GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 50527C ECLI:LU:CADM:2024:50527 Inscrit le 31 mai 2024 Audience publique du 12 décembre 2024 Appel formé par Monsieur (A) et consorts, … et …., contre un jugement du tribunal administratif du 22 avril 2024 (n° 45872a du rôle) ayant statué sur leur recours dirigé contre une décision du conseil communal de la commune de Schieren, et contre une décision du ministre de l’Intérieur, en matière de plan d’aménagement général Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 50527C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 31 mai 2024, par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES S.A., établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B 240929, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de 1) Monsieur (A) et de son épouse, Madame (B), demeurant ensemble à L-… …, …, rue …, de 2) Monsieur (C), demeurant à L-… …, …, rue .. et de 3) Madame (D), demeurant à L-… …, …, rue …, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 22 avril 2024 (numéro 45872a du rôle) à travers lequel ledit tribunal a, en vidant son jugement du 29 décembre 2022, inscrit sous le numéro 45872 du rôle, reçu le recours en annulation dirigé contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et la décision de la ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 portant adoption respectivement approbation du projet d’aménagement général de la commune de Schieren ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick MULLER, demeurant à Diekirch, du 4 juin 2024, portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Schieren, établie à L-9125 Schieren, 90, route de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 1er juillet 2024 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A., inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
1Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 2 juillet 2024 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Schieren, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 1er octobre 2024 par la société anonyme KRIEGER ASSOCIATES S.A., au nom des appelants, préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 31 octobre 2024 par Maître Steve HELMINGER au nom de l’administration communale de Schieren, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 4 novembre 2024 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH S.A. au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien COUVREUR, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, Maitre Steve HELMINGER, et Maître Martial BARBIAN, en remplacement de Maître Christian POINT, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 14 novembre 2024.
Lors de sa séance publique du 3 octobre 2018, le conseil communal de Schieren, ci-après « le conseil communal », en application de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », décida de « (…) marquer son accord quant à la mise en procédure du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Commune de Schieren (…) » et de « (…) charger le collège échevinal de procéder aux consultations publiques prévues par la loi (…) ».
Le projet d’aménagement général prévoyait, dans sa version soumise au susdit vote du conseil communal, le classement du site dénommé « Rue … – Sce04 », ci-après « la zone Sce04 », comprenant, notamment, une partie de la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Schieren, section A de Schieren, sous le numéro …., portant actuellement le numéro …., ci-après « la parcelle …. », appartenant à Monsieur (A) et à Madame (B), ci-après « les époux (A-B) », ainsi qu’une partie de la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Schieren, section A de Schieren, sous le numéro …., appartenant à Monsieur (C) et à Madame (D), ci-après « les consorts (C-D) », en « zone d’habitation 1 [HAB-1] », superposée d’une « zone soumise à un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » » et partiellement d’une « zone de servitude « urbanisation – corridor espèces protégées » ».
Le 11 janvier 2019, la commission d’aménagement auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « la commission d’aménagement », émit son avis quant à ce projet d’aménagement général. Dans cet avis, elle s’opposa au classement en zone aedificandi, notamment, de la zone Sce04, et ce pour les motifs suivants : « (…) De prime abord, la commission estime que toute extension du périmètre d’agglomération concernant des terrains situés à l’est de l’autoroute est impérativement à éviter alors qu’une telle mesure serait contraire aux objectifs a), b), d) et e), tels que fixés à l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 précitée. En l’occurrence, la zone d’habitation-1 « Sce04 » au lieu-dit « rue … » ainsi que l’extension projetée de la zone 2d’habitation-1 « Sc12 » au lieu-dit « …. » sont à maintenir en zone verte. (…). En effet, l’urbanisation des fonds concernés contribuerait sensiblement au développement tentaculaire de la localité et aurait des répercussions néfastes sur la cohérence éco-paysagère à cet endroit exposé, comprenant des structures écologiques de qualité. (…)».
Le 5 févier 2019, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après « le ministre de l’Environnement », émit son avis quant au projet d’aménagement général sur base de l’article 5 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après « la loi du 18 juillet 2018 ». Dans son avis, ledit ministre indiqua que ne pourrait être approuvée, notamment, la modification de la délimitation de la zone verte telle que projetée pour la zone Sce04, « (…) en raison de sa situation déconnectée du tissu urbain en bordure d’un tentacule défigurant le paysage, de sa situation paysagère exposée, de la topographie en pente dont l’urbanisation modifierait le caractère paysager le long de la vallée du Kiselbach (…) ».
