GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 52150C ECLI:LU:CADM:2025:52150 Inscrit le 24 décembre 2024 Audience publique du 22 mai 2025 Appel formé par Monsieur (A1) et consorts, …, contre un jugement du tribunal administratif du 18 novembre 2024 (n° 47936 du rôle) ayant statué sur leur recours dirigé contre des décisions du conseil communal de la Ville de Differdange et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général (refonte) et de plan d’aménagement particulier (PAP QE) Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 52150C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 24 décembre 2024 par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES S.A., inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B 240929, représentée aux fins de la présente instance d’appel par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de 1) Monsieur (A1), demeurant à L-…, … 2) Madame (A2), demeurant à L-…, …, 3) Madame (A3), demeurant à L-…, … et 4) la société à responsabilité limitée (AA), établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant en fonction, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 18 novembre 2024 ayant en substance déclaré recevable, mais non fondé leur recours en annulation de la décision du conseil communal de la Ville de Differdange du 29 juin 2021 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la Ville de Differdange, de la décision du même conseil du même jour portant adoption des projets de PAP « quartier existant » et de la décision d’approbation afférente du 9 juin 2022 du ministre de l’Intérieur ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Kelly FERREIRA SIMOES, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, les deux demeurant à Luxembourg, immatriculés près du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 9 janvier 2025 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de la Ville de Differdange, représentée par son collège des 1bourgmestre et échevins en fonction, ayant sa maison communale à L-4530 Differdange, 40, avenue Charlotte ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 23 janvier 2025 par la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN SA, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1340 Luxembourg, 2, Place Winston Churchill, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B209469, représentée aux fins des présentes par Maître Nathalie PRÜM-CARRÉ, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 6 février 2025 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Differdange ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 4 mars 2025 par Maître Georges KRIEGER au nom des appelants ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 4 avril 2025 par Maître Nathalie PRÜM-CARRÉ au nom des appelants ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Sébastien COUVREUR, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, Steve HELMINGER et Inès GOEMINNE, en remplacement de Maître PRÜM-CARRÉ, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 24 avril 2025.
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A la suite de l’annulation de sa saisine initiale du 19 juin 2019, conformément à l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », le conseil communal de la Ville de Differdange, ci-après « le conseil communal », émit, en vertu du même article, lors de sa séance publique du 20 novembre 2019, un vote favorable sur le projet d’aménagement général de la Ville de Differdange, ci-après « le PAG » et chargea le collège des bourgmestre et échevins, ci-après « le collège échevinal », de procéder aux consultations et publications prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Parallèlement, le collège échevinal décida de soumettre le projet d’aménagement particulier « quartier existant » à la procédure d’adoption prévue aux articles 30 et suivants de la loi du 19 juillet 2004.
Par courrier recommandé avec accusé de réception du 20 décembre 2019, adressé au collège échevinal, Monsieur (A1), Madame (A2) et Madame (A3), ci-après « les consorts (A) », 2firent valoir leurs objections à l’encontre du projet d’aménagement général de la Ville de Differdange, tel que mis en procédure le 20 novembre 2019, en sollicitant plus particulièrement l’intégration de la maison d’habitation leur appartenant, située sur la parcelle inscrite au cadastre de la Ville de Differdange, section B de Differdange, sous le numéro (P1), au lieu-dit « … », ci-après « la parcelle », dont il était prévu de la maintenir intégralement en zone non constructible, en zone d’habitation 1 [HAB-1], ci-après « la zone [HAB-1] », ainsi que le classement du site de l’exploitation artisanale situé sur cette même parcelle, en zone d’activités économiques communales type 1 [ECO-c1], ci-après « la zone [ECO-c1] ».
En date du 9 avril 2020, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après le « ministre de l’Environnement », émit son avis sur le projet d’aménagement général en application de l’article 5 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après la « loi du 18 juillet 2018 », ainsi que son avis sur le rapport sur les incidences environnementales et sur le projet d’aménagement général en application des dispositions de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.
Par courrier du 29 mars 2021, erronément daté au 29 mars 2020, la commission d’aménagement auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », communiqua son avis sur le projet d’aménagement général, tel qu’émis lors de sa séance du 20 mai 2020.
Lors de sa séance publique du 29 juin 2021, le conseil communal décida d’adopter le projet d’aménagement général en y apportant des modifications tenant compte des avis ministériels, ainsi que notamment des objections des consorts (A) auxquelles il fit partiellement droit en classant la parcelle (P1) en zone de sports et loisirs 6 : « Hameaux » - [REC-6], ci-après la « la zone [REC-6] ».
