GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 50758C ECLI:LU:CADM:2025:50758 Inscrit le 16 juillet 2024 Audience publique du 28 janvier 2025 Appel formé par Les époux (A6) et (A7), …, contre un jugement du tribunal administratif du 5 juin 2024 (n° 47105 du rôle) ayant statué sur le recours de Monsieur (B), …, et de Madame (C), veuve (C1), …, contre deux décisions du bourgmestre de la commune de Kopstal en matière de permis de construire Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 50758C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 16 juillet 2024 par Maître Hervé HANSEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A6) et de Madame (A7), demeurant ensemble tous à L-…, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 5 juin 2024 (n° 47105 du rôle) déclarant recevable et fondé le recours en annulation de Monsieur (B), demeurant à L-… et de Madame (C), veuve (C1), demeurant à L-…, de manière à annuler les décisions du bourgmestre de la commune de Kopstal des 29 avril et 30 novembre 2021 y visées contenant l’autorisation de bâtir n° 2021/0056 dudit bourgmestre au profit des époux (A), préqualifiés et son refus subséquent de la « révoquer » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Véronique REYTER, demeurant à Esch-sur-Alzette, immatriculée auprès du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg, du 22 juillet 2024 portant signification de cette requête d’appel aux consorts (B) et (C), veuve (C1), préqualifiés, ainsi qu’à l’administration communale de Kopstal, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonction, établie en sa maison communale sise à L-8189 Kopstal, 28, rue de Saeul ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2024 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Kopstal ;
1Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le même jour par Maître Anne-Laure JABIN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom des consorts (B) et (C), veuve (C1), préqualifiés ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 14 novembre 2024 par Maître Hervé HANSEN au nom des appelants ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 13 décembre 2024 par Maître Anne-Laure JABIN au nom des consorts (B) et (C), veuve (C1), préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 16 décembre 2024 par Maître Steve HELMINGER au nom de l’administration communale de Kopstal ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le magistrat-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Hervé HANSEN, Steve HELMINGER et Anne-Laure JABIN en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 7 janvier 2025.
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Monsieur (B) expose être propriétaire de la maison sise à L-8154 Bridel, 1, rue de Steinsel, érigée sur la parcelle portant le numéro cadastral 57/1007, maison …, tandis que Madame (C), veuve (C1) explique être propriétaire de la maison d’habitation sise à L-8151 Bridel, 28, rue de Schoenfels, érigée sur la parcelle portant le numéro cadastral 55/2561, ainsi que des parcelles cadastrées sous les numéros 55/2562, 55/2563, 55/2564, 55/2565 et 55/2566 sises en enfilade derrière la parcelle numéro 55/2561 abritant ladite maison d’habitation.
Les propriétés respectives de Monsieur (B) et de Madame (C), veuve (C1), sont adjacentes respectivement du côté gauche et du côté droit, à une série de parcelles numérotées, vues à partir de la rue de Schoenfels, 56/2525, 56/2526, 56/2527, 56/2528, 56/2529, 56/2530 et 56/2531, ces parcelles étant issues d’une opération de morcellement.
En date du 24 juillet 2020, le bourgmestre de la commune de Kopstal, ci-après « le bourgmestre », délivra des autorisations de bâtir sur quatre des parcelles issues de ce morcellement.
Monsieur (B) et Madame (C), veuve (C1), ci-après « les consorts (B-C) », firent introduire en date du 23 octobre 2020 un recours gracieux contre chacune de ces quatre autorisations de bâtir, lesquelles firent finalement l’objet, après que les bénéficiaires de ces autorisations eurent pu faire valoir leurs observations, d’une décision de retrait en date du 28 janvier 2021 de la part du bourgmestre.
2Il est constant en cause que le 10 mars 2021, une réunion eut lieu entre les responsables communaux, les consorts (B-C) et les bénéficiaires des autorisations de construire retirées le 28 janvier 2021.
Les consorts (B-C) prirent connaissance début mai 2021 de nouveaux certificats dits « point rouge » pour des autorisations de bâtir délivrées le 29 avril 2021 sur les mêmes parcelles par le bourgmestre, ces autorisations étant ci-après « les autorisations du 29 avril 2021 ». Parmi ces autorisations figure celle portant le numéro de référence 2021/0056, émise au profit de Monsieur (A6) et de son épouse, Madame (A7), ci-après « les époux A », et portant sur la construction d’une maison unifamiliale à L-8151 Bridel, 26B, rue de Schoenfels, sur la parcelle cadastrée sous le numéro 56/2527.
