GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 52376C ECLI:LU:CADM:2025:52376 Inscrit le 14 février 2025 Audience publique du 17 juin 2025 Appel formé par la société civile (AA) S.C., …, contre un jugement du tribunal administratif du 6 janvier 2025 (n° 47880 du rôle) en matière d’aide agricole Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 52376C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 14 février 2025 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société civile (AA) S.C., établie et ayant son siège social à …, inscrite au R.C.S. de Luxembourg sous le numéro …, dirigée contre un jugement rendu par le tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg le 6 janvier 2025 (n° 47880 du rôle), s’étant déclaré incompétent pour connaître du recours principal en réformation et ayant déclaré non fondé son recours subsidiaire en annulation de la décision du 21 décembre 2021 du Ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural portant refus du « (…) Antrag auf Gewährung einer Beihilfe [Jungviehstall mit Heu- und Strohlager] » et de la décision implicite de refus dudit ministre, suite au recours gracieux introduit en date du 28 février 2022 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 11 mars 2025 par le délégué du gouvernement ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 10 avril 2025 par Maître Jean-Marie BAULER au nom de l’appelante ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment le jugement entrepris ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jonathan HOLLER, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, et Monsieur le délégué du gouvernement Laurent THYES en leurs plaidoiries à l’audience publique du 20 mai 2025.
Par le biais d’un formulaire de demande daté au 12 mai 2016, la société civile (AA) S.C., ci-après « la société (AA) », introduisit auprès de l’administration des Services techniques de l’Agriculture (« ASTA ») une demande tendant à l’octroi d’une aide financière pour l’investissement suivant :
1« Jungviehstall mit Heu + Strohlager », ledit formulaire indiquant sous la rubrique « Anschaffungsdatum, resp. Baubeginn » la date du 1er juin 2016.
Un accusé de réception de cette demande fut adressé à la société (AA) par l’ASTA par courrier du lendemain.
Par le biais d’un formulaire de demande daté au 30 novembre 2021 et réceptionné le 1er décembre 2021, la société (AA) introduisit, à nouveau, auprès de l’ASTA une demande d’aide financière pour le même projet d’investissement (« Jungviehstall mit Heu- und Strohlager »), sur base de la loi modifiée du 27 juin 2016 concernant le soutien au développement durable des zones rurales, ci-après « la loi du 27 juin 2016 », ledit formulaire indiquant, sous la rubrique « voraussichtliches Anschaffungsdatum respektiv Baubeginn », la date du 1er juin 2016.
Par décision du 21 décembre 2021, le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, ci-après « le ministre », rejeta cette demande, tout en excluant la société (AA) pour l’année 2021 de toutes les aides à l’investissement prévues au chapitre 1er du titre II de la loi du 27 juin 2016, cette décision étant libellée comme suit :
« (…) Nach Prüfung des Antrags auf Gewährung einer Beihilfe vom 1. Dezember 2021 für die nachstehende Investition ergeht folgender Bescheid:
Investition:
Jungviehstall mit Heu- und Strohlager Investitionsdatum: 01.06.2016 Kosten laut Antrag: … Der Antrag auf Gewährung einer Beihilfe wird abgelehnt.
Der Antragsteller ist von allen in Titel II, Kapitel 1 des abgeänderten Gesetzes vom 27. Juni 2016 über die Förderung der nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums vorgesehenen Investitionsmaßnahmen im Jahr 2021 ausgeschlossen.
Begründung:
Laut Artikel 5, Paragraph 2 des abgeänderten Gesetzes vom 27. Juni 2016 über die Förderung der nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums dürfen Investitionen in unbewegliches Vermögen mit einem Kostenpunkt über 150.000 € erst nach der ministeriellen Genehmigung ausgeführt werden.
Bei Investitionen, die zwischen dem 1. Juli 2014 und dem 1. März 2017 vorgenommen worden sind, muss, gemäß Artikel 28, Absatz 1, der abgeänderten großherzoglichen Verordnung vom 23. Juli 2016 zur Ausführung der Titel I und II des abgeänderten Gesetzes vom 27. Juni 2016 über die Förderung der nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums, der Beihilfeantrag vor der Durchführung der Investition eingereicht worden sein.
Ein Antrag auf Gewährung einer Beihilfe wurde erst am 1. Dezember 2021 gestellt.