Le même jour, le conseil communal procéda à l’adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant ».
Par courrier recommandé avec accusé de réception du 19 juillet 2021, les consorts (A) introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 29 juin 2021 portant adoption du projet d’aménagement général en exprimant leur souhait (i) de voir classer la partie de la parcelle (P1) accueillant la maison d’habitation en zone [HAB-1] et de lui « attribuer par conséquent le quartier existant (HAB-1 QE_U_II) », tout en « maintenant le caractère de la zone verte pour les bâtiments agricoles » et (ii) que la « partie du site de la parcelle cadastrale (P1) » accueillant les « bâtiments fonctionnels ainsi que [le] chantier de la (AA) s.à r.l » soit considérée indépendamment de la maison d’habitation. A cette même occasion, ils relevèrent que les modifications ainsi sollicitées permettraient de garantir une cohérence intrinsèque du plan d’aménagement général (« PAG ») en veillant « aux mêmes droits de tous les citoyens devant la loi » et ce, plus particulièrement sur la toile de fond que « 3 maisons d’habitation actuellement 3localisés en zone verte et prévues pour être intégrées en tant que zones HAB 1 QE_U_II dans le nouveau PAG [seraient] localisées sur les parcelles cadastrales (…) • (P2), section C d’…, • (P3), section C d’… • (P4), section A de … ».
Par décision du 9 juin 2022, le ministre approuva partiellement la délibération, précitée, du conseil communal du 29 juin 2021 portant adoption du projet d’aménagement général, en refusant plus particulièrement un certain nombre d’extensions de la zone destinée à être urbanisée, dont la modification de la zone verte telle que décidée par l’autorité communale à l’endroit de la parcelle (P1) sise au lieu-dit « … », les passages afférents de la décision ministérielle étant rédigés comme suit :
« (…) Les sites concernés, qui constituent des extensions de la zone destinée à être urbanisée, qui ne sauraient dès lors rencontrer mon approbation sont illustrés sur les plans qui suivent et leurs délimitations exactes sont indiquées en rouge. A titre indicatif y sont repris les zones du plan d’aménagement général initial, transposées conformément à la législation actuellement en vigueur. (…) • … et … (Differdange) (…) En ce qui concerne les fonds susmentionnés, le refus d’approbation est motivé par le fait qu’il s’agit d’îlots déconnectés qui doivent demeurer en zone verte. Par conséquent je renvoie vers la jurisprudence émanant de la Cour administrative statuant « (…) il se dégage que la mise en place d’ensembles territoriaux non directement reliés au périmètre d’agglomération de la localité à laquelle ils se rapportent, ou alors non connectés du tout à une localité sans qu’en eux-mêmes ils ne possèdent consistance suffisante pour valoir en tant que localité, ne devraient en principe pas exister sous l’empire des dispositions de l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004. (…) ».
A travers cette même décision, le ministre statua encore sur les réclamations lui soumises, dont notamment la réclamation introduite par les consorts (A), qu’il déclara irrecevable en ce qu’elle viserait le projet d’aménagement particulier « quartier existant » et partiellement fondée pour le surplus. Les passages de la décision ministérielle, précitée, se rapportant à cette réclamation sont libellés comme suit :
« (…) Ad réclamation (B), (A), (C1) et (C2) (rec 8 à 11) Les réclamants s’opposent premièrement au classement des parcelles cadastrales n°(P5), (P6), (P7) et (P8) sises à Differdange, en « zone de sport et de loisirs 6 [REC-6] ». Ils sollicitent à ce que lesdites parcelles cadastrales intègrent la zone d’habitation. Les réclamations sont non fondées à cet égard alors que les terrains sont isolés et constituent un îlot déconnecté du reste du 4tissu urbain existant. Le classement en zone d’habitation permettrait d’ériger de nouvelles constructions, renforçant encore d’avantage cette situation. Il est d’ailleurs légitime pour les autorités communales de donner la priorité à des terrains faisant partie du tissu urbain existant, plutôt qu’aux parcelles situées en dehors de celui-ci (…).
En ce qui concerne les maisons sises sur les parcelles cadastrales n°(P2), (P3) et (P4) auxquelles font référence les réclamants, il convient de noter que celles-ci ont été classées en tant qu’îlot isolé en zones d’habitation. C’est à raison que les réclamants constatent une telle incohérence dans le plan. Partant, il y a lieu de modifier le plan de sorte à classer les parcelles n°(P3) et (P4), d’ores et déjà sises en zone dite « Kleingarten und Gärtnereigebiet » selon le PAG en vigueur, en « zone de jardins familiaux », ceci en vue de garantir la cohérence avec le classement des terrains adjacents. En ce qui concerne la parcelle cadastrale n°(P2), sise en zone verte selon le PAG en vigueur, elle est à maintenir en zone verte et, par analogie, aux fonds adjacents, en « zone agricole ».
