GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 52204C ECLI:LU:CADM:2025:52204 Inscrit le 9 janvier 2025 Audience publique du 20 mars 2025 Appel formé par Madame (A1) et Monsieur (A2), …, contre un jugement du tribunal administratif du 5 décembre 2024 (n° 47842 du rôle) ayant statué sur leur recours contre une décision du conseil communal de la Ville de Differdange et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général (refonte) Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 52204C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 9 janvier 2025 par Maître Laurent HEISTEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, assisté de Maître Valentin FÜRST, avocat, inscrit au même tableau, au nom de Madame (A1), retraitée, et de son frère, Monsieur (A2), retraité, tous les deux demeurant à L-…, …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 5 décembre 2024 (n° 47842 du rôle), ayant déclaré irrecevable omisso medio leur recours en annulation de la décision du ministre de l’Intérieur du 9 juin 2022 approuvant la délibération du conseil communal de la Ville de Differdange du 29 juin 2021 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de ladite Ville et, « pour autant que de besoin » de la délibération du conseil communal en question ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilles HOFFMANN, demeurant à Luxembourg, immatriculé auprès du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 13 janvier 2025 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de la Ville de Differdange, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, dont les bureaux sont établis à L-4530 Differdange, 40, avenue Charlotte ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 10 février 2025 par la société à responsabilité limitée RODESCH AVOCATS A LA COUR, établie et ayant son siège social à L-1470 Luxembourg, 7-11, route d’Esch, représentée par ses gérants en fonctions, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B265322, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, représentée aux fins de la présente 1instance d’appel par Maître Stéphane SUNNEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 11 février 2025 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Differdange ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Vu l’accord des mandataires des parties dans le sens de renvoyer la Cour à leurs écrits respectifs et de demander à voire prendre l’affaire en délibéré sans autres formalités ;
Le rapporteur entendu en son rapport, l’affaire a été prise en délibéré sans autres formalités à l’audience publique du 13 mars 2025.
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Lors de sa séance publique du 20 novembre 2019, le conseil communal de la Ville de Differdange, ci-après « le conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après « le collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la Ville de Differdange qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Par courrier du 27 décembre 2019, Monsieur (A2) soumit des observations et objections à l’encontre du projet d’aménagement général.
Lors de sa séance publique du 29 juin 2021, le conseil communal adopta le projet d’aménagement général en rejetant les objections introduites par Monsieur (A2) auprès du collège échevinal.
Par courrier recommandé avec accusé de réception du 6 juillet 2021, le collège échevinal informa Monsieur (A2) de l’adoption par le conseil communal du projet d’aménagement général.
Par courrier recommandé avec accusé de réception de leur mandataire du 28 juillet 2021, Monsieur (A2) et Madame (A1), ci-après « les consorts (A) », firent introduire auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », une réclamation à l’encontre de la délibération du conseil communal du 29 juin 2021 portant adoption du projet d’aménagement général.
Par décision du 9 juin 2022, le ministre approuva partiellement la délibération du conseil communal du 29 juin 2021 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général (« PAG ») et déclara non fondée la réclamation des consorts (A). Les passages pertinents se rapportant à cette réclamation sont libellés comme suit :
2 « (…) Ad réclamations (A) (rec 15) La réclamation porte sur les parcelles cadastrale[s] n°[s] (P1), (P2) et (P3), sises à Differdange, classées en « zone de sport et de loisirs 1 [REC-1] ». Les réclamants sollicitent à ce que les prédites parcelles soient reclassées en zone d’habitation.
Il convient de relever que le classement actuel est cohérent alors qu’il s’intègre dans le concept de mise en valeur et de conservation des espaces verts en ces lieux et qu’il permet en outre de préserver le maillage écologique y présent.
La réclamation est non fondée (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 22 août 2022, les consorts (A) firent introduire un recours tendant à l’annulation de la décision du ministre du 9 juin 2022 approuvant la délibération du conseil communal de la Ville de Differdange du 29 juin 2021 portant adoption du projet de refonte du PAG de la Ville de Differdange et « pour autant que de besoin » de ladit délibération du conseil communal de la Ville de Differdange du 29 juin 2021.
Par jugement du 5 décembre 2024, le tribunal déclara ce recours irrecevable omisso medio et condamna les demandeurs aux frais et dépens de l’instance.