2Aus den vom Antragsteller beigefügten Unterlagen der (BB) vom 9. November 2021 geht hervor, dass der Baubeginn im April des Jahres 2017 erfolgte („La sousignée (BB) (…) a payé par le compte (…) diverses factures concernant la construction de « Jungviehstall mit Heu- und Strohlager Halle 25 m x 35 m / 47,61 m» (sic), sise à … à …, pour le montant total de … EUR (période de paiement 4/2017 à 07/2019))".
Laut Artikel 75, Paragraph 1 des abgeänderten Gesetzes vom 27. Juni 2016 über die Förderung der nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums wird die Beihilfe abgelehnt, wenn der Beihilfeantrag auf falschen Daten beruht.
Artikel 75, Paragraph 3 des abgeänderten Gesetzes vom 27. Juni 2016 über die Förderung der nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raum[s], wird der Begünstigte im Falle einer vorsätzlich falschen Angabe für das Kalenderjahr von sämtlichen Maßnahmen ausgeschlossen, die in dem entsprechenden Kapitel des Gesetzes vorgesehen sind.
Laut des am 30. November 2021 unterschriebenen Beihilfeantrages, wurde der Baubeginn auf den 1. Juni 2016 bestimmt (Investitionsdatum). Dass dies nicht der Fall ist, war dem Antragsteller bei Unterzeichnung des Antrages bekannt. Der Antragsteller hat bewusst falsche Angaben gemacht um in den Genuss der Beihilfen zu gelangen (…) ».
Par courrier recommandé de son mandataire du 28 février 2022, la société (AA) fit introduire un recours gracieux à l’encontre de la décision ministérielle, précitée, du 21 décembre 2021.
Ledit recours gracieux resta sans réponse de la part du ministre.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 29 août 2022, la société (AA) introduisit un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision ministérielle du 21 décembre 2021, ainsi que de la décision implicite de rejet du recours gracieux introduit le 28 février 2022, résultant du silence maintenu par le ministre par rapport à ce recours gracieux pendant plus de trois mois.
Par jugement du 6 janvier 2025, le tribunal se déclara incompétent pour connaître du recours principal en réformation, reçut le recours subsidiaire en annulation en la forme, au fond, le déclara non justifié, partant en débouta la demanderesse, rejeta encore la demande en communication de l’intégralité du dossier administratif, dit qu’il n’y avait pas lieu d’ordonner l’effet suspensif du recours pendant le délai et l’instance d’appel, débouta la société (AA) de sa demande en allocation d’une indemnité de procédure, le tout en la condamnant aux frais et dépens de l’instance.
Pour ce faire, le tribunal rejeta en premier lieu le moyen tiré d’une prétendue violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ».
Sur ce, après avoir analysé les articles 3 et 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016 et l’article 28, alinéa 1er, du règlement grand-ducal modifié du 23 juillet 2016 portant exécution des titres I et II de la loi du 27 juin 2016 concernant le soutien au développement durable des zones rurales, ci-après « le règlement grand-ducal du 23 juillet 2016 », le tribunal nota que pour les 3investissements réalisés entre le 1er juillet 2014 et le premier jour du septième mois qui suit l’entrée en vigueur de la loi du 27 juin 2016, soit, de manière non contestée, le 1er mars 2017, il suffisait que la demande d’aide ait été introduite préalablement à la réalisation de l’investissement, peu importe le montant de l’investissement et l’existence d’une approbation ministérielle.
Il releva encore que la date de la réalisation d’un investissement correspondait, en application des dispositions de l’article 79, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016, fixée par l’article 13, paragraphe (3), du règlement grand-ducal du 23 juillet 2016, dans sa version applicable au jour de la prise des décisions déférées, telle qu’issue du règlement grand-ducal du 5 février 2021 modifiant le règlement grand-ducal modifié du 23 juillet 2016 portant exécution des titres I et II de la loi du 27 juin 2016 concernant le soutien au développement durable des zones rurales, ci-après « le règlement grand-ducal du 5 février 2021 », « pour les constructions, à la date d’établissement de la première facture concernant les travaux de bétonnage (…) ».
Sur ce, le tribunal retint qu’il n’était pas établi que l’investissement litigieux aurait été réalisé entre le 1er juillet 2014 et le 1er mars 2017, de sorte que la société (AA) ne pouvait pas utilement se prévaloir de l’article 28, alinéa 1er, du règlement grand-ducal du 23 juillet 2016, d’après lequel il suffit que la demande d’aide ait été introduite avant la réalisation de l’investissement.
