GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 51755C ECLI:LU:CADM:2025:51755 Inscrit le 30 octobre 2024 Audience publique du 25 février 2025 Appel formé par Monsieur (A), …, contre un jugement du tribunal administratif du 20 septembre 2024 (n° 47175 du rôle) en matière de remboursement de frais de scolarité Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 51755C du rôle, déposée au greffe de la Cour administrative le 30 octobre 2024 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), demeurant à L-…, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 20 septembre 2024 (n° 47175 du rôle) ayant rejeté son recours tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision, ainsi qualifiée, du ministère des Affaires étrangères et européennes du 30 juin 2021 refusant de faire droit à sa demande du 16 juin 2021 en vue du remboursement des frais de scolarité pour ses deux enfants ainsi que d’une décision implicite de refus du ministre des Affaires étrangères et européennes résultant de son silence suite à la demande de remboursement desdits frais de scolarité introduite par Monsieur (A) en date du 17 novembre 2021, tout en rejetant sa demande en allocation d’une indemnité de procédure et en le condamnant aux frais et dépens de l’instance ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 29 novembre 2024 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 23 décembre 2024 par Maître Jean-Marie BAULER au nom de l’appelant ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 16 janvier 2025 par Maître Steve HELMINGER au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris ;
1Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jonathan HOLLER, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, pour l’appelant, et Maîtres Alexandra NANKOV LALEV et Steve HELMINGER pour la partie étatique en leurs plaidoiries à l’audience publique du 4 février 2025.
Par arrêté du 12 juillet 2021, annulant et remplaçant un arrêté antérieur du 31 janvier 2020, le ministre de la Fonction publique accorda un congé sans indemnité pour des raisons familiales à Monsieur (A), employé de l’État auprès de l’administration gouvernementale – ministère des Affaires étrangères et européennes, ci-après désigné par « le MAEE », détaché au Laos, pour la période du 1er mars 2020 au 31 juillet 2022.
Par courriel du 16 juin 2021, Monsieur (A) soumit, auprès du MAEE, une demande de remboursement des frais de scolarité pour ses deux enfants, (A1) et (A2), à l’école internationale de Vientiane au Laos, pour le premier trimestre de l’année scolaire 2021/2022.
Par courriel du 30 juin 2021, l’agent en charge de son dossier auprès du MAEE informa Monsieur (A) que sa demande de remboursement des frais de scolarité ne saurait être accueillie, courriel libellé comme suit :
« (…) Ce département se réfère à ses récentes discussions avec les juristes du Ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative dans le cadre de la réforme du cadre légal du statut financier, et plus précisément les droits aux indemnités et accessoires d’un agent en poste en congé sans traitement.
Il s’avère donc que ce Département doit proratiser les avantages en fonction de la tâche de l’agent. Or, comme tu n’exerces pas de tâche, ni complète ni partielle, mais que tu es en congé sans traitement à 100%, un remboursement des frais de scolarité pour tes enfants ne peut être accordé. Nous sommes en train de vérifier avec les juristes si nous pouvons émettre une dispense de remboursement des frais scolaires pour l’année 2020-2021 et te tiendrons évidemment au courant des suites. (…) ».
Par courriel du 17 novembre 2021, Monsieur (A) soumit, auprès du MAEE, une deuxième demande de remboursement des frais de scolarité pour ses deux enfants pour le reste de l’année scolaire 2021/2022.
Monsieur (A) adressa un courriel de rappel au MAEE en date du 6 janvier 2022 afin de s’enquérir de ses demandes de remboursement des frais de scolarité des 16 juin et 17 novembre 2021.
Par courrier daté au 13 janvier 2022, transmis par courriel du 19 janvier 2022, le ministre des Affaires étrangères et européennes, ci-après « le ministre », sollicita auprès du ministre des Finances l’accord de refuser les demandes de remboursement des frais de scolarité de Monsieur (A), le courrier étant libellé comme suit :
« (…) Objet : Statut financier des missions diplomatiques à l’étranger Demande de remboursement des frais exceptionnels de scolarité de Monsieur (A) 2 Conformément aux dispositions de l’article 4 du règlement grand-ducal du 1er août 1988 fixant le statut financier des missions diplomatiques et consulaires à l’étranger et de leurs agents, je me propose de refuser de verser à Monsieur (A) le montant remboursable au titre des frais exceptionnels de scolarité exposés pour l’année scolaire 2021/2022, vu l’absence d’exercice d’une tâche complète ou partielle de l’agent.
Depuis le 1er mars 2020 l’agent est en congé sans traitement à 100%, de ce fait un remboursement des frais de scolarité pour les enfants de Monsieur (A) ne peut plus être accordé.