Le même jour, le ministre de l’Environnement rendit son avis sur base de l’article 7, paragraphe (2), de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après « la loi du 22 mai 2008 ».
Le 12 juin 2019, la commission d’aménagement émit un avis rectificatif quant au susdit projet d’aménagement général.
Lors de sa séance publique du 18 octobre 2019, le conseil communal adopta ledit projet d’aménagement général, sauf en ce qui concerne la zone Sce04, par rapport à laquelle le vote fut reporté à la séance suivante, en raison d’un partage des voix.
Lors de sa séance publique du 21 novembre 2019, le conseil communal procéda à un vote spécifique au sujet de la zone Sce04 et décida « (…) de donner son accord relatif au maintien de la zone Sce04 au lieu-dit « rue ….. » dans le périmètre urbanisable du nouveau plan d’aménagement (PAG) de la commune de Schieren (…) », cette décision reposant, notamment, sur les considérations suivantes : « (…) Contrairement à l’avis de la commission d’aménagement, la commune est d’avis qu’une urbanisation de la zone Sce04 ne contribuerait pas sensiblement au développement tentaculaire, bien au contraire, l’urbanisation représenterait un arrondissement du périmètre et donnerait la possibilité de construire des maisons unifamiliales en deuxième ligne et contribuerait ainsi à atteindre les objectifs points a, b et c de l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004. Lors de la décision d’intégrer les fonds en zone HAB-1 le conseil communal s’est laissé exclusivement guider par les résultats de la SUP (…) ».
A travers ce vote, le classement de la zone Sce04, tel qu’initialement prévu, fut maintenu, sauf qu’un classement superposé en « zone de servitude « urbanisation – intégration paysagère » » y fut ajouté.
Par courrier du 4 décembre 2019, Monsieur (C), déclarant agir « (…) [p]our les [c]onsorts (C-D) (…) », introduisit auprès du ministre de l’Intérieur une réclamation à l’encontre du projet d’aménagement général.
Par courrier du 9 décembre 2019, les époux (A-B) firent de même.
3Par courrier du 5 février 2020, ces derniers prièrent le ministre de l’Intérieur de « bien vouloir considérer comme nulle et non avenue [leur] réclamation datée du [9] décembre 2019 ».
Par courrier du 6 février 2020, le ministre de l’Environnement s’adressa à la commune de Schieren, ci-après « la commune », en les termes suivants :
« (…) Dans ses séances du 18.10.2019 et du 21.11.2019, le conseil communal de la commune de Schieren a adopté le projet d’aménagement général en vertu de l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
La délibération ad hoc ainsi que le dossier administratif s’y rapportant m’ont été remis le 29 novembre 2019 pour approbation au titre de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018 cité sous rubrique.
De l’analyse des documents me soumis pour approbation se dégage que le projet d’aménagement général fait droit dans une très large mesure aux recommandations développées dans mon avis du 5 février 2019.
Il s’en dégage toutefois également que le projet de PAG prévoit toujours de classer en zone HAB-1 la surface Sce04 sise à Schieren, rue ….., de même que d’agrandir la surface Sc12 au même endroit. Je considère le développement urbain de ces surfaces comme particulièrement préjudiciable d’un point de vue paysager et je vous en avais fait part lors de ma prédite prise de position. Il en est de même des extensions Sce01 et Sc59 au lieut-dit « Ee » situées dans la plaine alluviale de l’Alzette.
Par conséquent, je souhaite réitérer par la présente mon opposition à la modification de la délimitation de la zone verte à l’endroit précité et la nécessité de conserver la délimitation telle qu’elle découle du PAG en vigueur avant sa refonte.
Le maintien de la modification projetée par le PAG soumis pour approbation aurait comme conséquence un refus de toutes les modifications de la délimitation de la zone verte envisagées par la refonte du PAG, alors que mes compétences en la matière se limitent à une approbation pure et simple du projet de PAG soumis au vote du conseil communal, sans pouvoir y apporter des modifications par le biais d’une approbation partielle.
Plutôt que de rentrer dans une telle logique et de ne pas ainsi anéantir les efforts consentis tout au long du processus de la refonte du PAG, je vous inviterais dans l’esprit d’une bonne et pragmatique pratique administrative à procéder, par le biais d’un vote complémentaire au titre de l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, à un redressement des limites du PAG au niveau de cette surface afin que le projet de PAG - en ce qui concerne les modifications de la délimitation de la zone verte - puisse trouver mon approbation.
