, et que le Premier Ministre a résilié son contrat d'engagement.
Puisque le tribunal arrive à la conclusion que la résiliation du contrat d'engagement de Monsieur SPELLER a été prononcée à bon droit, sa demande d'affectation à un autre service, qui ne se concevrait que dans le cadre d'un maintien de la relation de travail avec son employeur, devient sans objet.
L'allocation de dommages-intérêts de 20.000.000,- francs, réclamés à titre subsidiaire, n'est pas non plus de la compétence du tribunal administratif, une telle demande ayant pour objet un droit civil dont la connaissance est réservée aux tribunaux de l'ordre judiciaire par l'article 84 de la Constitution.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement, reçoit le recours en réformation en la forme, au fond le déclare non justifié et en déboute, déclare le recours en annulation irrecevable, condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l'audience publique du 14 juin 1999 par:
M. Ravarani, président, M. Schockweiler, vice-président, M. Campill, premier juge, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Ravarani