La réclamation est partiellement fondée sur ce point et la partie graphique est à modifier comme suit et les délimitations des PAP « quartiers existants » sont à adapter en conséquence :
(…) Les réclamations portent encore sur les dispositions de l’article 23.2.3. de la partie écrite du plan d’aménagement particulier. Cette réclamation est irrecevable alors qu’aucune réclamation devant le ministre n’est prévue par la loi contre les dispositions du plan d’aménagement particulier « quartier existant ». (…) ».
Par décision du 6 juillet 2022, le ministre de l’Environnement approuva les modifications de la délimitation de la zone verte telles que découlant du projet d’aménagement général adopté par le conseil communal lors de sa séance du 29 juin 2021, à l’exception notamment de la « zone de sports et de loisirs 6 (REC-6) aux lieux-dits « … » et « … » ».
Par décision du même jour, le ministre approuva la délibération du conseil communal du 29 juin 2021 portant adoption du projet de d’aménagement particulier « quartier existant ».
Par décision du 28 juillet 2022, le ministre compléta sa décision initiale du 8 juin 2022 en revenant sur sa décision au sujet de deux des réclamations lui soumises.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 15 septembre 2022, les consorts (A), ainsi que la société à responsabilité limitée (AA), ci-après « la société (AA) », firent introduire un recours tendant à l’annulation 1) de la « décision du conseil communal de la Ville de Differdange du 29 juin 2021 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général (PAG) de la commune », 2) de la « décision du conseil communal de la Ville de Differdange du 29 juin 2021 portant adoption des projets de PAP « quartier existant » et 3) de la « décision de la ministre de l’Intérieur du 9 juin 2022, transmise aux requérants par courrier daté 5du 15 juin 2022 portant approbation partielle de la délibération précitée du conseil communal et rejetant la réclamation des requérants ».
Par jugement du 18 novembre 2024, le tribunal écarta le mémoire en réplique ainsi que les mémoires en duplique subséquents, déclara le recours en annulation irrecevable omisso medio en ce qu’il a été introduit au nom de la société à responsabilité limitée (AA) à l’encontre de la délibération communale du 29 juin 2021 portant adoption du projet d’aménagement général, ainsi que de la décision d’approbation afférente du ministre, de même en ce qu’il vise la délibération du conseil communal du 29 juin 2021 portant adoption du projet de PAP QE, déclara le recours en annulation recevable pour le surplus, mais non justifié et en débouta les parties appelantes avec rejet de leur demande en allocation d’une indemnité de procédure et condamnation aux frais des dépens de l’instance.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 24 décembre 2024, les consorts (A), ensemble la société (AA), ont fait interjeter appel contre le jugement précité du 18 novembre 2024 et sollicitent la réformation de celui-ci dans le sens de voir annuler les deux délibérations communales et la décision d’approbation ministérielle afférente attaquées.
Il convient de souligner tout d'abord que le présent appel fait partie d'une série de trois appels introduits le même jour au nom de trois séries d'appelants différents, à savoir sous le numéro 52151C les époux (C1) et (C2), sous le numéro 52152C les époux (B1) et (B2), de même que le présent appel sous le numéro 52150C du rôle.
Ces trois appels sont dirigés respectivement contre trois jugements du tribunal administratif rendus le même jour entre parties, à savoir le 10 novembre 2024, inscrits sous les n°s 47936, 47942 et 47943 du rôle.
La problématique de fond est la même pour les trois affaires s’agissant de la seule question du classement des terrains respectifs des immeubles des appelants respectifs, situés à la frontière française à une distance d'au moins 1 km de l'agglomération de la ville de Differdange, l'ensemble de ces immeubles s’étendant sur les lieux dits respectifs « … » et « … ». Il est constant que, dans le présent rôle, l’immeuble litigieux des consorts (A) est situé au lieu-dit « … ».
Il convient tout d’abord de retenir avec le mandataire de la partie étatique et celui de la Ville de Differdange qu'effectivement, en analysant en détail la requête d’appel, les appelants n’entreprennent plus la partie du jugement dont appel ayant déclaré irrecevable le recours initial en tant que dirigé contre la délibération du conseil communal de la Ville de Differdange du 29 juin 2021 portant adoption des projets de PAP « quartier existant ».
Il n’appartient dès lors pas à la Cour de statuer sur ce volet non appelé.