Il convient ici de rappeler que les projets d’aménagement général peuvent être révisés et modifiés jusqu’au moment de leur approbation par le Ministre de tutelle (TA No 15435 du rôle) et qu’une telle mesure prise par le conseil communal devrait être considérée comme juste et proportionnelle par rapport à l’enjeu touchant l’ensemble du plan d’aménagement général 4et plus particulièrement les modifications de la délimitation de la zone verte se dégageant du projet d’aménagement soumis pour approbation.
Les droits des citoyens concernés par le vote complémentaire resteraient bien évidemment intacts en ce qui concerne les droits de réclamation auprès du Ministre de l’Intérieur et de recours en annulation auprès des juridictions administratives.
Je vous prie donc de m’informer sur la décision du conseil communal dans les meilleurs délais et au plus tard jusqu’au 20 mars 2020 de manière à ce que je puisse statuer dans un délai rapproché au délai d’ordre qui m’est imposé par la loi et qui expire le 29 février 2020.
Mes services sont à votre disposition pour clarifier toute question relative au présent courrier. En cas d’incertitudes quant à la délimitation de la zone verte, je vous recommande de vous concerter avec mes services préalablement au vote complémentaire. (…) ».
Le 7 février 2020, le ministre de l’Intérieur s’adressa à la commune dans un courrier libellé comme suit :
« (…) Par la présente, je suis au regret de devoir vous informer que je ne suis pas en mesure d’approuver la délibération du conseil communal du 21 novembre 2019 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la commune de Schieren, présenté par les autorités communales, et ce pour les raisons évoquées ci-dessous.
En effet, le classement de la zone dite « Sce04 » au lieu-dit « rue ….. » en zone destinée à être urbanisée n’est pas en adéquation avec les exigences des objectifs énoncés à l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ainsi qu’à l’article 1er de la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire.
Ainsi, l’article 2 précité dispose que :
« Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire; (…) (d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus;
(…) ».
Or, les fonds litigieux se caractérisent par une situation déconnectée de la localité de Schieren, à un endroit qui a d’ores et déjà connu un développement tentaculaire. Un développement futur en ces lieux renforcerait ce caractère tentaculaire et d’îlot déconnecté.
Or, il y a lieu d’éviter d’aggraver des situations indésirables existantes et ce conformément aux enseignements jurisprudentiels en la matière (Cour administrative, 3 mai 2018, 40403C).
5 Qui plus est, la situation topographique du site impliquera des travaux de viabilisation disproportionnés par rapport au nombre de logements y réalisables. En effet, la voirie projetée nécessitera d’une part des travaux de terrassement ainsi que des infrastructures de soubassement et de rebroussement substantiels pour, d’autre part, ne servir qu’à la viabilisation de constructions d’un seul côté de ladite voirie. Un tel développement, qui impliquera à terme des coûts récurrents excessifs pour la collectivité, ne saura être qualifié de rationnel. De plus il est susceptible de détériorer davantage l’impact paysager de l’urbanisation en ces lieux.
De même, les fonds en question se situent à proximité immédiate de la route « N7 », qui, en cas d’extension de la zone constructible en ces lieux, constitue une source de nuisances sonores susceptibles d’avoir un impact négatif sur la qualité de vie et la santé des futurs habitants. Dans ce contexte, il y a lieu de souligner que les fonds précités se situent à l’Est de cette route et partant sur un site dont non seulement la situation topographique, mais également le vent dominant renforceront les nuisances dues au trafic routier.
Qui plus est, l’article 1er de la loi précitée du 17 avril 2018, qui tombe également en vertu de l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain dispose notamment que :
« La politique de l’aménagement du territoire vise à garantir le respect de l’intérêt général en assurant à l’ensemble de la population des conditions de vie optimales par une mise en valeur et un développement durable de toutes les parties du territoire national. » Partant, je vous invite à procéder à un nouveau vote du conseil communal prévu à l’article 14 de la loi précitée du 19 juillet 2004, portant sur les terrains litigieux en vue de leur classement en zone verte.
L’invitation adressée aux autorités communales de procéder à un nouveau vote alors que le projet d’aménagement général est susceptible d’être contraire à l’intérêt général pour les motifs précités constitue en vertu de la jurisprudence administrative en la matière « une façon régulière et efficace, voire même souhaitable dans le cadre d’une bonne administration ».