Les premiers juges notèrent ensuite qu’au jour de la prise des décisions déférées, la première facture pour les travaux de bétonnage avait déjà été émise – et ce depuis longue date – et que, dès lors, la société demanderesse avait d’ores et déjà procédé à la réalisation de l’investissement sans attendre l’approbation ministérielle afférente, de sorte que c’était a priori à juste titre que le ministre avait refusé de lui accorder l’aide sollicitée, en application de l’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016.
Le tribunal écarta ensuite le moyen basé sur une prétendue violation du principe de proportionnalité, principe à valeur constitutionnelle, y compris la question préjudicielle de constitutionnalité posée dans ce contexte par la demanderesse, en relevant notamment que la règle inscrite à l’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016 conditionnant l’octroi d’une aide financière pour de tels investissements avait un effet dissuasif évident et en adéquation avec l’objectif poursuivi, en ce qu’elle permettait d’assurer que les exploitants désireux de bénéficier d’une aide financière attendent l’approbation ministérielle de leur demande d’aide leur conférant la certitude qu’ils peuvent effectivement bénéficier de l’aide en question avant de s’engager dans un projet pouvant, en l’absence de l’aide, dépasser leur capacité financière, que ce soit en termes de remboursement d’un prêt bancaire ou de paiement des factures relatives aux travaux de construction.
Il retint encore que l’application au cas d’espèce de l’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016 n’était pas non plus contraire au principe de proportionnalité dans la mesure où c’était par son propre comportement, consistant à avoir réalisé l’investissement sans attendre l’approbation ministérielle afférente, que la demanderesse s’était placée dans une situation telle qu’elle ne remplissait pas la condition actuellement inscrite à l’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016 et reprise de l’ancien article 1er, paragraphe (5), du règlement grand-ducal du 23 juillet 2016.
4Le tribunal écarta encore le moyen de la demanderesse tiré d’une prétendue violation du principe constitutionnel d’égalité devant la loi, tel que prévu à l’ancien article 10bis de la Constitution, pour être dénué de tout fondement, sans qu’il y ait lieu de saisir la Cour constitutionnelle des questions préjudicielles soulevées dans ce contexte.
A titre superfétatoire, il nota encore que la demande d’aide de la société (AA), en ce qu’elle indique le 1er juin 2016 comme date du début des travaux, reposait sur des données inexactes, de sorte que le ministre avait encore valablement pu se prévaloir des dispositions de l’article 75, paragraphe (1), de la loi du 27 juin 2016 pour refuser l’octroi de l’aide sollicitée, de même qu’il avait valablement pu exclure la société (AA) pour l’année 2021 de toutes les aides à l’investissement prévues au chapitre 1er du titre II de la loi du 27 juin 2016, sur base des dispositions de l’article 75, paragraphe (3), de cette même loi.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 14 février 2025, la société (AA) a régulièrement interjeté appel contre ce jugement du 6 janvier 2025.
L’appelante réitère en premier lieu son moyen tiré d’une prétendue violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 en soutenant que la solution retenue par le tribunal, à savoir « que l’administration peut produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois devant le juge administratif » serait fortement critiquable. Ainsi, pour l’hypothèse ou un administré forme un recours gracieux en soulevant non seulement des moyens en fait, mais aussi en droit, le silence gardé par l’administration constituerait une violation délibérée de la loi constitutive d’une atteinte aux droits de la défense de l’administré et à l’obligation de collaboration procédurale. D’après l’appelante, il aurait appartenu au ministre de prendre une décision renvoyant à la motivation initiale et son silence constituerait une « omission coupable » en vue de bénéficier de la forclusion résultant de l’article 13, paragraphe (3), de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
S'il est vrai que tant le silence de l'administration suite à une requête légitime que l'absence de motivation d'une décision peuvent constituer l'administration en faute si elle n'a pas agi en tant qu'administration normalement prudente, diligente et avisée, un tel comportement doit cependant trouver sa sanction dans les règles de la responsabilité civile et non pas conduire à l'annulation automatique de l'acte si la décision administrative est, par ailleurs, basée sur des motifs légaux quoique non formellement énoncés dans l'acte. – La sanction de l'obligation de motiver une décision administrative consiste en principe dans la suspension des délais de recours, la décision restant valable lorsque l'administration produit ou complète de manière utile les motifs postérieurement et même pour la première fois devant le juge administratif1.