Une demande des consorts (B-C) en communication des autorisations de bâtir resta sans réponse de la part de l’administration communale de Kopstal.
Les consorts (B-C), après prise de connaissance à la maison communale des autorisations et plans afférents, introduisirent par courrier du 28 juillet 2021, réceptionné le lendemain, un recours gracieux visant, d’après eux, chacune des autorisations du 29 avril 2021.
Par décision du 30 novembre 2021, le bourgmestre, après avoir initialement proposé de révoquer les autorisations litigieuses par courriers du 30 septembre 2021, décida cependant de les maintenir pour les motifs suivants :
« (…) Par la présente, je me permets de faire suite à mes courriers du 30 septembre 2021 vous informant de ma volonté de retirer les autorisations sous rubrique suite à un recours gracieux introduit en date du 29 juillet 2021 par Maître Anne-Laure JABIN, avocat à la Cour, au nom et pour compte de Monsieur (B) et Madame (C1).
En date du 15 octobre 2021, Maître Nicky STOFFEL, avocat à la Cour, a introduit deux courriers en réponse pour compte des bénéficiaires des autorisations de construire numéros 2021/0057, 2021/0058 et 2021/0059.
En date du 18 octobre 2021, Maître Hervé HANSEN, avocat à la Cour, a introduit un courrier en réponse pour compte des bénéficiaires des autorisations de construire numéros 2021/0055 et 2021/0056.
Par un courrier du 28 octobre 2021, l’Administration communale de Kopstal a donné quelques précisions quant aux propositions de révocation en question.
En date du 22 novembre 2021, Maître Hervé HANSEN a introduit un courrier en réponse pour compte des bénéficiaires des autorisations de construire numéros 2021/0055 et 2021/0056.
3Après avoir analysé tous les moyens et arguments présentés, soit dans le recours gracieux du 29 juillet 2021, soit pour donner suite à la proposition de révocation des autorisations, je suis arrivé à la conclusion suivante :
Les cinq autorisations de construire en question se basent sur des autorisations de morcellement délivrées en 2018/2019 qui reprenaient exactement l’implantation des futures constructions.
Bénéficiaire d’une telle autorisation de morcellement était entre autres Madame (C1) qui, à l’époque, ne s’opposait ni à sa propre autorisation de morcellement, ni à celles délivrées pour les parcelles adjacentes.
On peut donc retenir qu’il n’y avait aucun recours contre le projet urbanistique planifié sur l’ensemble des différentes parcelles de terrain, bien au contraire.
Or aujourd’hui, la même Madame (C1) demande la révocation des autorisations de construire délivrées sur base des mêmes considérations que les autorisations de morcellement précitées.
Ensuite Monsieur (B), autre signataire du recours gracieux du 29 juillet 2021, a bénéficié lors de la construction d’un immeuble sur la parcelle inscrite au cadastre sous le numéro 57/1007 d’une dérogation similaire quant aux reculs à celles demandées par les bénéficiaires des autorisations de construire litigieuses.
Afin d’éviter toute rupture d’égalité de traitement et notamment afin de se conformer au principe général de confiance légitime qui a été consacré tant par la jurisprudence communautaire en tant que principe du droit communautaire que par la jurisprudence nationale en tant que principe général du droit, il n’y a pas lieu de faire droit au recours gracieux introduit en date du 29 juillet 2021. Les autorisations n° 2021/0055, 2021/0056, 2021/0057, 2021/0058 et 2021/0059 du 8 juillet 2021 ne sont dès lors pas révoquées.
La présente décision est susceptible d’un recours devant le Tribunal administratif. Ce recours doit être introduit par requête signée d’un avocat à la Cour dans un délai de 3 mois à partir de la notification de la présente. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 1er mars 2022, inscrite sous le numéro 47105 du rôle, les consorts (B-C) firent introduire un recours tendant, aux termes de son dispositif, à l’annulation de l’autorisation 2021/0056 du 29 avril 2021 et de la décision, précitée, du bourgmestre du 30 novembre 2021, les autres autorisations du 29 avril 2021 ayant, elles aussi, fait l’objet de recours contentieux introduits par les consorts (B-C) le même jour, inscrits respectivement sous les numéros 47102, 47103, 47104 et 47106 du rôle.
4Par requête séparée déposée le même jour, inscrite sous le numéro 47110 du rôle, ils introduisirent encore une demande tendant à voir prononcer un sursis à l’exécution de l’autorisation de construire déférée en attendant la solution de leur recours au fond, inscrit sous le numéro 47105 du rôle, demande à laquelle le président du tribunal administratif fit droit, par ordonnance du 25 mars 2022.