Cette décision est basée sur l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
En exécution de l’article 13 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, un recours en annulation devant les juridictions de l’ordre administratif peut être introduit contre la présente dans les trois mois qui suivent sa notification aux parties intéressées ou le jour où ces derniers ont pu en prendre connaissance.
Pour les autorités communales, un recours en annulation contre la présente décision est ouvert devant la Cour administrative en vertu de l’article 107 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988.
Finalement, je tiens à vous informer que la famille (A-B) a, par une lettre du 5 février 2020 adressée au Ministère de l’Intérieur (copie en annexe), retiré sa réclamation du 66 décembre 2019 à l’encontre du PAG de la commune de Schieren et que dès lors il n’est pas nécessaire pour l’administration communale de prendre position sur ladite réclamation. ».
Lors de sa séance publique du 11 mars 2020, le conseil communal décida « (…) d’approuver définitivement le projet d’aménagement général par le biais d’un vote complémentaire au titre de l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain tout en se ralliant intégralement à l’avis no …. du Ministère de l’Environnement, du Climat et du Développement durable du 6 février 2020 ainsi qu’au refus n°…. du Ministère de l’Intérieur du 7 février 2020 et d’adopter par conséquent l’ensemble des redressements portant sur les zones portant sur les zones et terrains litigieux (SCe01, SCe04, SC12 et SC59) en vue de leur classement en zone verte du PAG (…) ».
Ainsi, à travers ce vote, le conseil communal décida de classer la zone Sce04 en zone non aedificandi.
Par décision du 12 mai 2020, le ministre de l’Environnement approuva le projet d’aménagement général « (…) tel qu’il a été adopté par le conseil communal de la commune de Schieren dans ses séances publiques du 18 octobre 2019 et du 21 novembre 2019 et tel qu’il a été amendé par le vote complémentaire du 11 mars 2020 visant le reclassement des zones Sce01 et Sc59 au lieu-dit « Ee » et de la zone Sce04 dans la rue ….. en zone verte ainsi qu’une adaptation de la délimitation de la zone Sc12 également dans la rue ….. (…) ».
Par courrier du 3 juillet 2020, les époux (A-B) soumirent au ministre de l’Intérieur une réclamation à l’encontre de la délibération, précitée, du conseil communal du 11 mars 2020 portant adoption du projet d’aménagement général par le biais d’un vote complémentaire.
Monsieur (C), déclarant agir « [p]our les [c]onsorts (C-D) », fit de même par courrier du 6 juillet 2020.
Par décision du 3 décembre 2020, le ministre de l’Intérieur approuva les délibérations, précitées, du conseil communal des 18 octobre 2019 et 11 mars 2020 portant adoption du projet d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises. Celles des époux (A-B) et de Monsieur (C), déclarant agir « [p]our les [c]onsorts (C-D) », furent déclarées non fondées. Les passages de la décision ministérielle en question ayant trait aux susdites réclamations, sont libellés comme suit :
« (…) Ad réclamations (C) et …. et ….. (A-B)(rec 9/rec 7 vote complémentaire) Les réclamants s’opposent au classement de la parcelle cadastrale n°…., respectivement de la zone précédemment dénommée [Sce04], sises au lieu-dit « Rue ….. », à Schieren, en « zone agricole [AGR] » et sollicitent leur reclassement en « zone d’habitation 1 [HAB-1] ».
Ces parcelles se caractérisent tout d’abord par leur situation excentrique et déconnectée, ainsi que par le fait qu’elles renforcent une situation tentaculaire contraire aux objectifs d’urbanisation harmonieuse et de préservation du paysage retenus de l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
7Or, conformément à la jurisprudence constante de la Cour administrative, il y a lieu d’éviter l’amplification de situations existantes indésirables (Cour administrative, 3 mai 2018, 40403C et 27 février 2020, 43709C).
De surcroît, les parcelles se situent à proximité d’une grande voirie et sont partant exposées à des nuisances susceptibles d’avoir un impact négatif sur la qualité de vie des futurs habitants, de manière à ce que leur urbanisation s’avère également inopportune sous cet angle.
Ceci vaut d’autant plus que les parcelles se situent à l’est de cette route, avec pour conséquence que le vent dominant renforcerait encore davantage les nuisances sonores.