Je vous saurais gré de bien vouloir marquer votre accord, comme le prévoit l’article 4 dont il est question ci-dessus. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 14 mars 2022, Monsieur (A) introduisit un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la « décision » ainsi qualifiée, du MAEE du 30 juin 2021 refusant de faire droit à sa demande de remboursement des frais de scolarité du 16 juin 2021 ainsi que d’une décision implicite de refus du ministre résultant de son silence suite à sa demande de remboursement des frais du 17 novembre 2021.
Par jugement du 20 septembre 2024, le tribunal déclara irrecevable le recours principal en réformation dirigé contre la « décision » du MAEE du 30 juin 2021, reçut en la forme le recours principal en réformation dirigé contre la décision implicite de refus du ministre résultant de son silence suite à la demande de remboursement des frais de scolarité de Monsieur (A) pour l’année scolaire 2021/2022, au fond, le déclara non justifié et en débouta le demandeur, dit qu’il n’avait pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation, rejeta encore la demande du demandeur tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure, tout en le condamnant aux frais et dépens de l’instance.
Pour ce faire, le tribunal, après avoir noté que si le courriel du 30 juin 2021 de l’agent en charge du dossier auprès du MAEE indiquait certes qu’« un remboursement des frais de scolarité pour tes enfants ne peut être accordé », estima néanmoins que ledit courriel était à considérer comme une simple information juridique de la part dudit agent sans qu’il ne s’en dégageât qu’il avait voulu rendre une décision définitive à cet égard. Il releva encore qu’il ressortait des rétroactes de l’affaire que ni Monsieur (A) ni le ministre n’avaient considéré le courriel du 30 juin comme une décision, le demandeur ayant par la suite fait un rappel de ses deux demandes de remboursement litigieuses en date du 6 janvier 2022, de même que le ministre avait, par courrier du 13 janvier 2022, demandé au ministre des Finances l’accord de refuser les deux demandes de remboursement pour la totalité de l’année scolaire 2021/2022, de sorte que la demande de remboursement de Monsieur (A), transmise au MAEE en date du 16 juin 2021, n’avait pas fait l’objet d’une décision de refus par voie dudit courriel du 30 juin 2021.
Le tribunal constata ensuite que l’intérêt à agir de Monsieur (A) contre la décision implicite de refus du ministre résultant de son silence suite à la demande de remboursement des frais de scolarité pour l’année scolaire 2021/2022, ne pouvait être sérieusement contesté, ladite décision lui causant grief pour avoir comme effet direct le refus de lui accorder le remboursement des frais 3de scolarité pour ses deux enfants qu’il avait dû avancer et qui restaient donc à sa charge, faute de remboursement. Sur ce point, il nota encore, dans le contexte des développements de la partie étatique en relation avec l’article 4 du règlement grand-ducal modifié du 1er août 1988 fixant le statut financier des missions diplomatiques et consulaires à l’étranger et de leurs agents, ci-après « le règlement grand-ducal du 1er août 1988 », que c’était bien le ministre qui est compétent pour « allouer aux agents une indemnité supplémentaire en faveur des enfants (…) pour permettre de couvrir des frais exceptionnels de scolarité » et que ce dernier devait seulement requérir un simple accord du ministre des Finances pour ce faire, l’incidence de l’absence d’un tel accord n’étant pas pertinente au niveau de la recevabilité du recours par rapport à l’examen de l’intérêt à agir.
Après avoir rejeté les moyens de Monsieur (A) basés sur une violation des articles 6 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », le tribunal releva que les articles 1 à 24 du règlement grand-ducal du 1er août 1988 s’appliquaient aux agents définis en son article 1er comme étant « les agents diplomatiques, les agents consulaires de carrière et les chanceliers en poste à l´étranger, ci-après dénommés « agents » (…) », lesquels bénéficient de plusieurs indemnités et frais remboursés du fait d’être affectés à un poste, respectivement pour être en fonction à l’étranger, et qu’il se dégageait de l’arrêté du ministre de la Fonction publique du 12 juillet 2021, que Monsieur (A) s’était vu accorder un congé sans indemnité pour des raisons familiales pour la période du 1er mars 2020 au 31 juillet 2022.
Il en déduisit qu’à défaut pour Monsieur (A) de pouvoir établir sa qualité d’agent en poste à l’étranger au moment de la demande de remboursement litigieuse du 17 novembre 2021, conformément au règlement grand-ducal du 1er août 1988, il ne pouvait pas bénéficier du remboursement des frais de scolarité sollicité pour ne plus remplir cette condition depuis le 1er mars 2020, date de début de son congé sans indemnité pour des raisons familiales.