Pour arriver à cette conclusion, le tribunal considéra que tant l’objection devant le collège échevinal que la réclamation devant le ministre furent introduites au nom du seul Monsieur (A2), sans que ces deux écrits ne visent aucunement Madame (A1), sa sœur.
Dès lors, les premiers juges déclarèrent le recours contentieux de Madame (A1) irrecevable pour ne pas avoir rempli les prérequis précontentieux de l’objection et de la réclamation.
Par rapport à Monsieur (A2), le tribunal vint à la même conclusion pour des motifs différents.
S’il était constant que Monsieur (A2) avait introduit dans le délai légal une objection devant le collège échevinal, sa réclamation serait cependant à déclarer tardive au regard des exigences de l’article 16 de la loi du 19 juillet 2004 pour ne pas avoir été introduite dans les quinze jours de l’affichage de la délibération communale ayant porté adoption du projet de PAG et traitement des objections.
En partant du fait constant selon lui que la délibération communale en question avait été notifiée individuellement à Monsieur (A2) par courrier recommandé lui remis le 14 juillet 2021, le tribunal dégagea que le délai de quinze jours prévu à l’article 16 de la loi du 19 juillet 2004 avait écoulé le jeudi 29 juillet 2021 à minuit. Il en conclut que la réclamation formée le 30 juillet 2021, soit le lendemain, était tardive, de sorte qu’ici encore, à défaut de réclamation valable, le recours contentieux de Monsieur (A2) devait encourir l’irrecevabilité omisso medio.
3 Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 9 janvier 2025, les consorts (A) ont relevé appel du jugement précité du 5 décembre 2024 dont ils sollicitent la réformation dans le sens de voir déclarer le recours en annulation du 22 août 2022 recevable et de les voir décharger de leur condamnation aux frais et dépens de première instance pour, pour le surplus, voir renvoyer le dossier devant les premiers juges et voir accorder aux appelants une indemnité de procédure de 3.000.- € pour chaque instance à charge des parties intimées.
A l’appui de leur appel, ils soutiennent tout d’abord, par rapport au recours introduit au nom de Madame (A1), que ce serait à tort que le tribunal n’aurait pas tenu compte du fait que les consorts (A), frère et sœur, sont indivisaires des parcelles litigieuses et que la signature de l’un des coindivisaires respectivement au niveau de l’objection et de la réclamation devait être regardée pour avoir été implicitement mais nécessairement apposée au nom de l’autre coindivisaire en ce qu’il ne saurait être raisonnablement exigé que tous les coindivisaires signent les actes précontentieux en question.
Ils soulignent encore que le ministre n’aurait à aucun moment soulevé l’irrecevabilité ni de l’objection, ni de la réclamation et que l’argument en question aurait été formulé pour la première fois en instance contentieuse.
Par rapport à l’irrecevabilité du recours retenue par le tribunal dans le chef de Monsieur (A2), les appelants reprochent tout d’abord aux premiers juges d’avoir procédé à une interprétation erronée de la loi du 19 juillet 2004, plus particulièrement de son article 16.
Les appelants ne contestent pas que le délai pour introduire valablement la réclamation s’est écoulé le 29 juillet 2021 à minuit. Ils s’emparent cependant de la formulation de l’article 16 précité en ce que celui-ci énonce que « les réclamations (…) doivent être adressées au ministre dans les quinze jours suivant la notification (…) ». L’élément pertinent à prendre en considération en l’occurrence serait celui de l’envoi de la réclamation qui aurait eu lieu le 28 juillet 2021, tel que cela serait indiqué sur l’accusé de réception rédigé par POST LUXEMBOURG et non celui de la réception de la part du ministre de cette lettre recommandée de réclamation en date du 30 juillet 2021 seulement.
Les appelants reprochent aux premiers juges de ne pas avoir appliqué le texte de la loi suivant son contenu, ni le terme « adresser » suivant son sens, qui serait celui d’« envoyer » voire « expédier ».
Cette interprétation manquerait encore de bon sens, étant donné qu’elle rendrait l’administré tributaire des éventuels dysfonctionnements et retards de POST LUXEMBOURG, ce qui constituerait une conclusion injuste et inéquitable, notamment au regard du fait qu’un administré serait la partie faible dans une procédure administrative contentieuse ainsi désignée.
4 En présence des termes clairs de la loi, ce serait la théorie de l’envoi qui aurait vocation à s’appliquer en l’occurrence et non point celle de la réception.
En troisième lieu, les appelants soulèvent un moyen d’ordre systémique.