Ensuite, il y a encore lieu de considérer que la situation topographique du site impliquerait des travaux de viabilisation disproportionnés par rapport au nombre de logements y réalisables. En effet, la voirie projetée nécessiterait, d’une part, des travaux de terrassement ainsi que des infrastructures de soubassement et de rebroussement substantiels pour, d’autre part, ne servir qu’à la viabilisation de constructions d’un seul côté de ladite voirie. Un tel développement, qui impliquerait à terme des coûts récurrents excessifs pour la collectivité, ne saurait être qualifié de rationnel et conforme aux objectifs de l’article 2 de la loi modifiée précitée du 19 juillet 2004.
Finalement, l’urbanisation des parcelles est encore inopportune au niveau de l’impact paysager considérable qui serait généré, alors que le site se trouve en position exposée et qu’un développement supplémentaire détériorerait encore davantage un espace paysager attractif et cohérent.
Les réclamations sont est dès lors non fondées.
Pour le reste il y a lieu de constater que les réclamations contiennent aussi des objections peu précises, au sujet desquelles le ministre ne saurait intervenir ou réagir.
Subsidiairement, il y a lieu de relever que la réclamation à l’encontre de la servitude urbanistique prévue sur les fonds précités par le projet soumis au vote du conseil communal en date du 18 octobre 2019 est devenue sans objet suite au vote du conseil communal en date du 11 mars 2020. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 8 avril 2021, les époux (A-B), ainsi que les consorts (C-D) firent introduire un recours tendant à l’annulation de (i) « (…) la décision de Madame la Ministre de l’Environnement du 6 février 2020 (…)», (ii) « (…) la décision de la ministre de l’Intérieur daté du 7 février 2020, et invitant les autorités communales de procéder à un nouveau vote de [leur] projet de plan d’aménagement général (…) », (iii) « (…) la décision du conseil communal du 11 mars 2020 par laquelle ce dernier a décidé de « l’approbation définitive du PAG par le biais d’un vote complémentaire » (…) » et (iv) « (…) la décision de la ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 approuvant les délibérations des 18 octobre 2019 et 11 mars 2020 du conseil communal de SCHIEREN (…) », étant relevé que l’acte du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 et la décision du conseil communal du 11 mars 2020 avaient d’ores et déjà fait l’objet d’un recours inscrit sous le numéro 44899 du rôle et déposé au greffe du tribunal administratif le 24 août 2020.
Par un jugement du 29 décembre 2022, inscrit sous le numéro 45872 du rôle, le tribunal refusa de prononcer la jonction de ce recours avec celui inscrit sous le numéro 44899 du rôle, et déclara le recours irrecevable en tous ses volets, au motif, d’une part, que les courriers des 86 et 7 février 2020 des ministres de l’Environnement et de l’Intérieur seraient à qualifier d’actes préparatoires et en tant que tels non susceptibles de recours, tout en relevant que leur régularité pourrait être contrôlée dans le cadre du recours dirigé contre l’acte final de la procédure d’adoption du plan d’aménagement général de la commune, ci-après « PAG », et, d’autre part, que le délai de recours contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et contre la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 aurait expiré. Le tribunal rejeta encore la demande des demandeurs tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure d’un montant de …..- € et les condamna au paiement des frais et dépens de l’instance.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 7 février 2023, les époux (A-B) et les consorts (C-D) firent entreprendre ce jugement du 29 décembre 2022.
Dans son arrêt du 6 juillet 2023, inscrit sous le numéro 48501C du rôle, la Cour administrative déclara l’appel partiellement justifié en concluant, d’une part, que le jugement du 29 décembre 2022 était à confirmer en ce qu’il a retenu que le recours en annulation, en ce qu’il vise le courrier du ministre de l’Environnement du 6 février 2020, était irrecevable, tout en retenant, d’autre part, que ledit jugement était à réformer partiellement en ce sens (i) que le recours en annulation dirigé contre le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 était à écarter non pas pour être irrecevable mais pour être surabondant et ce, au vu du fait qu’un autre recours, inscrit sous le numéro 44899 du rôle, ayant le même objet, à savoir l’annulation de l’acte du 7 février 2020, avait été antérieurement introduit et tranché et (ii) en ce sens que le recours en annulation dirigé contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et contre la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 était à déclarer recevable ratione temporis. La Cour administrative renvoya, en conséquence, le dossier en prosécution de cause devant les premiers juges pour statuer sur les autres moyens d’irrecevabilité invoqués par rapport à la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 et pour l’examen au fond du recours en ce qu’il vise ces actes.