Quant au moyen de Monsieur (A) basé sur une violation du principe d’égalité, tel que garanti par l’ancien article 10bis de la Constitution, celui-ci argumentant que le ministre aurait rompu le principe d’égalité devant la loi en lui refusant le remboursement des frais de scolarité en se basant sur son statut, à savoir celui d’agent en congé sans traitement pour raisons familiales, respectivement que le traitement inégalitaire résiderait dans le fait d’avoir été le premier à se voir refuser un tel remboursement et dans le fait de l’avoir traité différemment que les agents bénéficiant d’un autre type de congé, le tribunal releva que le demandeur restait en défaut de préciser les dispositions légales en question et retint que ledit moyen était à considérer comme simplement suggéré sans être effectivement soutenu et qu’il ne lui appartenait pas de suppléer la carence des parties et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de ce moyen.
Par requête d’appel déposé au greffe de la Cour administrative le 30 octobre 2024, Monsieur (A) a régulièrement entrepris le jugement du 20 septembre 2024.
Par rapport à l’intérêt à agir de Monsieur (A), la partie étatique réitère son moyen d’irrecevabilité de première instance en soutenant que l’article 4, alinéa 4, du règlement grand-ducal du 1er août 1988 aurait institué une compétence conjointe entre le MAEE et le ministère des Finances pour allouer aux agents étatiques en poste à l’étranger une indemnité supplémentaire en faveur des enfants permettant de couvrir des frais exceptionnels de scolarité. Or, comme l’agent demandeur 4en remboursement des frais de scolarité devrait obtenir un double accord et vu que l’appelant n’aurait entrepris que le seul refus du ministre, bien que le ministre des Finances n’ait manifestement pas pris position sur la demande de remboursement, attitude équivalant à une décision implicite de refus, le recours serait à déclarer irrecevable. En effet, l’intéressé, même à supposer qu’il obtienne gain de cause, se verrait toujours confronté au refus du ministre des Finances, de sorte que la solution du litige ne saurait lui apporter satisfaction, ce d’autant plus qu’il serait à l’heure actuelle forclos à entreprendre le refus implicite du ministre des Finances.
C’est cependant à bon droit que les premiers juges ont retenu que l’intérêt à agir de Monsieur (A) n’est pas sérieusement contestable, étant donné qu’il se dégage clairement des termes de l’article 4, alinéa 4, du règlement grand-ducal du 1er août 1988 que « notre ministre des Affaires étrangères peut, en accord avec le ministre des Finances, allouer aux agents une indemnité supplémentaire en faveur des enfants (…) pour permettre de couvrir des frais exceptionnels de scolarité », ledit texte attribuant dès lors le pouvoir de décision au MAEE, celui-ci devant seulement requérir en interne l’accord du ministre des Finances avant l’allocation de l’indemnité visée. Ainsi, si un désaccord explicite du ministre des Finances peut justifier un refus explicite du MAEE confronté à une demande de remboursement, un défaut de prise de position du ministre des Finances, tel en l’espèce, est sans incidence sur le pouvoir de décision final du ministre vis-à-vis de l’administré dont il est le seul interlocuteur.
Concernant ensuite le caractère décisionnel du courriel du 30 juin 2021, Monsieur (A) soutient que ce serait à tort que le tribunal a retenu que ledit courriel n’aurait pas été émis par le ministre et serait à considérer comme une simple information juridique de l’agent en charge du dossier et qu’il ne s’en dégagerait pas que celui-ci ait voulu rendre une décision définitive à cet égard. Ainsi, ledit courriel aurait été envoyé en réponse à une demande de remboursement et aurait clairement indiqué qu’« un remboursement des frais de scolarité pour tes enfants ne peut être accordé », courriel qui aurait encore précisé par rapport aux remboursements déjà versés que des juristes seraient en train de vérifier si une dispense de remboursement était possible. Partant, le département compétent au sein du MAEE aurait décidé qu’il ne pourrait plus prétendre au remboursement des frais de scolarité pendant son congé sans traitement, acte qui aurait produit par lui-même des effets juridiques affectant sa situation patrimoniale et lui causerait partant grief.
En outre, le caractère décisionnel du courriel du 30 juin 2021 serait encore confirmé par le libellé d’un courriel du 19 janvier 2022 d’une employée du MAEE adressé à une employée du ministère des Finances informant celle-ci que le MAEE aurait pour la première fois refusé un remboursement des frais de scolarité, tout en sollicitant l’accord de la part du ministère des Finances.