Il convient de souligner que pour le surplus dans le rôle 52151C, le mandataire de la partie étatique se rapporte tout simplement à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel.
6 Dans le présent rôle toutefois, la mandataire étatique met en épingle des contradictions par lui ainsi dégagées au niveau de la requête d’appel, en précisant que celles-ci seraient manifestes et résideraient, d'une part, au dispositif de la requête d’appel et, d’autre part, aux développements figurant au corps de cette requête.
Le mandataire étatique constate à bon escient que les appelants précisent ne plus contester, en appel les décisions du conseil communal de la Ville de Differdange du 29 juin 2021 portant adoption du projet de refonte du PAG et partant le classement intervenu sur objection en zone de sports et de loisirs 6 [REC6].
Selon le mandataire de la partie étatique, cette position univoque serait incompatible avec l'annulation demandée au dispositif de la requête d’appel de la délibération communale précitée, de même qu’avec la demande de condamnation de la Ville de Differdange à une indemnité de procédure.
Le mandataire de la partie étatique estime que cette façon de procéder des appelants créerait un doute légitime sur la portée exacte de leur demande actuelle et affecterait la recevabilité et la clarté de la requête d’appel, contrairement aux exigences de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Dès lors, la requête d’appel serait à déclarer irrecevable pour libellé obscur, sinon sur base du principe de l’estoppel, selon lequel une partie ne peut pas se contredire au détriment d'autrui.
Les appelants font préciser dans leur réplique que le maintien de la demande en annulation de la délibération communale portant adoption du PAG relèverait d’une erreur matérielle qu'ils déclarent avoir corrigée à travers ledit mémoire en réplique.
Même si dans un premier stade les appelants estiment que la zone proposée par la Ville de Differdange n'était pas idéale ni la meilleure possible, ils déclarent cependant s'être ravisés entre-temps, notamment au regard des discussions au sein du gouvernement et de l'évolution de celles-ci, notamment à travers une présentation publique du 19 juin 2024 intitulée « Méi, a méi séier bauen » proposant comme mesure numéro douze l’introduction « d’une zone spécifique du PAG pour les logements sis en zone verte », de sorte qu’il leur apparaîtrait maintenant que la zone proposée par la Ville de Differdange correspond grosso modo à la volonté désormais ainsi affichée par le gouvernement.
Ce serait dans cet esprit qu’ils déclarent avoir abandonné leur demande d'annulation de la délibération communale d’adoption du PAG.
Les appelants concluent également au niveau de leur réplique à la condamnation de la seule partie étatique au paiement d'une indemnité de procédure.
7Dans sa duplique, le mandataire de la partie étatique maintient le moyen d’irrecevabilité pour libellé obscur soulevé, en ce qu’il reste d'avis qu'il subsisterait un doute quant aux significations respectives du corps de la requête d’appel et du dispositif afférent, tandis qu'il affirme l’existence d’une atteinte aux droits de la défense de la partie étatique résultant de l'ambiguïté de la requête d’appel, dans la mesure où elle l’aurait empêché d’adopter une solide défense, claire et adaptée, dès l’introduction de la requête d’appel justifiant selon lui que l’irrecevabilité du recours soit prononcée.
En matière de contentieux administratif, une faveur nette doit être donnée à la substance plutôt qu’à la forme.
Ceci est d’autant plus vrai en matière de procédure contentieuse administrative au regard précisément du principe général fondamental de l'État de droit consacré par l’arrêt n° 146 de la Cour constitutionnelle du 28 mai 2019 et du principe de l'accès au juge en découlant d'après le même arrêt, ces deux principes ayant valeur constitutionnelle.
Fondamentalement, chaque irrecevabilité prononcée correspond à un barrage à l'accès au juge et partant à une faillite du système.
La position actuelle du mandataire étatique est en l'occurrence particulièrement difficile à suivre.
S'il est vrai que dans un premier stade, au niveau de la requête d’appel, de manière formelle, le maintien de la demande en annulation de la délibération communale portant adoption du PAG avec demande de condamnation de la Ville de Differdange à une indemnité de procédure se trouvaient en dysphase par rapport au contenu du corps de la requête d’appel, il n'en reste pas moins que pour tout lecteur avisé lisant ce corps de requête sans parti pris, l’intention des appelants est ressortie de manière très claire et parlante en ce que dorénavant ils déclarent pouvoir se rallier au classement communal opéré admettant leurs immeubles antérieurement classées en zone verte, sur leurs objections, en zone constructible [REC6].