Par ailleurs – et indépendamment de la question de l’applicabilité de la suspension des délais de recours, telle que prévue par l’article 7 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, dans le cas spécifique du silence gardé par l’administration à la suite d’un recours gracieux, eu égard au fait que dans ce cas spécifique, l’article 13, paragraphe (3), de la loi précitée du 21 juin 1999 prévoit expressément que le délai de recours contentieux commence à courir à partir de l’expiration du troisième mois suivant l’introduction du recours gracieux, sans distinguer entre le recours à 1 Cour adm. 11 octobre 2005, n° 19880C du rôle, Pas adm. 2024, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 105 et autres références y citées.
5introduire à l’encontre de la décision initiale et celui visant la décision implicite de rejet dudit recours gracieux –, la Cour relève qu’il a encore été jugé que l’annulation ne se justifie qu’en cas de refus systématique et obstiné d’une administration à fournir des motivations explicites à ses décisions de refus, auquel cas les correctifs par l’engagement de sa responsabilité et surtout par l’octroi d’une indemnité de procédure se révéleraient effectivement insuffisants. Or, en réalité, il serait excessif de postuler une mauvaise foi systématique dans le chef de l’administration, les situations d’absence de motivation adéquate et de fourniture d’une telle motivation au cours de la procédure contentieuse étant exceptionnelles, de sorte que la préconisation d’une annulation systématique des décisions ne répondant pas aux exigences de motivation formelle, loin d’aboutir à une moralisation de l’administration, aboutit à des lenteurs préjudiciables à une bonne administration2.
En l’occurrence, la Cour constate, d’une part, que la décision initiale du 21 décembre 2021 est motivée tant en fait qu’en droit, et, d’autre part, que la partie étatique a encore pris position en détail lors de la phase contentieuse par rapport à l’argumentation soulevée par la société (AA), de sorte que celle-ci a pu assurer la défense de ses intérêts en connaissance de cause, de même que la juridiction saisie a pu exercer son contrôle de légalité au moment où elle a été appelée à statuer.
Le moyen tablant sur une violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 a partant à bon droit été rejeté par les premiers juges.
Concernant ensuite la légalité interne des décisions ministérielles en cause, l’article 3, paragraphe (1), point g), de la loi du 27 juin 2016 énonce qu’« [i]l est créé un régime d’aides financières pour la réalisation de projets d’investissement sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg, entrepris par les exploitations agricoles remplissant les normes minimales requises dans les domaines de l’environnement, de l’hygiène et du bien-être des animaux, dans le cadre de leur activité agricole et dont l’exploitant (…) introduit, préalablement à sa réalisation, la demande d’aide relative au projet d’investissement ».
L’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016 quant à lui prévoit que pour les investissements en biens immobiliers dépassant le montant de 150.000 - €, tel que celui litigieux en l’espèce, la demande doit être approuvée par le ministre préalablement à la réalisation de l’investissement, étant précisé qu’avant l’entrée en vigueur de la loi du 5 février 2021 modifiant la loi modifiée du 27 juin 2016 concernant le soutien au développement durable des zones rurales, ci-après « la loi du 5 février 2021 », et du règlement grand-ducal du 5 février 2021, cette même exigence était inscrite à l’article 1er, paragraphe (5), du règlement grand-ducal du 23 juillet 2016.
En outre, d’après l’article 28, alinéa 1er, du règlement grand-ducal du 23 juillet 2016 « [p]our les investissements réalisés entre le 1er juillet 2014 et le premier jour du septième mois qui suit l’entrée en vigueur de la loi précitée du 27 juin 2016 et par dérogation à l’article 1er, paragraphe 5, il suffit que la demande d’aide ait été introduite avant la réalisation de l’investissement », de sorte que pour les investissements réalisés entre le 1er juillet 2014 et le 1er mars 2017, il suffit que la demande d’aide ait été introduite préalablement à la réalisation de l’investissement, peu importe le montant de l’investissement et l’existence d’une approbation ministérielle préalable.
2 Cour adm., 3 octobre 2013, n° 32173C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 96 et les autres références y citées.
6 Finalement, il convient de noter, à l’instar des premiers juges, que la date de la réalisation d’un investissement correspond, en application des dispositions de l’article 79, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016 et de l’article 13, paragraphe (3), du règlement grand-ducal du 23 juillet 2016, dans sa version applicable au jour de la prise des décisions déférées, à la date d’établissement de la première facture concernant les travaux de bétonnage.