Partant, son recours serait à déclarer recevable pour être dirigé à la fois contre la décision implicite de refus du ministre suite à la demande de remboursement des frais de scolarité introduite le 17 novembre 2021, mais aussi à l’égard de la « décision » du ministre du 30 juin 2021 suite à sa demande en remboursement formulée par courriel du 16 juin 2021.
La partie étatique, de son côté, argumente qu’une simple attachée auprès du MAEE ne disposerait d’aucun pouvoir décisionnel et ne serait pas habilitée à prendre une décision en lieu et place du ministre et que celle-ci aurait agi en tant qu’interlocutrice de l’appelant et des autres agents en poste à l’étranger. Ce faisant, elle aurait simplement informé Monsieur (A) sur la situation légale et réglementaire concernant sa demande de remboursement et il aurait appartenu à l’appelant de 5solliciter une décision officielle au lieu d’attendre près de neuf mois avant d’entreprendre le courriel du 30 juin 2021 par un recours contentieux.
La Cour relève en premier lieu que les parties se livrent sur ce point un débat plutôt théorique, le recours introductif de première instance de Monsieur (A) étant en tout état de cause recevable pour autant que dirigé contre le silence implicite du ministre à la suite de ses demandes de remboursement présentées les 16 juin et 17 novembre 2021 et son courriel de rappel du 6 janvier 2022.
Ceci étant dit, même si l’attachée en charge du dossier auprès de la direction des Finances et des Ressources humaines du MAEE, dans son courriel du 30 juin 2021, a fait part à l’appelant, en réponse au courriel de celui-ci du 16 juin 2021, qu’un remboursement des frais de scolarité pour le 1er trimestre de l’année scolaire 2021/2022 ne pouvait être accordé, la Cour, à l’instar des premiers juges, arrive à la conclusion que ledit courriel du 30 juin 2021 n’est pas à considérer comme une décision de refus définitive de la part du ministre mais une simple information personnelle de ladite attachée suite à des discussions qu’elle appert avoir eues avec des juristes du ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative. Monsieur (A), lui-même, n’a d’ailleurs pas jugé lui-même, à l’époque, qu’il était confronté à une décision de refus définitive puisqu’il s’est par après adressé à deux reprises – par courriels des 17 novembre 2021 et 6 janvier 2022 – à une autre interlocutrice auprès du MAEE afin de compléter sa demande de remboursement pour le restant de l’année scolaire 2021/2022 et de s’enquérir sur les intentions de remboursement du MAEE. Finalement, la Cour note que par courrier du 13 janvier 2022, signé par le premier conseiller de légation auprès du MAEE pour le ministre et adressé au ministre des Finances, le MAEE a encore sollicité l’accord de ce dernier avec la proposition de refus de rembourser les frais exceptionnels de scolarité exposés par Monsieur (A) pour l’année scolaire 2021/2022, demande réitérée par un courriel du MAEE du 19 janvier 2022.
Au vu de ce qui précède, la Cour retient, à l’instar des premiers juges, que le courriel du 30 juin 2021 n’est pas à qualifier de décision administrative définitive susceptible de recours, le jugement entrepris étant encore à confirmer sur ce point, mais que Monsieur (A) se trouve confronté, tel que relevé ci-avant, à une décision implicite de refus du ministre, celui-ci n’ayant jamais adressé de réponse officielle à l’actuel appelant à la suite des courriers de rappel des 17 novembre 2021 et 6 janvier 2022.
La Cour ayant retenu que Monsieur (A) est confronté à une décision implicite de refus se dégageant du silence gardé par l’autorité administrative compétente, à savoir le MAEE, son moyen réitéré en instance d’appel et fondé sur une double incompétence en ce que, d’un côté, le ministre seul n’aurait pas pu prendre la décision de refus sans l’accord du ministre des Finances et, d’un autre côté, l’attachée auprès du MAEE n’était pas habilitée à refuser via le courriel du 30 juin 2021 pour compte du ministre la demande de remboursement litigieuse, est à abjuger.
Monsieur (A) réitère ensuite son moyen de première instance tiré d’une violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 en relevant que si la jurisprudence admettait que l’administration peut compléter les motifs d’une décision en cours d’instance et que l’absence ou le caractère incomplet de la motivation sont en principe sanctionnés par la suspension des délais de recours, le bien-fondé de cette jurisprudence serait fortement critiqué par la doctrine. D’après l’appelant, la vague référence dans le courriel du 30 juin 2021 à « la réforme du cadre légal du statut financier » en raison de laquelle un remboursement des frais de scolarité des enfants d’un 6agent en congé de traitement à 100 % ne pourrait intervenir n’atteindrait manifestement pas le seuil minimal de précision requis au sens de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 et cette absence de précision aurait porté atteinte à ses droits de la défense précontentieux.