Par quatre ordonnances du même jour, portant respectivement les numéros 47107, 47108, 47109 et 47111 du rôle, le président du tribunal administratif fit encore droit aux demandes de sursis à exécution introduites par les consorts (B-C) le 1er mars 2022 dans le cadre de leurs recours parallèles visant les autres autorisations du 29 avril 2021.
Par courriers du 16 mai 2022, le bourgmestre annonça aux bénéficiaires des autorisations du 29 avril 2021 son intention de procéder au retrait de ces dernières, compte tenu des susdites ordonnances du président du tribunal administratif du 25 mars 2022.
Par courriers du 19 juillet 2022, il informa cependant lesdits bénéficiaires du maintien des autorisations en question.
Par jugement du 5 juin 2024, le tribunal déclara recevable et fondé le recours en annulation des demandeurs de manière à annuler les décisions du bourgmestre déférées du 29 avril 2021 portant autorisation de la construction litigieuse de Madame A et du 30 novembre 2021 portant refus de « révoquer » celle-ci.
Ce même jugement débouta encore les demandeurs ainsi que les époux A de leurs demandes en allocation d’une indemnité de procédure respectives, tout en rejetant la demande en distraction des frais formulée par le mandataire des époux A et en condamnant l’administration communale de Kopstal aux frais et dépens.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 16 juillet 2024, les époux A ont fait régulièrement entreprendre le jugement précité du 5 juin 2024 dont ils sollicitent la réformation dans le sens de voir dire que les premiers juges auraient dû rejeter le recours en annulation inscrit sous le numéro 47102 du rôle des consorts (B-C) et dire en conséquence que les décisions du bourgmestre des 29 avril et 30 novembre 2021 sont à maintenir.
Les appelants réitèrent en premier lieu leur moyen tiré de l’irrecevabilité ratione temporis du recours inscrit sous le numéro 47105 du rôle en ce que le recours gracieux à sa base, daté du 28 juillet 2021, n’aurait pas visé l’autorisation 2021/0056 le sous-tendant.
Ainsi, il se dégagerait de ce recours gracieux, plus particulièrement du deuxième alinéa de sa première page, que se trouvent visées expressément les autorisations 2021/0055, 2021/0057, 2021/0058 et 2021/0059, mais que précisément l’autorisation 2021/0056 n’y est point énoncée.
5Par la suite, le mandataire des consorts (B-C), intimés actuels, aurait bien visé les quatre autorisations par lui énumérées en tant que « Autorisations Litigieuses », de sorte que le cadre aurait été clairement tracé de manière à exclure l’autorisation 2021/0056 à la base du présent recours.
D’une part, les appelants font valoir que les questions de délai seraient d’ordre public et qu’aucun grief ne devrait être prouvé par eux y relativement. D’autre part, il s’agirait de s’attacher à la lettre du recours gracieux et de ne point y faire inférer une erreur matérielle, qu’elle provienne de l’auteur du recours gracieux ou du bourgmestre dans sa lecture de celui-ci, au-delà du texte explicite du recours en question.
Le jugement a quo serait dès lors à réformer en ce sens que le recours inscrit sous le numéro 47105 aurait dû être déclaré irrecevable ratione temporis à défaut de recours gracieux valablement dirigé contre l’autorisation 2021/0056, par rapport à laquelle tout délai pour agir aurait en conséquence largement expiré le 1er mars 2022, jour du dépôt de leur recours en annulation devant le tribunal.
Les parties intimées, chacune en ce qui la concerne, sollicitent la confirmation du jugement dont appel, en ce qu’il a déclaré ledit recours recevable, essentiellement sur base des motifs y énoncés.
Les questions de recevabilité du recours de première instance s’analysent en questions de fond en appel.
En ce que les délais pour agir en justice, de même que ceux les conditionnant, tels ceux conditionnant les recours administratifs précontentieux, ne sont point des délais d’ordre, mais des délais de rigueur. Ils sont regardés comme étant d’ordre public et leur observation devra être soulevée même d’office par la juridiction saisie.
C’est dire également que ces délais échappent à la nécessité de la preuve par la partie qui invoque une irrecevabilité ratione temporis de prouver un quelconque grief, la matière étant étrangère aux dispositions de l’article 29 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après « la loi du 21 juin 1999 ».
En ce qu’encore les délais de procéder tant pré-contentieusement que contentieusement sont de rigueur, leur calcul et plus particulièrement la fixation exacte de leur point de départ et de leur aboutissement sont à effecteur avec une précision particulière.