En l’espèce, il se dégage cependant d’une attestation de la banque (BB) du 9 novembre 2021 que la société (AA) a payé entre avril 2017 et juillet 2019, « (…) diverses factures concernant la construction de « Jungviehstall mit Heu- und Strohlager Halle (…) », sise à …à …, pour le montant total de … EUR (…) », soit après la période s’étalant du 1er juillet 2014 au 1er mars 2017, de sorte que l’appelante ne peut se prévaloir utilement de l’article 28, alinéa 1er, du règlement grand-ducal du 23 juillet 2016, d’après lequel il suffit d’avoir introduit la demande d’aide préalablement à la réalisation de l’investissement, peu importe le montant de l’investissement et l’existence d’une approbation ministérielle préalable.
Pour le surplus, le dossier renseigne encore sur le fait que les autorisations du ministre de l’Environnement et du bourgmestre de la commune de Flaxweiler en relation avec la construction en question n’ont été délivrées que le 28 juin, respectivement le 11 décembre 2017, ce qui laisse supposer que les travaux de bétonnage ont commencé a priori plusieurs mois après le 1er mars 2017.
Finalement, il échet de constater que la société (AA) reste toujours en défaut de fournir la moindre preuve dont il se dégagerait que malgré ce faisceau d’indices contraires, la première facture concernant les travaux de bétonnage a bien été établie avant le 2 mars 2017, preuve qu’elle devrait pourtant pouvoir aisément rapporter en produisant les factures afférentes.
Au vu de la susdite attestation bancaire faisant état de paiements de factures en relation avec l’investissement litigieux intervenus entre avril 2017 et juillet 2019 et portant sur le montant total de …- €, montant avoisinant le coût total prévisible de l’investissement, tel qu’indiqué tant dans le formulaire de demande de mai 2016 que dans celui de novembre 2021, à savoir …- €, la Cour, à l’instar du tribunal, retient encore qu’au jour de la prise de la décision déférée du 21 décembre 2021, la première facture pour les travaux de bétonnage avait déjà été émise – et ce depuis longue date - et que, dès lors, la société (AA) avait d’ores et déjà procédé à la réalisation de l’investissement sans disposer d’une autorisation ministérielle y afférente, de sorte que c’est a priori à juste titre que le ministre a refusé de lui accorder l’aide sollicitée, par application de l’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016.
La société (AA) conclut cependant à une violation du principe de proportionnalité respectivement à une erreur d’appréciation au niveau de l’application de la loi en soutenant que l’« obstination » des premiers juges consistant à se livrer à une lecture littérale, et donc extrêmement restrictive, de la loi serait en contradiction avec la systémique de celle-ci. Ainsi, l’Etat n’aurait aucun intérêt à priver ses agriculteurs nationaux d’avoir accès au fonds de soutien européen destiné aux agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune. En outre, l’objectif poursuivi par la condition restrictive instituée par l’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016 ne lui serait pas opposable compte tenu de sa situation spécifique.
7 Ainsi, il serait difficilement compréhensible pourquoi l’Etat luxembourgeois s’oppose à l’attribution d’aides financées par un fonds européen, donc de l’argent qui ne lui appartiendrait pas, au motif que la demande d’aide aurait été faite tardivement, sachant que la condition formelle lui opposée ne serait pas une condition d’éligibilité prévue par les textes de l’Union dans le cadre de la stratégie « Europe 2020 » et de la politique agricole commune. Dans ce contexte, l’appelante donne encore à considérer que la condition instituée par l’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016 n’aurait été inclue dans ce texte de loi que par la loi du 5 février 2021, ce qui prouverait que ladite condition, avant 2021, n’aurait pas été une condition voulue dans le cadre du système d’aides prévu par la politique agricole commune.
Elle fait encore plaider que le but de la loi, outre de mettre en œuvre la politique européenne de soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), aurait surtout été de « simplifier les règles et de réduire les charges administratives » et il faudrait garder à l’esprit que le financement de ces mesures proviendrait dudit FEADER. Ainsi, en cas d’attribution de l’aide sollicitée, à savoir le remboursement de 40% de son investissement financé via un prêt bancaire et pour lequel elle remplirait toutes les conditions de fond, l’Etat luxembourgeois ne subirait aucun préjudice au niveau de ses finances publiques.