Il convient de rappeler qu’une décision implicite de refus ne contient, par la force des choses, aucune motivation, s’agissant d’une fiction juridique. La sanction de l’obligation de motiver une décision administrative consiste dans la suspension des délais de recours et celle-ci reste a priori valable, l’administration pouvant produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois à la phase contentieuse. Cette vision des choses est fondée sur le souci de protéger les intérêts bien compris du justiciable et de diminuer le nombre d’actions en justice que l’administré doit engager. S’il est vrai que l’exigence d’une indication formelle des motifs inscrite à l’article 6 du règlement du 8 juin 1979 a pour but d’instaurer de la transparence dans l’action administrative, la solution d’un manquement à cette exigence ne saurait être l’annulation systématique des décisions de l’administration pour lesquelles la motivation n’est fournie qu’au niveau de la phase contentieuse. Cette solution est en effet disproportionnée par rapport au but poursuivi consistant à mettre l’administré le plus tôt possible en mesure d’apprécier la réalité et la pertinence de la motivation à la base d’une décision administrative, étant donné que dans ce cas de figure l’administration n’a plus aucun intérêt à fournir, au niveau de la phase contentieuse, respectivement une quelconque motivation ou des motifs complémentaires légaux, la décision initiale étant de toute façon vouée à être annulée automatiquement. Or, l’annulation étant bien loin d’être synonyme de la satisfaction de l’administré au niveau du fond de l’affaire, mais impliquant un renvoi du dossier devant l’administration appelée à statuer à nouveau, l’annulation systématique aurait pour effet inhérent de multiplier les recours contentieux avec un retardement conséquent dans le temps, étant donné que la décision non motivée ou faussement motivée sera nécessairement annulée dans une première phase pour être soumise, le cas échéant, à un deuxième contrôle contentieux, une fois la motivation fournie, le justiciable étant alors contraint à faire plus de dépenses, notamment au niveau des frais d’avocat, et non pas à faire des économies. Quant à la question des frais liés au recours contentieux que l’administré a été contraint de mener pour obtenir les motifs à la base d’une décision implicite ou non motivée, l’injustice afférente peut être réparée par d’autres moyens plus adéquats, étant relevé que tant le silence de l'administration suite à une requête légitime que l'absence de motivation d'une décision est susceptible de constituer l'administration en faute, un tel comportement devant cependant trouver sa sanction dans les règles de la responsabilité civile et non pas conduire à l'annulation automatique de l'acte si la décision administrative est, par ailleurs, basée sur des motifs légaux quoique non formellement énoncés dans l'acte.1 Or, force est de constater, à l’instar des premiers juges, qu’au niveau de la phase contentieuse, la partie étatique a amplement motivé le refus implicite ministériel, tant en droit qu’en fait, et ceci notamment par l’argumentation principale que Monsieur (A), tout en restant dans le pays dans lequel il avait été détaché, avait librement choisi de prendre un congé sans traitement pendant deux années, ce qui ne le rendait plus éligible à se faire rembourser les frais de scolarité pour ses deux enfants.
S’il est certes exact que le bon fonctionnement d’une autorité administrative devrait normalement conduire celle-ci a fournir une décision explicite de refus endéans un délai raisonnable – un refus implicite étant acquis après un silence prolongé de trois mois - et non pas se murer dans le silence, 1 Cour adm. 30 juin 2016, n° 37627C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 97 7l’annulation systématique de décisions implicites de rejet avec renvoi devant l’autorité compétente ne présente cependant aucune plus-value pour le justiciable qui sera, le cas échéant, amené à introduire un deuxième recours contentieux afin de voir vider le fond de sa demande.
Partant, la Cour n’est pas amenée à se départir de sa jurisprudence en la matière, ce d’autant plus que dans le cas d’espèce, le MAEE, dans son courriel d’information du 30 juin 2021, avait déjà fait part à l’intéressé, au niveau de la phase précontentieuse, que le remboursement des frais de scolarité ne serait pas envisageable au motif que celui-ci n’exercerait pas de tâche, ni complète, ni partielle pour se trouver en congé sans traitement à 100 %.
Au vu de ce qui précède, il convient dès lors, par confirmation du jugement du 20 septembre 2024, de rejeter le moyen d’annulation de l’appelant tiré d’une violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, le refus ministériel entrepris se trouvant amplement motivé par la motivation fournie durant la phase contentieuse.