Dès ce stade, il devenait évident qu'aucun libellé obscur ne pouvait être valablement retenu, la Cour comprenant de manière claire et patente la démarche des appelants, de sorte qu'elle ne peut pas s'imaginer qu'une telle compréhension ne puisse pas non plus avoir été raisonnablement opérée par le mandataire de la partie étatique.
Le mémoire en réplique ne fait que confirmer cette analyse.
Dès lors, la Cour n'entrevoit aucune atteinte aux droits de la défense de la partie étatique, telle que représentée.
8Un estoppel, qui signifierait que les appelants se seraient contredits aux dépens de la partie étatique, ne se trouve dès lors point vérifié à la base en l’absence de toute atteinte aux droits de la défense de la partie étatique valablement vérifiée.
Le moyen étatique d'irrecevabilité pour libellé obscur doit dès lors être rejeté de manière appuyée.
En second lieu, le mandataire de la partie étatique entend tirer de l'absence de l’appel contre la décision du conseil communal portant adoption du PAG la conclusion que la décision ministérielle critiquée ne serait plus attaquée en ce qu'elle a rejeté la réclamation des appelants actuels, mais uniquement sous son volet de refus d'approbation du PAG en ce qui concerne le classement du terrain de ceux-ci.
Les parties appelantes admettent qu’en toute logique, dans la mesure où elles ne maintiennent plus leur critique du classement communal opéré, le traitement par le ministre de leur réclamation afférente est devenu sans objet et que partant la décision ministérielle n'est plus à analyser en appel qu’en tant qu'elle a refusé d'approuver le classement en zone [REC6] des terrains concernés par le conseil communal au niveau de l'îlot du « … » et « … » globalement considéré.
Il reste ainsi à la Cour de constater qu'effectivement, dans la logique de la démarche des parties appelantes, l'analyse ministérielle de la réclamation de celles-ci concernant le classement de leur terrain ne fait plus l’objet en tant que tel de l'appel porté devant la Cour, tandis que celui-ci porte effectivement uniquement sur le refus d'approbation ministérielle opéré par rapport plus particulièrement au classement du terrain des appelants en zone [REC6].
Cependant, aucune irrecevabilité de l'appel ne saurait résulter de la restriction de son objet ainsi opérée par les appelants eux-mêmes, aucune partie n’étant obligée, même si elle le pouvait, d'entreprendre dans toute sa teneur un jugement dont appel.
Le mandataire de la partie étatique soulève encore un certain nombre d'incohérences dans la farde de pièces déposée par les appelants en première instance et reprise en appel. Ainsi, la pièce 1 des appelants ne constituerait pas un extrait cadastral, les pièces 2, 3 et 4 ne concernaient pas les délibérations du conseil communal des 19 juin 2019, 20 novembre 2020 et 29 juin 2021 indiquées, tandis que la pièce 4 ne correspondrait pas à un courrier du 3 décembre 2019, contrairement à ce qui serait dit dans la requête d’appel.
Or, ces considérations ne sont pas de nature à impacter la recevabilité de l'appel, aucune conclusion n’étant d’ailleurs formellement tirée en ce sens par le mandataire de la partie étatique.
Le caractère pertinent des points soulevés par la partie étatique sera à analyser au fond, le cas échéant, dans la mesure où ces pièces, voire le renvoi y fait au niveau de la requête d’appel ou de la réplique, seraient d’un caractère pertinent pour la solution à dégager au fond dans le contexte du présent litige.
9 En conclusion, l’appel est à déclarer recevable pour avoir été introduit suivant les formes prévues par la loi en ce qu'il est dirigé contre la partie du jugement dont appel ayant rejeté le recours des appelants contre la décision ministérielle de non-approbation tutélaire concernant le classement de leur terrain.
Le cadre de l'objet de l'appel étant ainsi clairement tracé, la Cour relève, contrairement au cadre plus large dévolu encore au tribunal en première instance, qu’il ne lui appartient plus que de trancher la seule question ainsi dévolue, suite à l’appel restreint interjeté par les appelants, consistant précisément dans le refus d'approbation ministériel par rapport au classement du terrain des appelants en zone [REC6].
Il est constant que la justice est un service public et qu'il appartient à la juridiction saisie non seulement de dire le droit, mais également, dans la mesure du possible, de résorber le plus possible le différend existant entre parties et de dégager une solution conforme à cette aspiration, le tout dans une optique de paix sociale.
Un préalable en vue de la résorption des différends entre parties consiste pour le juge à ramener les positions de celles-ci à leur plus simple expression afin de dégager les points communs et dissidents ainsi que les éléments de résorption nécessaires des différends existants.