Par rapport à la systémique de la loi du 27 juin 2016, à savoir éviter la ruine d’exploitants agricoles, la règle énoncée par son article 5, paragraphe (2), n’atteindrait clairement pas l’objectif poursuivi, dans la mesure où le défaut d’approbation ministérielle n’empêcherait pas la réalisation de l’investissement. Ainsi, il n’existerait aucune raison objectivement justifiée qui empêcherait une régularisation ex post de la situation et de faire droit à une demande d’aide même si l’approbation ministérielle n’est intervenue qu’après la réalisation de l’investissement, étant donné qu’une exploitation agricole bénéficiant du financement de son investissement n’aurait pas besoin du filet de protection mis en place par l’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016 pour savoir s’il peut bénéficier de l’aide avant de s’engager. En outre, le pragmatisme obligerait à relever que le refus d’octroi de l’aide, qui intervient après l’accord bancaire pour l’octroi des facilités de crédit, ne risquerait pas de voir l’agriculteur se ruiner, puisqu’à défaut d’avoir les capacités financières pour réaliser l’investissement, l’octroi de l’aide serait souvent sinon toujours une conditio sine qua non du financement bancaire.
La société (AA) soutient finalement qu’une interprétation téléologique d’un texte de loi selon sa finalité, son objet et l’intention du législateur ne serait pas interdite, quand bien même le texte en question paraîtrait a priori clair. A aucun moment, le législateur n’aurait entendu faire de l’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016 une condition restrictive voire exclusive au niveau de l’attribution des subventions, mais uniquement une mesure de protection ou de prévention.
Il convient de rappeler en premier lieu les termes clairs dudit article 5, paragraphe (2), aux termes duquel « [l]es investissements en biens immeubles dépassant le montant de … euros ne peuvent bénéficier du régime d’aides que si la demande d’aide a été approuvée par le ministre préalablement à la réalisation de l’investissement ».
8Encore que ces termes suffisent à eux seuls pour justifier le refus de ministre, la Cour relève qu’en tout état de cause, la thèse de l’appelante selon laquelle une lecture téléologique s’imposerait et justifierait l’octroi des aides, est contredite par la finalité de la condition litigieuse.
En effet, tel que rappelé par le tribunal, la finalité à la base de cette condition restrictive d’accès au régime d’aides a été explicitée au niveau du projet de loi à la base de la loi du 5 février 2021 par la considération suivante :
« (…) Avec un taux d’aide de 40%, voire de 55% si l’exploitant bénéficie de la majoration pour jeunes agriculteurs, le subventionnement joue un rôle déterminant dans la décision de la très grande majorité des exploitants. Il est donc important pour l’exploitant de savoir s’il peut bénéficier d’une aide avant qu’il ne s’engage, afin d’éviter qu’il ne se ruine, en l’absence de subvention, en se lançant dans un projet qui excède ses capacités financières. (…) ».3 Mise à part cette considération de soumettre le bénéfice des aides agricoles à une approbation ministérielle préalable en raison du souci d’éviter qu’un agriculteur ne se lance dans un projet dépassant ces capacités financières, la Cour tient encore à ajouter qu’une approbation ministérielle préalable est également susceptible d’influencer positivement, de manière globale, l’approche des établissements bancaires sollicités par des demandes de prêt en vue de réaliser des investissements substantiels. En effet, la connaissance préalable par un établissement bancaire de l’octroi d’une aide à raison de 40%, voire de 55%, de l’investissement projeté peut constituer l’élément déterminant à la base d’une décision favorable d’octroi du prêt bancaire sollicité respectivement d’avoir une influence sur le montant total du prêt à accorder et est susceptible de contribuer in fine à l’octroi d’un nombre plus important de prêts bancaires respectivement à l’octroi de crédits plus élevés, étant donné que les agriculteurs bénéficiaires d’un subventionnement n’auront pas à apporter autant de garanties financières que ceux ne bénéficiant pas de l’aide agricole.
En outre, aux yeux de la Cour, la condition d’éligibilité inscrite à l’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016 se justifie par le souci de prévisibilité permettant à l’Etat de connaître au préalable le nombre total des projets d’investissement pour lesquels une aide financière agricole est sollicitée et le chiffre global des investissements y relatif et d’avoir une vision globale dans le contexte de l’orientation stratégique du développement de l’espace rural, tout en permettant le cas échéant aux services étatiques d’orienter les agriculteurs au niveau de leur choix respectifs préalablement à la réalisation des investissements, au lieu de rester dans un rôle purement passif consistant à accorder respectivement à régulariser a posteriori des aides agricoles par rapport à des investissement déjà effectués partiellement voire intégralement.
Pour le surplus, outre le constat que la thèse défendue par la société (AA) conduit à une application contra legem de l’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016, c’est encore à bon droit que le délégué du gouvernement souligne que la non-application de la condition d’éligibilité de l’approbation ministérielle préalable risque de nuire à la sécurité juridique notamment par rapport à la condition inscrite à l’article 3, paragraphe (1), point d), de la loi du 27 juin 2016, à savoir la présentation d’un justificatif de la part d’un établissement bancaire certifiant que l’agriculteur dispose des fonds nécessaires pour les investissement dépassant un montant de 150.000 - € et 3 Projet de loi n° 7621, commentaires des articles, ad article 2, p. 6.