Dans le cas d’espèce, il est constant en cause que la question de savoir si le recours gracieux du 28 juillet 2021 a été valablement dirigé également contre l’autorisation 2021/0056 est d’une importance particulière, non seulement en ce que cette autorisation porte tant sur l’immeuble d’habitation à construire sur la parcelle portant le numéro cadastral 56/2527, mais encore sur les chemins d’accès, y compris celui portant sur la parcelle 56/2528 au niveau de la rue des Genêts, 6s’avérant être de la sorte la clé de voûte de l’ensemble des autorisations concernant les terrains de la famille A passés par les morcellements de 2018/2019 et visés par les autorisations du bourgmestre litigieuses du 29 avril 2021 telles que maintenues par décision du 30 novembre 2021 émanant du même bourgmestre.
Dans l’optique de la Cour, pour le recours gracieux en question du 28 juillet 2021, de même que pour tout autre acte, l’approche substantielle est à préférer à toute approche purement formelle.
Le recours gracieux en question commence certes au niveau du « concerne » à énoncer qu’il est dirigé contre « quatre » autorisations de construire délivrées le 29 avril 2021 au bénéfice des consorts A tout en énonçant au deuxième alinéa de son corpus de la page 1 les autorisations de construire « 2021/2055, 2021/0057, 2021/0058 et 2021/0059 » et en les désignant par la suite par « Autorisations Litigieuses ».
Si la lecture s’arrêtait à ses notions d’entrée en la matière, la thèse des appelants se vérifierait en ce qu’en apparence seulement les quatre autorisations nommément énoncées, à l’exclusion de l’autorisation 2021/0056, se trouveraient visées par le recours gracieux en question.
Dans une approche substantielle toutefois, force est au lecteur de constater que le recours gracieux s’étendant sur neuf pages comprend un seul graphique, à savoir celui de la page 4, qui a notamment ajouté au plan cadastral y inséré la mention « les étoiles indiquent les parcelles visées par les autorisations litigieuses ».
En analysant en détail le graphique en question, le lecteur se rend compte que cinq étoiles y figurent par rapport aux parcelles visées, dont une étoile pour la parcelle 56/2527 couvert précisément par l’autorisation de construire 2021/0056.
A partir de cet agencement, force est de constater sur base du seul plan inséré dans le recours gracieux, qu’aucun doute n’existe en ce que les cinq étoiles marquées visent précisément un ensemble de cinq autorisations comprenant les numéros 2021/0055 à 2021/0059, et que partant le recours gracieux concerné ainsi l’autorisation litigieuse 2021/0056.
Plus loin, au niveau de l’énumération des différents moyens soulevés, l’auteur du recours gracieux se positionne essentiellement par rapport aux parcelles et non plus par rapport aux numéros des autorisations délivrées.
Force est ici encore de constater que la parcelle 56/2527, qui est la base première de l’autorisation de construire litigieuse 2021/0056, se trouve nommément citée à plusieurs endroits, notamment au niveau du point 3.2 relatif au non-respect allégué du recul, ainsi qu’au niveau du point 3.3. relatif à la violation alléguée des articles 22 et 23.2 du règlement sur les bâtisses de la commune de Kopstal, ci-après « Rb ».
7Au-delà de cette citation directe de la parcelle 57/2527, le recours gracieux vise, de manière substantielle, nécessairement encore ladite autorisation 2021/0056 lorsqu’il critique les autorisations de bâtir en relation avec les dispositions de l’article 22 Rb sur la question de savoir dans quelle mesure une voie nouvelle est considérée comme étant prête à recevoir l’implantation de constructions en énumérant sub 7, points a) à g) des aspects ayant directement trait à la voirie.
Or, celle-ci a été autorisée précisément à travers l’autorisation 2021/0056 et se trouve dès lors directement impactée par ce point 3.3 exposé sur une page et demie du recours gracieux en question.
Sans devoir aller plus dans le détail, force est à la Cour de constater à la suite du tribunal – au-delà de toute attribution d’erreur matérielle ou de défaut de cohérence soit à l’auteur du recours gracieux, soit à son récipiendaire – qu’il se dégage du contenu même du recours gracieux sous analyse, lu d’une manière substantielle, que celui-ci ne se limite pas, au-delà des énonciations du deuxième alinéa de sa page 1 et des mentions de son « concerne », aux seules quatre autorisations de construire y numérairement, voire nommément citées, mais englobe nécessairement par son contenu même l’autorisation de construire 2021/0056 visée directement à travers le numéro cadastral 56/2527, parcelle devant accueillir l’immeuble d’habitation projeté y relativement, de même que les chemins de voirie projetés et critiqués ouvertement et largement à travers le recours gracieux en question.