Tout comme en première instance, l’appelant conclut ensuite à une violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, ensemble les principes de confiance légitime et de sécurité juridique, en soutenant que le remboursement des frais de scolarité aux fonctionnaires, même en congé parental, aurait constitué la règle et partant un droit acquis. Monsieur (A) précise que le MAEE lui avait accordé le remboursement desdits frais pendant quatre ans sans interruption, de sorte que le refus ministériel devrait être qualifié de décision révoquant, sinon modifiant pour l’avenir une situation lui ayant créé ou reconnu des droits, en relevant encore dans ce contexte que le MAEE ne lui aurait jamais fait part de son intention de ne plus lui accorder les frais de scolarité avant l’envoi du courriel précité du 30 juin 2021 et ne lui aurait dès lors pas accordé un délai de huit jours pour présenter ses observations, tel que prévu à l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
Il convient de relever en premier lieu que le remboursement des frais de scolarité constitue une simple faculté et non pas une obligation, tel que cela se dégage des termes clairs de l’article 4, alinéa 4, du règlement grand-ducal, du 1er août 1988 aux termes duquel « [n]otre Ministre des Affaires Etrangères peut, en accord avec Notre Ministre des Finances, allouer aux agents une indemnité supplémentaire en faveur des enfants visés au second alinéa du présent article pour permettre de couvrir des frais exceptionnels de scolarité ».
Pour le surplus l’alinéa 5 dudit article 4 énonce que « [p]ar frais exceptionnels de scolarité, il faut entendre notamment les frais d´inscription, d´internat, d´examen, de transport et tous autres frais en rapport direct avec le type d´enseignement suivi. Cette allocation est fixée d´année en année sur le vu de pièces justificatives, de manière à laisser en tout cas à charge de l´agent intéressé les frais occasionnés normalement par la scolarité, dans des cas comparables, à un fonctionnaire ayant sa résidence au Grand-Duché de Luxembourg », disposition précisant de manière non équivoque que l’allocation pour le remboursement des frais exceptionnels de scolarité est fixée d’année en année sur demande expresse du concerné au vu des pièces justificatives fournies.
Partant, au-delà même de toutes considérations au sujet de la comparabilité des situations antérieures par rapport à celle à la base de la décision litigieuse, ne serait-ce qu’eu égard au constat que le remboursement des frais de scolarité ne constitue qu’une faculté dont le montant est fixé 8d’année en année, le ministre étant tenu de vérifier annuellement si les conditions d’octroi sont données, l’appelant ne saurait argumenter disposer d’un droit acquis en la matière aussi longtemps que ses enfants fréquentent une école pour laquelle des frais de scolarité avaient été alloués dans le passé.
Pour le surplus, le système ainsi mis en place exige encore que l’agent intéressé par le remboursement des frais exceptionnels de scolarité prenne l’initiative d’en solliciter le remboursement en fournissant les pièces justificatives à l’appui de sa demande, ce que Monsieur (A) a par ailleurs fait par ses courriels des 16 juin et 17 novembre 2021.
Il s’ensuit que l’argumentation afférente de l’appelant tenant à une violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, combiné à une violation des principes de confiance légitime et de sécurité juridique, est à rejeter et le jugement entrepris à confirmer sur ce point.
Monsieur (A) invoque ensuite une violation de la loi et du principe de proportionnalité en relevant que ni le règlement grand-ducal du 1er août 1988, ni la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après « le statut général », ne feraient la moindre référence à une règle en la matière, alors qu’aucune exception expresse au droit de bénéficier des indemnités et accessoires d’un agent en poste en congé sans traitement n’y existerait. D’après l’appelant, la qualité d’« agent en poste à l’étranger » n’exclurait pas ipso facto l’agent se trouvant à l’étranger qui prendrait un congé sans solde pour des raisons familiales et qui réintègrerait son poste à l’issue dudit congé, dans la mesure où la prise d’un congé ne pourrait être dissociée de la fonction et de la mission lui confiée à l’étranger. Ainsi, ses enfants auraient dû être scolarisés à l’étranger en raison de la mission lui confiée et l’Etat ne pourrait obliger ses agents envoyés en mission à l’étranger à rentrer au Luxembourg durant un congé pour raisons familiales et interrompre la scolarité des enfants respectivement à renoncer à prendre ledit congé, qui serait de droit, sans porter atteinte au droit à la vie familiale tel que protégé par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH). Il argumente encore que le remboursement des frais de scolarité sollicité ne serait pas lié à l’exécution d’un temps de travail mais au fait d’être en poste dans un pays étranger et afin de permettre à ses enfants de bénéficier d’une stabilité scolaire et sociale, tout en soutenant que ce n’est pas la situation professionnelle de l’agent qui serait l’élément déclencheur du droit au remboursement, mais bien la situation des enfants et leur éducation, et plus précisément, pour son cas, dans une école que ses enfants auraient fréquenté depuis plus de quatre ans. Finalement, il précise encore avoir réintégré le MAEE à l’issue de son congé en août 2022 à un poste à la Direction de la coopération à Luxembourg, poste conforme à son ancienneté.