Ils estiment que la théorie de l’omisso medio serait à appliquer par les juridictions administratives uniquement dans l’hypothèse de l’absence d’une objection et/ou d’une réclamation impliquant, dans la dernière hypothèse, que le ministre n’aurait tout simplement pas statué par rapport à une doléance de tel administré. Or, en l’occurrence, la situation serait différente en ce que le ministre, sans écarter la réclamation, y a au contraire pris position et vidé celle-ci, bien qu’il l’ait rejetée.
Dès lors, là ou le ministre n’aurait soulevé de forclusion, il n’appartiendrait pas aux juges d’en soulever une.
Comme le ministre a déclaré la réclamation de Monsieur (A2) recevable, il ne ferait de nouveau aucun sens que le juge vienne par après décider le contraire.
Les parties publiques se rapportent d’abord toutes les deux à prudence de justice quant à la recevabilité de l’appel.
L’appel ayant été interjeté suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.
Au fond, les parties publiques sollicitent essentiellement la confirmation du jugement dont appel sur base des motifs y contenus, ainsi que dans la mesure où aucune disposition de la loi du 19 juillet 2004 ni aucune disposition par ailleurs ne prévoient la possibilité de relever la forclusion d’une personne n’ayant pas, au stade précontentieux, introduit d’objection devant le collège échevinal, ni par la suite de réclamation devant le ministre.
La commune en conclut que c’est à bon droit que les premiers juges ont déclaré le recours de Madame (A1) irrecevable omisso medio et renvoie à la systémique même de la procédure et à une jurisprudence constante des juridictions administratives pour voir confirmer le jugement dont appel sur ce point.
De plus, eu égard à la nécessité d’un véritable dialogue et au fait que la loi du 19 juillet 2004, dont notamment l’article 16, paragraphe 3, vise les personnes ayant introduit leurs objections voire réclamations, la théorie de représentation dans le cadre d’une indivision mise en avant par les appelants ne serait point pertinente.
En ce qui concerne l’irrecevabilité du recours de Monsieur (A2), les parties publiques estiment qu’en application d’une jurisprudence constante, la réclamation ne serait valable que si elle avait été réceptionnée dans le délai imparti par le ministre. De plus, l’on ne saurait valablement rendre l’autorité publique tributaire des délais engendrés par le fait de POST LUXEMBOURG, 5tandis que la systémique même de la procédure précontentieuse prévue par la loi impliquerait, en termes de sécurité juridique, que la théorie de la réception soit retenue.
L’administration communale insiste enfin pour déclarer qu’aucun reproche ne lui saurait être inféré pour le fait d’avoir, pour la première fois en instance contentieuse, soulevé l’irrecevabilité du recours dans le chef de Monsieur (A2), faute de réclamation introduite dans les délais.
Tandis que les appelants sollicitent le renvoi de l’affaire devant les premiers juges, ils n’envisagent dès lors pas la faculté de l’évocation de l’affaire par la Cour, faculté par rapport à laquelle l’Etat déclare se rapporter à sagesse de la Cour.
Il est constant en cause que les consorts (A), frère et sœur, sont coindivisaires des terrains faisant l’objet respectivement de l’objection et de la réclamation introduites dans le cadre de la procédure de refonte du PAG de la commune de Differdange sous analyse.
Il est encore constant que l’objection fut signée par le seul Monsieur (A2) qui s’exprime également en son nom, sans mentionner sa sœur, tandis que la réclamation fut introduite par leur mandataire au nom des deux coindivisaires.
Le problème soulevé se pose dès lors au niveau de l’objection.
Le régime d’indivision est défini par les articles 815-1 et suivants du Code civil. L’article 815-3 prévoit en son paragraphe 2 que « si un indivisaire prend en main la gestion des biens indivis, au su des autres, ou néanmoins sans opposition de leur part, il est censé avoir reçu un mandat tacite, couvrant les actes d’administration, mais non les actes de disposition, ni la conclusion ou le renouvellement des baux ».
En l’occurrence, du fait que la réclamation a été introduite au nom des deux coindivisaires, le cas de figure où Monsieur (A2) a pris en main la gestion des biens à travers l’objection par lui rédigée, doit être regardé pour le surplus en ce sens que pour le moins qu’il n’y a pas eu opposition de sa sœur et pour le plus qu’elle était au courant déjà au moment de l’objection.
Les conditions de l’article 815-3, paragraphe 2, du Code civil, se trouvent dès lors réunies à la base.