9mettrait, le cas échéant, l’Etat devant un « fait accompli » par rapport au contenu et à la valeur du justificatif bancaire produit en cause.
Finalement, la Cour se doit encore de relever que l’objection de l’appelante que le régime d’aides mis en place par le FEADER serait sans incidence sur le budget de l’Etat luxembourgeois n’est pas pertinente, étant donné que le système mis en place repose sur une gestion partagée entre l’Union européenne et ses Etats membres, à savoir, d’un côté, le financement d’une partie des aides par l’Union européenne et, d’un autre côté, la gestion et le versement des aides allouées par les autorités nationales, les deux protagonistes devant respecter les conditions d’octroi respectives et garantir de la sorte la transparence et la conformité avec les textes européens et nationaux applicables.
Au vu de ce qui précède, le moyen de l’appelante basé sur une violation du principe de proportionnalité, respectivement sur une erreur d’appréciation de la loi, est à rejeter pour ne pas être fondé.
Finalement, la société (AA) réitère son moyen de première instance tiré d’une prétendue violation du principe d’égalité, tel que consacré par l’article 15 de la Constitution révisée. Elle soutient dans ce contexte qu’un exploitant agricole éligible à l’attribution des aides agricoles pour un investissement à réaliser serait dans une situation de droit similaire à un exploitant agricole éligible à l’attribution des aides agricoles pour un investissement dont la réalisation a déjà commencé. Au pire, le constat qu’un exploitant a commencé la réalisation de son investissement et que l’autre a préféré avoir l’accord de principe ministériel avant de réaliser son investissement serait éventuellement une raison objective pour justifier la différence de traitement, justification qui serait recevable si, et seulement si, elle est rationnelle et proportionnée au but recherché. D’après l’appelante, la motivation à la base de la décision de priver un exploitant agricole d’une aide, à laquelle il a droit, au motif de protéger ceux qui ont des doutes quant à leur solvabilité, ne serait ni proportionnée ni rationnelle. Autrement dit, les agriculteurs ayant introduit leur demande d’aide après la réalisation de l’investissement seraient traités de façon moins favorable que les agriculteurs l’ayant introduite auparavant dans la mesure où ils se verraient refuser l’aide en question.
Partant, l’appelante demande la saisine de la Cour constitutionnelle des deux questions préjudicielles suivantes :
« Est-ce que les dispositions de l’article 5, paragraphe 2, de la loi modifiée du 27 juin 2016 concernant le soutien au développement durable des zones rurales violent l’article 15 de la Constitution en raison du traitement défavorable réservé aux agriculteurs ayant introduit la demande d’aide financière après la réalisation de l’investissement et se voyant ainsi refuser cette aide, en comparaison avec les agriculteurs ayant introduit la demande d’aide financière avant la réalisation de l’investissement et l’ayant obtenu » sinon, « [L]’article 5, paragraphe 2, de la loi modifiée du 27 juin 2016 concernant le soutien au développement durable des zones rurales, en tant qu’il traite moins favorablement certains agriculteurs, alors que tous remplissent les mêmes conditions de fond d’octroi de l’aide, en raison de la date d’introduction de leur demande par rapport à la réalisation de leur investissement, et 10alors que cette exclusion n’est ni objective, ni rationnellement justifiée, ni proportionnée au but du dispositif d’aide, est-il conforme à l’article 15 de la Constitution ? ».
A l’instar du tribunal, la Cour tient à rappeler que le principe constitutionnel d’égalité devant la loi, tel qu’inscrit à l’article 10bis de la Constitution dans sa version en vigueur au jour des décisions déférées, suivant lequel tous les Luxembourgeois sont égaux devant la loi, applicable à tout individu touché par la loi luxembourgeoise si les droits de la personnalité, et par extension les droits extrapatrimoniaux sont concernés, ne s’entend pas dans un sens absolu, mais requiert que tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit soient traités de la même façon.
Le principe d’égalité de traitement est compris comme interdisant le traitement de manière différente de situations similaires, à moins que la différenciation soit objectivement justifiée. Il appartient par conséquent aux pouvoirs publics, tant au niveau national qu’au niveau communal, de traiter de la même façon tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit. Par ailleurs, lesdits pouvoirs publics peuvent, sans violer le principe de l’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents, à condition que les différences instituées procèdent de disparités objectives, qu’elles soient rationnellement justifiées, adéquates et proportionnées à leur but4.