Dans ce contexte, le juge n'est pas le notaire des arguments des parties, mais il faut et il suffit qu'il retrace les positions respectives à travers l’énoncé des moyens proposés.
En l’occurrence, la situation se simplifie en appel suite à la démarche des parties appelantes ayant consisté à admettre le classement communal opéré de leur terrain en zone [REC6], de sorte que désormais les appelants et la Ville de Differdange se rejoignent pour justifier le classement intervenu au niveau communal et pour conclure à l'annulation du refus d'approbation ministériel afférent.
Suivant la Ville de Differdange et les appelants, il s'agissait de trouver un classement qui tienne compte de l'existence depuis les années 1870 de bâtiments ayant diverses affectations au lieu de l'îlot du « … » ainsi que de celui « … » attenant, globalement considérés, de manière à maintenir l’acquis et à permettre néanmoins une flexibilité certaine, sans cependant voir procéder à une urbanisation nettement plus large que celle actuellement existante.
Les parties en question se rejoignent pour admettre l'existence d’un îlot déconnecté devant être soumis non plus à la zone verte mais à une zone aussi adéquate que possible.
Le mandataire de la partie étatique maintient son analyse du bien-fondé de la décision ministérielle de refus d'approbation et souligne que celle-ci doit être analysée au moment de sa prise, c’est-à -dire en 2022, et ne saurait être affectée par les prises de position ultérieures du gouvernement.
10 Il reproche surtout aux appelants de mélanger des arguments politiques à des arguments de fait ou de droit, principalement en ce qui concerne la position étatique émise en 2024 par rapport aux îlots déconnectés.
Suivant l'état des choses en 2022, la décision ministérielle de refus d’approbation aurait été largement justifiée, tel que l'ont retenu les premiers juges, par rapport à l'intérêt général et à l’ordonnancement juridique alors en place.
La partie communale insiste encore en disant que le classement en zone de verdure ne serait plus justifié du fait d’une interprétation particulièrement stricte faite par les organes étatiques compétents pour l’application de la loi du 18 juillet 2018 de manière à restreindre massivement la survie de bâtiments existants en zone verte, contrairement aux objectifs de la loi surtout à ceux portés au niveau de la Constitution.
Les appelants invoquent successivement une violation par la décision ministérielle de refus d’approbation du principe de l'autonomie communale, de même que du principe d'égalité de traitement et du principe de cohérence et, enfin, du principe constitutionnel de proportionnalité en invoquant plusieurs exemples d’îlots déconnectés au niveau des communes de Préizerdaul, de la Vallée de l’Ernz et dans la région autour de … Le mandataire étatique insiste sur le bien-fondé du refus de l'approbation tutélaire critiqué en insistant qu’à la date de la prise de décision ministérielle en question en 2022, le souci essentiel aurait été d'éviter un développement désordonné du tissu urbain existant de la Ville de Differdange qui serait contraire aux motifs d'intérêt général avancés à l'article 2 de la loi du 19 juillet 2004.
Tout d’abord, la Cour aimerait cerner plus en avant la situation en fait.
Les parties convergent pour dire que les immeubles existant aux lieux-dits « … » et « … », considérés globalement, sont déconnectés par rapport au tissu urbain de la Ville de Differdange proprement-dit.
Il est également constant, suivant l’analyse de la Cour, que certains de ces immeubles remontent pour le moins aux années 1870 et que pour la plupart, y compris le bâtiment ayant servi à l’administration de la douane au niveau de la frontière, ils se sont trouvés sur place avant la première législation en matière de protection de la nature et des ressources naturelles de 1965.
Si certains immeubles de l'ensemble ainsi considéré, lequel, compte tenu de sa consistance vérifiée, peut être valablement désigné comme îlot déconnecté, relèvent d'une fonction d'habitation, d'autres bâtiments, notamment dans le cadre de l'exploitation de la (AA), pertinente dans le présent rôle, relèvent sinon relevaient d'une autre affectation, dont notamment l'affectation artisanale, sinon même industrielle.
11En droit, il est constant que dans le cadre du recours en annulation lui déféré, la Cour est amenée à statuer à la date de la prise de la décision ministérielle critiquée du 9 juin 2022.
Il convient d'emblée de souligner que déjà en juin 2022 la problématique des îlots déconnectés était amplement connue, tel que cela relève d'une série d'arrêts de la Cour ayant toisé pareille question, même si ni en 2022 ni aujourd'hui aucune zone spécifique destinée au classement des immeubles, plus particulièrement dans le chef des immeubles ayant valablement existé avant la promulgation de la première loi de 1965 en matière de protection de la nature et des ressources naturelles, n’a été mise en place ni n'existe actuellement au niveau de la législation d'urbanisme communal pertinente, ni par ailleurs.