Par jugement du 22 avril 2024, inscrit sous le numéro 45872a du rôle, le tribunal reçut en la forme le recours en annulation dirigé contre la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et contre la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 et, au fond, le déclara non justifié et en débouta les demandeurs, tout en rejetant leur demande en paiement d’une indemnité de procédure et en les condamnant aux frais et dépens.
Le tribunal constata que dorénavant, au regard des éléments tranchés par la Cour, son examen ne porterait plus que sur (i) la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et (ii) la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020.
Le tribunal se déclara ensuite compétent pour connaître d’un recours en annulation sur le fondement de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions administratives, ci-après « la loi du 7 novembre 1996 », contre ces deux décisions, rejeta deux moyens d’irrecevabilité omisso medio du recours tels que présentés par l’Etat, à savoir une telle irrecevabilité, d’une part, dans le chef des consorts (A-B) puisqu’ils avaient renoncé à leurs réclamations introduites le 9 décembre 2019 et, d’autre part, dans le chef de Madame (D) au motif qu’elle n’aurait pas formulé d’objection auprès du collège échevinal, ni de réclamation auprès du ministre suite à la délibération du conseil communal du 11 mars 2020, et, quant au fond, rejeta les différents moyens présentés par les demandeurs.
9Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 31 mai 2024, 1) Monsieur (A) et son épouse, Madame (B), 2) Monsieur (C) et 3) Madame (D) firent régulièrement entreprendre le jugement précité du 22 avril 2024.
Arguments des parties A l’appui de leur requête d’appel et après avoir exposé les faits et rétroactes tels que repris ci-dessus, les appelants réitèrent les moyens présentés en première instance, à savoir des moyens fondés sur (i) une violation par les décisions querellées du principe de l’autonomie locale au sens de l’article 107 de la Constitution et de la Charte européenne de l’autonomie locale, signée à Strasbourg le 15 octobre 1985, (ii) une erreur d’appréciation dans le chef de l’autorité de tutelle, (iii) une violation des articles 16 et 18 de la loi du 19 juillet 2004, (iv) une violation de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, ensemble un vice de procédure dans le cadre de l’élaboration du PAG, (v) une violation du principe de confiance légitime dans le chef de l’autorité communale, (vi) une violation au niveau de la délibération du conseil communal de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 et des articles 19 et 26 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, ci-après « la loi communale », (vii) une violation par l’autorité communale de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, ainsi que des articles 2 et 4 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après « la loi du 22 mai 2008 ».
Quant au premier moyen, ils reprennent leur argumentation présentée à l’appui de leur appel inscrit sous le numéro 50528C du rôle, en faisant valoir que les premiers juges se seraient de façon erronée basés sur certaines prémisses pour conclure qu’au final, le conseil communal aurait eu toujours sa liberté de choix.
Les premiers juges auraient ainsi omis de prendre en considération le fait que le conseil communal s’était déjà exprimé définitivement en application de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 en décidant de maintenir les terrains litigieux en zone constructible.
La décision du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 aurait imposé au conseil communal de revenir sur sa décision et ce tant sous la menace de la non-approbation du reclassement de la zone Sce04, que sous celle de la non-approbation de l’ensemble du PAG, de sorte que la commune n’aurait pas eu d’autre choix que d’obtempérer à un stade précoce de la procédure à la décision du ministre de l’Intérieur au risque de pénaliser ses citoyens et de devoir reprendre ab initio une procédure de refonte du PAG.
Outre de manquer de réalisme et de cohérence, la position des premiers juges ne tiendrait pas non plus compte de la position défendue par la commune elle-même dans l’instance ayant mené au premier jugement, en ce qu’elle aurait reconnu s’être pliée au souhait du ministre de l’Intérieur.
Les premiers juges auraient encore de façon non pertinente basé leur raisonnement sur le postulat selon lequel « tout ce qui n’est pas interdit est permis ». A cet égard, les appelants s’interrogent sur l’intérêt pour le législateur de prévoir une procédure, des délais et des rôles respectifs répartis entre l’autorité de tutelle et l’autorité soumise à tutelle, si des écarts par rapport à cette procédure sont admis au seul motif que la loi ne les exclut pas expressément.