A l’instar des premiers juges, la Cour relève que les dispositions du règlement grand-ducal du 1er août 1988 s’appliquent aux agents définis en son article 1er comme étant « [l]es agents diplomatiques, les agents consulaires de carrière et les chanceliers en poste à l´étranger ci-après dénommés « agents » (…) », lesquels bénéficient de plusieurs indemnités et frais remboursés du fait d’être affectés à un poste, respectivement pour être en fonction à l’étranger.
Or, la qualité d’agent en poste à l’étranger doit nécessairement être entendue comme un agent exerçant une fonction à l’étranger et non pas comme un agent résidant à l’étranger mais n’exerçant plus de fonction pour des raisons de convenance personnelle, tel que c’est le cas pour Monsieur (A) 9qui, pour des raisons personnelles, avait pris un congé sans traitement à 100 % pour des raisons familiales. Ce faisant, il a librement décidé de se mettre « hors » poste et à ne plus exercer de fonctions pour l’Etat luxembourgeois et, à défaut de fournir la moindre prestation pour compte de l’Etat pendant la durée de son congé sans indemnité pour raisons familiales, il ne saurait non plus prétendre à toucher ni sa rémunération, ni a fortiori des indemnités accessoires.
Cette solution s’impose d’autant plus à la lecture des dispositions inscrites au statut général visant respectivement le congé sans traitement (art. 31 du statut général) et le service à temps partiel (art. 31 du statut général).
En effet, l’article 30, paragraphe (1), alinéa 4, du statut général prévoit limitativement qu’un congé sans traitement « est considéré (…) comme période d’activité de service intégrale pour l’application des avancements en échelon et des avancements en traitement, pour les promotions ainsi que pour le droit d’admission à l’examen de promotion », sans garantir cependant au concerné le maintien des accessoires au traitement, tels que les frais exceptionnels de scolarité.
En outre, l’article 31, paragraphe (8), alinéa 1er, du statut général prévoit que « pendant le service à temps partiel, le fonctionnaire a droit au traitement, aux accessoires de traitement et au congé de récréation proportionnellement au degré de sa tâche ». Or, comme Monsieur (A) n’a précisément plus exercé de tâche pendant la période incriminée, il ne saurait prétendre au remboursement de l’intégralité de frais de scolarité, ce d’autant plus que la thèse défendue par l’appelant conduirait encore à la solution injuste qu’un agent en service à temps partiel n’aurait droit qu’à un remboursement partiel des frais de scolarité en fonction du degré de sa tâche, tandis qu’un agent n’exerçant plus de tâches pour son employeur se verrait rembourser les frais de scolarité à 100 %.
Au vu de ce qui précède, le moyen de Monsieur (A) tiré d’une prétendue violation de la loi et du principe de proportionnalité est à abjuger.
Cette conclusion n’est pas remise en cause par les développements de l’appelant basés sur l’intérêt primordial de ses deux enfants et la prétendue atteinte au droit au respect de la vie familiale, tel que protégé par l’article 8 de la CEDH, notamment au motif que la position ministérielle reviendrait à obliger les agents en mission à l’étranger, soit à rentrer au Luxembourg et à interrompre la scolarité de leurs enfants à l’étranger, soit à renoncer à prendre un congé pour raisons familiales, étant donné que le refus de rembourser ces frais de scolarité ne porte nullement atteinte au principe de l’unité familiale mais ne constitue que la conséquence du libre choix de l’intéressé de prendre un congé sans traitement pour des raisons strictement privées, tout en restant avec sa famille dans le pays dans lequel il avait été détaché par le MAEE.
Finalement, l’appelant conclut encore à une violation du principe d’égalité, tel que consacré par l’article 15 de la Constitution, dans sa nouvelle version. Il soutient dans ce contexte qu’il se trouverait dans une situation comparable à tous ses collègues en poste à l’étranger n’ayant pas pris de congé pour raisons familiales, soit ayant pris un autre congé et la nouvelle politique du MAEE concernant le non-remboursement des frais de scolarité à un agent en poste à l’étranger ayant pris un congé pour raisons familiales serait discriminatoire en ce qu’elle découragerait lesdits agents à solliciter pareil congé respectivement les découragerait à prendre une fonction à l’étranger.