Dès lors, à la suite du tribunal, la Cour est amenée à rejeter le moyen d’irrecevabilité ratione temporis du recours initial.
En second lieu, les appelants soulèvent l’irrecevabilité « au fond » du recours en annulation du 1er mars 2022 inscrit sous le numéro 47105 du rôle, en ce que la décision des premiers juges serait insuffisante en fait comme en droit dans la mesure où ils y dénieraient tant aux appelants qu’au bourgmestre le droit de se prévaloir des autorisations de morcellement préalables émises en 2019 en tant que défense aux moyens de fond exposés.
Selon les appelants, ces autorisations de morcellement assoiraient pourtant sans équivoque l’implantation et le gabarit exacts et concrets de la construction projetée par eux sur leur parcelle 56/2527 faisant l’objet de l’autorisation litigieuse 2021/0056, tout en prévoyant implicitement mais nécessairement une desserte vers la voie publique.
Les appelants désignent comme inextricable le raisonnement du tribunal de nature, selon eux, à séparer indûment l’autorisation de morcellement et les implantations d’immeuble à construire y déjà contenues, de l’autorisation de construire subséquente.
Pour eux, un droit acquis se dégagerait à cet escient de l’autorisation de morcellement, de sorte que le bourgmestre se trouverait « pieds et points liés devant elle » ne sachant délivrer l’autorisation de bâtir qu’eu égard aux droits définitivement acquis au propriétaire de la parcelle morcelée.
8Par voie de conséquence, les moyens soulevés par les intimés au regard de l’implantation et du gabarit des constructions projetées, voire de leur conformité par rapport à la réglementation communale d’urbanisme concernant notamment les reculs et les accès à la voie publique seraient inopérants vu les conséquences se dégageant directement de l’autorisation de morcellement devenue définitive.
Dès lors, le recours laisserait d’être « fondé » et serait à rejeter sur cette seule base.
Les parties intimées, chacune en ce qui la concerne, sollicitent le rejet de ce moyen et plaident en substance la confirmation du jugement a quo y relativement.
Il est constant en cause que l’autorisation de morcellement, encore désignée par « autorisation de lotissement », consiste à dégager à partir d’une parcelle cadastrale préexistante une autre délimitation d’un terrain en vue de le rendre plus apte à la construction.
L’autorisation de morcellement, voire de lotissement, agit dès lors sur le parcellaire et peut être une étape indispensable à la délivrance d’une autorisation de construire.
Toutefois, une autorisation de morcellement ne saurait constituer per se un permis à la construction.
Adopter ce point de vue reviendrait à rendre l’autorisation de construire prévue notamment par l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004 superfétatoire et à déclarer vain le contrôle de légalité à opérer par le bourgmestre chaque fois qu’une autorisation d’ériger une construction est sollicitée dans son chef.
Si l’autorisation de morcellement est destinée en règle générale à rendre un terrain apte à recevoir une construction, l’implantation et le gabarit de celle-ci relèvent encore et toujours de l’apanage de l’autorisation de construire qui en arrête définitivement les contours ainsi que les conditions et modalités afférentes en se conformant à la réglementation communale d’urbanisme en vigueur.
Dès lors, le bourgmestre ne se trouvait pas définitivement lié par l’autorisation de morcellement antérieurement délivrée, notamment par rapport à la parcelle 56/2527, mais gardait toute sa marge d’appréciation plus particulièrement par rapport à l’implantation concrète et définitive de l’immeuble à construire voire son gabarait et les autres caractéristiques urbanistiques qu’il serait appelé à revêtir.
Partant, ainsi que les premiers juges l’ont dégagé à bon escient, l’argumentaire des appelants est appelé à tomber à faux dès ce stade de l’analyse, de sorte que leur second moyen est également à rejeter en appel.
L’appel n’étant basé sur aucun autre moyen, il est à déclarer non justifié.
9 Les appelants sont dès lors à en débouter par confirmation du jugement dont appel.
Les appelants sollicitent encore l’allocation d’une indemnité de procédure de 4.000.- € dans le chef de chacun d’eux et à charge des intimés du fait des différentes instances.
Eu égard à l’issue du litige, cette demande est à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant en déboute les appelants ;
confirme le jugement dont appel ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure des appelants ;
condamne les appelants aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Annick BRAUN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour Jean-Nicolas SCHINTGEN.
s. SCHINTGEN s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 29 janvier 2025 Le greffier de la Cour administrative 10