Comme l’introduction d’une objection dans le cadre d’une procédure de refonte d’un PAG ne constitue certainement pas un acte de disposition, ni une conclusion d’un bail et au-delà de la question de savoir s’il s’agit d’un simple acte conservatoire ou d’un acte d’administration, la dernière condition d’application dudit paragraphe 2 de l’article 815-3 du Code civil se trouve dès lors également remplie.
6 En conséquence, Monsieur (A2) doit être regardé comme ayant disposé d’un mandat tacite en vue d’introduire l’objection au nom de sa sœur également.
Une conclusion différente ne ferait aucun sens.
En effet, les objections et réclamations dans le cadre d’une refonte d’un PAG portent en quelque sorte in rem, c’est-à-dire sur le classement d’un terrain. La preuve en est que si soit l’autorité communale, soit l’autorité ministérielle accueille respectivement l’objection ou la réclamation, elle y substituera un autre classement à celui initialement porté. Ce classement portera nécessairement sur le terrain entier et non point sur la part indivise non autrement déterminée du seul coindivisaire ayant introduit l’objection, solution parfaitement illogique à laquelle aboutirait la conclusion du tribunal si elle était retenue.
Pour le surplus et dans une optique d’aplanissement des difficultés qui est pourtant l’objectif premier de la procédure introduite par la loi à travers les modules d’objection et de réclamation dans le cadre de la refonte d’un PAG, lorsque la partie publique, soit la commune, soit l’Etat, n’a pas remis en cause les éléments de forme voire de recevabilité respectivement de l’objection, puis de la réclamation, et a, conformément à l’objectif de la loi, donné une réponse à la question de fond posée, tel le cas d’espèce, les autorités publiques ont en quelque sorte couvert les éventuelles insuffisances de forme ou irrecevabilités formelles sans qu’elles ne puissent, par la suite, les soulever au niveau contentieux. Cette couverture s’apparente au concept de droit allemand de la « Verwirkung » et à celui cousin du droit néerlandais de la « Verwerking ».
En termes de systémique, permettre à la partie publique de soulever au niveau de la phase contentieuse des irrecevabilités voire des écartements pour des questions formelles pourtant couverts au niveau précontentieux par les mêmes autorités, reviendrait à barrer le chemin à l’administré pour voir analyser le bien-fondé d’une réponse donnée pourtant par la partie publique soit à l’objection soit à la réclamation, sans que le juge administratif de la sorte ne parvienne à vérifier le bien-fondé de cette réponse au fond et, partant, par hypothèse dans le cadre d’une réponse négative, vérifier la justification avancée pour le non-aplanissement complet des difficultés.
Pareille façon de procéder serait dès lors non seulement contraire aux objectifs de la loi et plus précisément ceux de la procédure d’aplanissement des difficultés mis en place, mais encore aux principes à valeur constitutionnelle de l’accès au juge et au recours effectif découlant eux-
mêmes du principe fondamental de l’Etat de droit.
Dès lors, en application de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de réformer le jugement dont appel en ce qu’il a déclaré le recours irrecevable omisso medio dans le chef de Madame (A1) et de retenir la recevabilité de ce recours sous cet aspect.
7 Concernant Monsieur (A2), le tribunal a assis l’irrecevabilité omisso medio sur d’autres motifs en accueillant le moyen de la commune tendant à voir déclarer la réclamation irrecevable pour cause de tardiveté.
Il est contant en cause que l’article 16 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit que les réclamations contre le vote d’adoption du conseil communal du projet de PAG refondu doivent être adressées au ministre dans les quinze jours suivant la notification dudit vote aux intéressés dont l’objection a été rejetée en tout ou en partie.
Il est également constant en cause que la langue française emploie les mots avec précision et qu’au terme « adresser » correspond bien l’action d’envoyer voire celle de poster un envoi qui relève a priori de la théorie de l’envoi.
Par contre, la systémique de la loi semble plutôt aller dans le sens que, dans une optique de sécurité juridique, surtout pour les parties publiques, les réclamations seraient à recevoir par le ministre dans ce délai de quinze jours tout comme d’après l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004 « dans les quinze jours qui suivent l’affichage dans la commune, le dossier complet est transmis pour approbation au ministre, lequel prend sa décision dans un délai de trois mois suivant la réception du dossier ».
La systémique tendrait vers l’application de la théorie de la réception.