10 En ordre subsidiaire, il argumente que le principe d’égalité devrait encore être appréhendé de « manière inversée » en ce que ledit principe interdirait également de traiter de la même manière des fonctionnaires se trouvant dans des situations objectivement différentes. Ainsi, les agents en poste à l’étranger se trouveraient, du fait de leur mission, dans une situation particulièrement délicate les obligeant, dans certains pays, à scolariser leurs enfants dans des écoles coûteuses et le fait de prévoir des dispositions spécifiques privant les agents en poste à l’étranger d’un certain nombre de droits, dont celui de prendre un congé pour raisons familiales en principe applicable à tous, leur causerait un préjudice particulier sans considération pour leur situation spécifique, dommage qui devrait être considéré comme une « violation de l’égalité des citoyens devant les charges publiques », les agents en poste à l’étranger ne se trouvant précisément pas dans la même situation qu’un fonctionnaire en poste au Luxembourg ayant le choix de scolariser ses enfants dans l’enseignement privé ou public.
Ledit moyen est cependant à rejeter.
En effet, force est de constater en premier lieu que Monsieur (A) reste en défaut de démontrer concrètement qu’il se trouverait dans une situation comparable à ses collègues en poste à l’étranger n’ayant pas pris de congé pour raisons familiales, ces derniers continuant précisément à exercer une tâche pour l’employeur, respectivement à ses collègues « ayant pris tout autre congé », l’appelant, tout comme en première instance, restant en défaut d’expliquer de quel autre type de congé comparable au sien il s’agit, étant rappelé sur ce point qu’un agent en service à temps partiel n’a droit qu’à un remboursement partiel des frais de scolarité en fonction du degré de la tâche exercée.
La Cour a plutôt l’impression que l’appelant cherche vainement à rattacher sa situation personnelle, en termes de comparabilité, d’un côté, à celle d’autres agents du MAEE tombant dans le champ d’application du règlement grand-ducal du 1er août 1988, en prétextant se trouver dans une situation comparable à ses collègues en poste à l’étranger n’ayant pas pris de congé pour raisons familiales ou « ayant pris tout autre congé » et, d’un autre côté, à celle des agents au poste à Luxembourg qui pourraient scolariser leurs enfants dans l’enseignement public ou privé luxembourgeois et qui ne devraient pas faire face à des frais de scolarité à payer à des écoles « coûteuses » à l’étranger.
L’argumentation de Monsieur (A), selon laquelle le principe d’égalité de traitement interdirait également de traiter de la même manière des fonctionnaires se trouvant dans des situations objectivement différentes, ne convainc cependant nullement, étant donné précisément que l’appelant, pour l’hypothèse où il exercerait une tâche à l’étranger pourrait faire valoir des frais exceptionnels de scolarité selon l’article 4, alinéa 4, du règlement grand-ducal du 1er août 1988 et ne serait partant pas traité de la même manière que ses collègues restés au Luxembourg.
En effet, l’appelant se trouve dans une situation bien spécifique, à savoir celle d’un agent à l’étranger ayant fait le choix de ne plus exercer sa fonction et cette absence de prestation pour compte de l’Etat ne le rend plus éligible à se faire rembourser les frais exceptionnel de scolarité, situation totalement étrangère à celle d’un agent en poste au Luxembourg, que ce dernier soit en fonction ou en congé, et ne pouvant de toute façon prétendre, à côté de son salaire, à des prestations 11accessoires à charge de l’Etat pour des agents en poste à l’étranger, telles l’indemnité de logement, le remboursement des frais de déménagement ou encore des frais exceptionnels de scolarité.
Au-delà, la Cour se doit de répéter que Monsieur (A), après avoir sollicité et obtenu un congé sans indemnité pour raisons familiales, a librement décidé de rester au Laos et d’y maintenir son domicile, alors qu’il aurait tout aussi bien pu rentrer au pays et scolariser ses enfants au Luxembourg, son argumentation consistant à soutenir que ses enfants auraient dû interrompre leur scolarité n’étant guère convaincante.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’appel n’est pas fondé et que le jugement entrepris est à confirmer.
Au vu de l’issue du litige, les demandes en allocation d’une indemnité de procédure de 1.250.- € pour la première instance et de 1.250.- € pour l’instance d’appel, telles que formulées par l’appelant, sont à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
reçoit l’appel du 30 octobre 2024 en la forme ;
au fond, le dit non fondé et en déboute l’appelant ;
partant, confirme le jugement entrepris du 20 septembre 2024 ;
rejette les demandes de l’appelant en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne l’appelant aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, premier conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, et lu par le premier conseiller en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour Jean-Nicolas SCHINTGEN.
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