Ils déduisent des articles 18 de la loi du 19 juillet 2004 et 107 de la Constitution et 127 de la Constitution révisée le cadre des modalités de contrôle de l’action de la commune par 10l’autorité de tutelle. Or, la Constitution ne laisserait pas de place à l’intervention de l’autorité de tutelle dans des cas non prévus par la loi, voire contraires à la loi, ce qui serait toutefois manifestement le cas en l’espèce, puisque le ministre de l’Intérieur aurait décidé de refuser l’approbation du reclassement du site litigieux en dehors du cours normal de la procédure et ce sous la menace d’un refus d’approbation globale du PAG.
L’interprétation des premiers juges serait ainsi contraire à la Constitution et l’intervention du ministre de l’Intérieur se situerait en dehors des prévisions de la loi, ce qui violerait nécessairement le principe de l’autonomie communale.
Le tribunal aurait encore à tort conclu à la régularité de la décision du ministre de l’Intérieur du fait que la commune a finalement décidé elle-même de se plier à la volonté dudit ministre, bien que la procédure ait été viciée.
Les appelants insistent sur la considération que la volonté initiale de la commune aurait été de développer le site litigieux et que dans sa décision du 21 novembre 2019, le conseil communal aurait, en connaissance de la position du ministre de l’Intérieur et de l’Environnement, décidé de conserver les terrains du site Sce04 en zone constructible tout en motivant largement sa décision, de sorte que son volteface ne pourrait s’expliquer que par l'ingérence des autorités de tutelle, suite notamment à la décision irrégulière du 7 février 2020 du ministre de l’Intérieur, et que la décision finalement prise sous la pression des autorités de tutelle serait en contradiction totale avec la direction politique initialement décidée.
Les appelants discutent ensuite les motifs à la base du classement de leurs parcelles en zone verte.
S’agissant du moyen fondé sur une violation de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004, ils font valoir que dans la mesure où, à travers sa décision du 7 février 2020, le ministre de l’Intérieur aurait court-circuité la procédure, les décisions ultérieures seraient nécessairement irrégulières.
Par rapport à l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, les appelants reprennent les explications développées dans le cadre de leur appel inscrit sous le numéro 50528C du rôle.
Ainsi, les premiers juges auraient à tort rejeté ce moyen en retenant qu’il n’existerait aucune disposition légale interdisant de réviser ou de modifier les projets d’aménagement, même adoptés définitivement au niveau communal, jusqu’au moment de l’approbation définitive par l’autorité de tutelle. Or, aucune disposition légale n’admettrait un troisième vote du conseil communal, contredisant pour le surplus le premier, à la suite d’une décision de l’autorité de tutelle intervenant elle-même en dehors de toute prescription légale. En réalité, le conseil communal n’aurait plus eu la possibilité de revenir sur son vote antérieur valablement exprimé en application de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 puisque cette possibilité ne serait pas prévue par la loi.
Ce serait encore à tort que les premiers juges ont retenu que la modification opérée par l’autorité communale aurait consisté à se rallier aux avis exprimés par la commission d’aménagement et le ministre de l’Environnement et cadrerait de la sorte avec l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004. En réalité, la commune n’aurait jamais entendu se rallier à ces avis, mais aurait été au contraire d’un avis opposé, les appelants en voulant pour preuve la décision du 21 novembre 2019 du conseil communal ayant justement décidé de maintenir le classement en 11zone constructible et ce ne serait que par la suite qu’elle se serait senti forcée de se plier à la volonté étatique.
Ils insistent sur la considération que le conseil communal ne pourrait modifier le projet d’aménagement que dans trois cas de figure, à savoir soit si des modifications sont proposées par la commission d’aménagement, soit si elles répondent en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, soit si elles prennent en compte en tout ou en partie les observations et objections présentées, sous réserve d’un troisième vote en cas de partage de voix. Comme le projet aurait, en l’espèce, été modifié uniquement en raison de la décision du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020, la modification ne serait pas régulière et la procédure serait fondamentalement viciée.
Quant au moyen fondé sur une violation du principe de confiance légitime, les appelants reprochent en substance au conseil communal un revirement de position en classant leurs parcelles en zone verte.