Il convient, pour le surplus, de bien cadrer l'objet du litige, tel que rémanent devant la Cour, en ce que seule la décision de la non-approbation ministérielle se trouve encore dévolue, tandis que celle ayant statué sur la réclamation des appelants ne fait plus l'objet du présent appel.
Il n'est pas inutile de rappeler ici que le ministre a deux casquettes différentes et opère suivant deux démarches juridiquement différentes.
Tel qu'il a été confirmé par la Cour constitutionnelle dans son arrêt n° 111 du 20 juin 2014, le ministre, dans le cadre du traitement d'une réclamation, procède suivant une démarche de réformation, nécessaire afin de pouvoir rencontrer de manière effective la réclamation portée devant lui, à l'instar de ce que le conseil communal avait pu faire par rapport aux objections antérieures.
Ce système a été jugé compatible avec le principe d'autonomie communale lu à l'aune de la Charte européenne de l’autonomie locale faite à Strasbourg le 15 octobre 1985 et approuvée par une loi du 18 mars 1987, ci-après « la Charte européenne », par l’arrêt précité de la Cour constitutionnelle.
Or, dans le cadre de la deuxième démarche consistant en l'approbation demandée au ministre du projet de PAG communal, celui-ci agit en tant que simple autorité de tutelle dans le cadre précisément du principe d'autonomie communale sous-tendant à leur base la mise en place des plans communaux d’urbanisme, dont le PAG refondu.
Le fait est que le tribunal, dans son jugement dont appel, a correctement énoncé les principes en matière d’autonomie communale en se basant sur l’article 107 de la Constitution, dans sa version applicable en 2022, et à la Charte européenne, en retenant que les communes sont non seulement compétentes, mais également responsables de l'aménagement et du développement de leurs territoires respectifs et bénéficient d'un droit d'appréciation très étendu en la matière.
C’est encore à bon escient que les premiers juges ont retenu que tel n'est pas le cas du ministre sous l’approbation duquel l’autorité communale exerce ses compétences en ce qu'en matière de PAG, ledit ministre doit se limiter, en tant qu’autorité de tutelle, à veiller à ce que les 12décisions des autorités communales ne violent aucune règle de droit ni ne heurtent l'intérêt général, le droit d'approuver la décision du conseil communal ayant comme corollaire celui de ne pas l’approuver.
C'est ainsi encore à bon escient que le tribunal a renvoyé à l'article 18 de la loi du 18 juillet 2004, suivant lequel « [a]vant de statuer [à lire : sur l’approbation définitive du projet d’aménagement général], le ministre vérifie la conformité et la compatibilité du projet de plan d’aménagement général avec les dispositions de la loi, et notamment avec les objectifs énoncés à l’article 2, avec ses règlements d’exécution ainsi qu’avec les plans rendus obligatoires en vertu de la loi précitée du 17 avril 2018 et avec les objectifs énoncés à l’article 1er de la prédite loi ».
La Cour partage l’analyse du tribunal en ce que, conformément à l’article 18, précité, de la loi du 19 juillet 2004, avant d’approuver ou non la décision du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général, il appartient dès lors au ministre, en tant qu’autorité de tutelle, de vérifier la conformité et la compatibilité du projet d’aménagement général aux dispositions de la loi du 19 juillet 2004 et notamment avec les objectifs énoncés à l’article 2 de celle-ci.
De même, ainsi que les premiers juges l’ont retenu a bon escient, il est vrai que la tutelle n’autorise pas, en principe, l’autorité supérieure à s’immiscer dans la gestion du service décentralisé et à substituer sa propre décision à celle des agents du service, ce principe découlant de la nature même de la tutelle qui est une action exercée par un pouvoir sur un autre pouvoir, non pas en vue de se substituer à lui, mais dans le seul but de se maintenir dans les limites de la légalité et d’assurer la conformité de son action aux exigences de l’intérêt général.
Enfin, il est également vrai que le rôle de l’autorité de tutelle consiste dès lors à vérifier, non pas que chaque décision soit prise exclusivement dans le seul intérêt général, mais que la décision sous contrôle ne soit pas contraire à l’intérêt général.
Si la Cour peut souscrire à ces principes en droit pur, tels qu’énoncés par le tribunal, elle ne peut cependant pas suivre celui-ci dans les conséquences qu’il en a tirées par rapport aux éléments lui soumis qui sont sensiblement les mêmes que ceux actuellement soumis à la Cour, compte tenu de l’objet plus restreint de l'analyse de la Cour n'ayant plus qu'à connaître de la seule décision ministérielle de refus d’approbation.