Or, même à admettre la tendance luxembourgeoise à donner un sens différent que le sens commun d’un mot en langue française, il paraît inconcevable de soutenir que le terme « adresser » participe comme tel à la théorie de la réception.
De lege ferenda, une précision au niveau de l’article 15 de la loi s’imposerait dans les meilleurs délais sous peine de maintenir une situation incompatible avec le principe à valeur constitutionnelle de la sécurité juridique ensemble celui de la confiance légitime du citoyen dans l’action des autorités publiques.
Cependant, la clé du problème pour le moyen soulevé devant la Cour se situe à un autre niveau.
En effet, le ministre n’a point soulevé l’irrecevabilité de la réclamation portée devant lui au nom des consorts (A) pour cause de tardiveté, ni pour aucune autre raison. Il a ici encore toisé le fond, de même que le conseil communal l’avait fait auparavant.
En application des principes ci-avant dégagés, le ministre a de la sorte couvert toute éventuelle irrecevabilité, dont celle ratione temporis, soulevée par la commune devant le tribunal et réitérée par celle-ci devant la Cour.
8En ce que la partie étatique sollicite la confirmation du jugement dont appel sur ce point en raison des motifs y déduits, elle soutient en appel un moyen qui doit être déclaré inopérant dans son chef en raison des considérations qui précèdent, le ministre lui-même l’ayant couvert, voire « verwirkt », à travers son attitude en phase précontentieuse sur laquelle il ne saurait valablement revenir par la suite au contentieux sans se contredire aux dépens d’autrui. S’il le fait, sa démarche doit encore être qualifiée « d’estoppel inadmissible ».
Pour la commune, dans la limite de la systémique de la procédure d’aplanissement des difficultés et de ces objectifs, il convient de souligner que dans la mesure où l’autorité de tutelle par rapport à la commune, c’est-à-dire le ministre, a couvert l’irrecevabilité ratione temporis par elle soulevée, il n’appartenait pas non plus à elle en tant qu’autorité sous tutelle de contrevenir de la sorte à une position définitivement prise par l’autorité de tutelle.
Dès lors, le moyen doit encore être déclaré inopérant dans le chef de la commune.
En conclusion, c’est encore à tort que le tribunal a déclaré irrecevable le recours omisso medio dans le chef de Monsieur (A2).
La Cour se doit encore de rappeler que toute irrecevabilité correspond in fine à une faillite du système d’aplanissement des difficultés et une défaillance par rapport aux objectifs de la loi du 19 juillet 2004 clairement orientés vers pareil aplanissement. Ici encore, c’est la substance qui compte et non une mise en épingle d’éléments formels empêchant l’administré d’avoir accès à son juge et de bénéficier d’un recours effectif.
Finalement, le recours ayant été recevable à la fois dans le chef de Madame (A1) et de son frère, Monsieur (A2), il doit être déclaré recevable dans sa globalité, par réformation du jugement dont appel.
L’affaire n’étant point instruite au fond et aucune conclusion en ce sens n’ayant été prise par les appelants, l’Etat s’étant rapporté à prudence de justice, il n’y a pas lieu à évocation, mais à un renvoi de l’affaire en prosécution de cause devant les premiers juges.
Les appelants sollicitent l’allocation d’une indemnité de procédure de 3.000.- €.
Eu égard à l’issue du litige et en raison de ce que les appelants ont dû passer en instance d’appel pour voir déclarer le recours introductif de première instance recevable, cette demande est à accueillir en son principe.
La Cour évalue ex aequo et bono le montant de l’indemnité globale à accorder aux appelants et à charge des parties publiques appelées à la supporter in solidum, à la somme réclamée de 3.000.- €.
9Vu le renvoi de l’affaire en première instance, les dépens de première instance ainsi que la part de la demande d’indemnité de procédure y relative sont à réserver.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit justifié ;
réformant, déclare le recours en annulation des consorts (A) recevable ;
renvoie le dossier en prosécution de cause devant les premiers juges ;
condamne la commune de Differdange et l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg in solidum à payer aux appelants une indemnité de procédure globale de 3.000.-€ pour l’instance d’appel ;
réserve les frais de première instance et la demande en allocation d’une indemnité de procédure des appelants y relative ;
condamne les parties publiques aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Lynn SPIELMANN, premier conseiller, Annick BRAUN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence de la greffière assumée à la Cour Carla SANTOS.
s. SANTOS s. DELAPORTE 10