Le principe constitutionnel d’égalité devant la loi appelle une analyse à deux degrés : dans un premier stade, il y a lieu, de façon préalable, de vérifier la comparabilité des deux catégories de personnes par rapport auxquelles le principe est invoqué. Ce n’est que si cette comparabilité est vérifiée que, dans un deuxième stade, la juridiction saisie analyse si la différenciation qui existe par hypothèse entre ces deux catégories de personnes est objectivement justifiée ou non5.
Tel que relevé de manière pertinente par les premiers juges, la condition d’éligibilité prévue à l’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016 ne prévoit pas l’antériorité de l’introduction de la demande d’aide par rapport à la date de la réalisation de l’investissement, condition inscrite à l’article 3, paragraphe (1), point g), de la loi de 2016, mais l’antériorité de l’approbation ministérielle de la demande d’aide par rapport à la date de la réalisation de l’investissement, de sorte que la première question préjudicielle suggérée par la société (AA), pour viser uniquement la date de demande de l’aide financière – avant ou après la réalisation de l’investissement - est manifestement dénuée de tout fondement.
Il en est de même de la deuxième question préjudicielle suggérée, qui de nouveau ne vise pas clairement la condition d’éligibilité critiquée par les développements de la partie appelante, à savoir l’obtention préalable d’une autorisation ministérielle pour les investissements en biens immeubles dépassant le montant de 150.000 - €, ladite question ne visant à nouveau que la date d’introduction de la demande d’aide agricole par rapport à la date de réalisation de l’investissement.
A supposer que la société (AA) a fait valoir une discrimination injustifiée entre les exploitants agricoles ayant obtenu une autorisation ministérielle préalable avant d’investir et ceux ayant procédé à l’investissement sans autorisation ministérielle préalable, la Cour constate que ces deux catégories d’exploitants agricoles ne se trouvent manifestement pas, d’un point de vue objectif, 4 Cour adm. 11 mai 2010, n° 26426C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Lois et règlements, n° 9 et autres références y citées.
5 Cour adm., 5 mai 2009, n° 24618C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Lois et règlements, n° 11 et autres références y citées.
11dans une situation comparable, étant donné que ceux appartenant à la première catégorie ont respecté l’obligation légale de l’obtention d’une autorisation ministérielle avant de procéder à l’investissement, alors que ceux appartenant à la deuxième catégorie sont passés outre la condition légale inscrite à l’article 5, paragraphe (2), de la loi du 27 juin 2016, sans pour autant donner la moindre justification valable à la base de la décision du non-respect de ladite condition légale exigeant une autorisation ministérielle préalable, voire des circonstances l’ayant empêchée de respecter cette dernière.
Il s’ensuit que le moyen de l’appelante tiré d’une violation de l’article 15 de la Constitution laisse d’être fondé, sans qu’il n’y ait lieu de soumettre les questions préjudicielles suggérées à la Cour constitutionnelle qui sont dénuées de tout fondement au sens de l’article 6, alinéa 2, point b), de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle.
La société (AA) n’ayant pas soumis à la Cour d’autres moyens d’appel, notamment en relation avec le reproche que la demande d’aide financière était basée sur des données inexactes et son exclusion subséquente pour l’année 2021 de toutes les aides à l’investissement prévues au chapitre 1er du titre II de la loi du 27 juin 2016, le jugement dont appel est partant à confirmer purement et simplement.
La société (AA) sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure de 1.250.- € pour la première instance et de 1.250.- € pour l’instance d’appel.
Au vu de l’issue du litige, lesdites demandes sont cependant à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l'égard de toutes les parties ;
reçoit l'appel du 14 février 2025 en la forme ;
déclare l’appel non fondé ;
partant, confirme le jugement entrepris du 6 janvier 2025 ;
déboute la société civile (AA) S.C. de ses demandes en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne l’appelante aux dépens de l'instance d'appel.
12 Ainsi délibéré et jugé par :
Serge SCHROEDER, premier conseiller, Lynn SPIELMANN, premier conseiller, Annick BRAUN, conseiller, et lu par le premier conseiller Serge SCHROEDER en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence de la greffière assumée à la Cour Carla SANTOS.
s. SANTOS s. SCHROEDER Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 18 juin 2025 Le greffier de la Cour administrative 13