Tel que les appelants l’ont finalement reconnu à travers leur requête appel, puis leur mémoire en réplique, le conseil communal a effectivement entendu dégager, sur leur objection, une solution d'équilibre consistant en un classement, certes pas idéal, mais garantissant, d'un côté, la préservation des acquis dans le chef des immeubles existants précédemment classés en zone verte sans endurer les contraintes découlant de l'application stricte de la loi du 18 juillet 2018 opérée par les responsables du ministère de l'Environnement, tout en garantissant par ailleurs une certaine flexibilité de manière à pouvoir adapter adéquatement, mais toujours de manière limitée et somme toute modérément, les constructions existantes aux exigences de notre temps, tout en garantissant leur maintien et leur développement raisonnable dans le contexte donné.
13 La Cour ne peut aucunement dégager à travers le classement opéré en zone REC-6 la crainte d’un développement désordonné du tissu urbain existant de la Ville de Differdange tel que mis en avant par le ministre et, par la suite dans les conclusions du mandataire étatique, ni la contrariété alléguée du classement opéré par la Ville de Differdange aux objectifs d'intérêt général énoncés à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.
Il est patent que le tissu urbain de la Ville de Differdange proprement dit, par rapport auquel les constructions des lieux-dits « … » et « … » sont précisément déconnectés à une distance de plus d'un kilomètre, ne peut nullement être considéré utilement en tant que tel.
Parler ensuite, en l'état, d'un tissu urbain de la Ville de Differdange par rapport aux constructions de ces deux lieux-dits apparaît comme étant largement surfait, étant donné que jusque lors ces constructions se retrouvent toujours en zone verte à défaut d’approbation ministérielle et que, pour le surplus, la zone REC-6 n’apparaît nullement comme étant de nature à favoriser pareil développement désordonné allégué par le ministre et le mandataire étatique, en ce que précisément ce classement garantit un statu quo avec une ouverture évolutive limitée.
Il reste que sur l'annulation encourue du refus d'approbation ministériel critiqué, en considération de l'ensemble des données qui précèdent et notamment d'une application correcte du principe d’autonomie communale lu à la fois à la lumière de l’article 107 de la Constitution applicable au cas d'espèce et à l'aune de la Charte européenne, le ministre sera appelé à statuer actuellement à nouveau et sera amené à rester cohérant par rapport aux prises de position du gouvernement récentes, dont celle énoncée de 2024, reconnaissant la nécessité de la reconnaissance de pareille zone spéciale voire d’un classement équivalent pour les affaires en voie de traitement.
En conclusion, l’appel est à déclarer justifié et le jugement dont appel encourt la réformation en ce qu'il convient d'annuler la décision ministérielle de refus d’approbation du 9 juin 2022 sous le volet dévolu en appel, précisément du refus d'approbation opéré par le ministre par rapport au classement de l'immeuble litigieux des appelants, la parcelle « (P1) » valablement classée par le conseil communal, sur objection des appelants, en zone [REC-6] avec renvoi de l'affaire en prosécution de cause devant ledit ministre.
Les appelants concluent à la condamnation de l'Etat à une indemnité de procédure de 3.000 €.
En ce que les appelants ont dû porter l'affaire jusqu’en dernière instance devant la Cour, face à une décision de refus d'approbation étatique ne se trouvant point en phase avec les dispositions plus récentes de la partie étatique, eu égard à l'issue du litige, cette demande est justifiée en son principe.
14La Cour évolue ex aequo et bono le montant à accorder aux appelants à une indemnité globale de 2.500 €.
Par ces motifs la Cour administrative, statuant à l'égard de toutes les parties ;
reçoit l'appel du 24 décembre 2024 en la forme ;
déclare l’appel recevable ;
le dit également fondé ;
réformant, annule la décision déférée du ministre de l’Intérieur du 9 juin 2022 en ce qu’elle refuse d’approuver le classement de l’immeuble des appelants inscrit au cadastre de la Ville de Differdange, section B de Differdange, sous le numéro (P1), au lieu dit « … », en zone [REC-6] et renvoie le litige devant le ministre de l’Intérieur en prosécution de cause ;
condamne l’Etat du Grand-duché de Luxembourg à payer aux appelants une indemnité de procédure globale de 2.500 € ;
fait masse des dépens des deux instances et les impose l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Lynn SPIELMANN, premier conseiller, Annick BRAUN, conseiller, 15 et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour Jean-Nicolas SCHINTGEN.
s. SCHINTGEN s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 23 mai 2025 Le greffier de la Cour administrative 16