Enfin, ils réitèrent leurs moyens fondés sur une violation de l’article 14, ensemble les articles 19 et 26 de la loi communale ayant trait à la signature du procès-verbal de la délibération du conseil communal du 11 mars 2020, et de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, ensemble les articles 2 et 4 de la loi du 22 mai 2008. Par rapport à ce dernier moyen, ils font état de ce qu'à l'occasion de la refonte du PAG, le conseil communal aurait décidé d'inclure dans le périmètre urbanisable une parcelle située le long de la rue Op der Schlaed, alors que selon eux, cette inclusion dans ledit périmètre n’aurait pas été prévue lors de la mise en procédure du projet d'aménagement général, de sorte que cette extension du périmètre urbanisable n'aurait pas fait l'objet d'une évaluation environnementale, ce qui impliquerait que le PAG devrait encourir l'annulation « en intégralité ».
L’Etat conclut au rejet de l’appel.
Il fait valoir qu’il appartiendrait aux parties appelantes de démontrer concrètement en quoi la délibération communale du 11 mars 2020 et la décision ministérielle du 3 décembre 2020 violeraient par elles-mêmes le principe de l’autonomie communale et devraient ainsi encourir l’annulation par ricochet en raison d’une illégalité de la décision du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020. Or, en se rapportant simplement à leur argumentation développée dans le cadre de leur appel visant cette dernière décision, le moyen devrait être écarté pour ne pas viser les actes litigieux en l’espèce.
Pour le surplus, l’Etat souligne que l’acte ministériel du 7 février 2020 n’aurait porté que sur la surface Sce04 et n’aurait contenu aucune menace de non-approbation de l’ensemble du PAG.
Par ailleurs, il ne ressortirait pas des éléments du dossier que ladite décision du ministre de l’Intérieur aurait privé le conseil communal de son pouvoir et de sa liberté d’appréciation en ce qui concerne le classement urbanistique de la surface Sce04. Bien au contraire, en décidant de maintenir les terrains litigieux dans la zone destinée à rester libre et de modifier sa position initiale, ce qu’aucune disposition légale ne lui interdirait, le conseil communal n’aurait procédé à aucun abandon volontaire de ses pouvoirs ni manifesté une privation de ses pouvoirs qui lui aurait été imposée par l’intervention du ministre de l’Intérieur.
12L’Etat donne encore à considérer que la commune ne se serait pas plainte d’une violation de son autonomie, ce que les termes employés de la délibération permettraient également de confirmer, puisque le conseil communal se serait référé à une jurisprudence des juridictions administratives selon laquelle les projets d’aménagement général peuvent être révisés ou modifiés jusqu’au moment de leur approbation par le ministre de tutelle et retenu qu’il se rallierait à l’avis du ministre de l’Environnement du 6 février 2020 et au refus du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020. Dès lors, loin de s’être senti dans une situation d’obligation ou de chantage, le conseil communal aurait pleinement conservé sa liberté de décision puisqu’il aurait pris sa décision sur base des éléments du dossier à sa disposition et non pas dans une optique de se conformer à un ordre lui donné par le ministre de l’Intérieur. Il se serait justement rallié volontairement et en toute connaissance de cause à la position dudit ministre, en la faisant sienne et en classant ainsi une partie des terrains litigieux correspondant à la surface Sce04 en zone non constructible.
Par ailleurs, le conseil communal aurait gardé la possibilité de maintenir le classement initial quitte à risquer un refus d’approbation dans la mesure de la surface Sce04 et de devoir agir en justice contre ce refus le cas échéant. De plus, la commune aurait pu introduire un recours contentieux contre l’acte ministériel du 7 février 2020.
Selon la partie étatique, la seule circonstance que le conseil communal avait choisi de ne pas privilégier la voie d’un classement de la surface Sce04 dans le périmètre constructible ne serait pas suffisante pour en déduire que l’autonomie communale avait été violée par l’intervention du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 et qu’en conséquence d’une annulation de cet acte, les décisions litigieuses en l’espèce devraient obligatoirement encourir le même sort.
En tout état de cause, en se ralliant à la position exprimée par le ministre de l’Intérieur, le conseil communal aurait pleinement et en toute indépendance et autonomie exercé son pouvoir décisionnel sans qu’une immixtion illégale dans les affaires de la commune ou de son autonomie ou un dépassement de la compétence ministérielle ne pourrait être reproché au ministre de l’Intérieur et par ricochet aux décisions litigieuses dans le cadre de la présente procédure.
S’agissant du moyen fondé sur une violation des articles 16 et 18 de la loi du 19 juillet 2004, l’Etat relève que les appelants resteraient en défaut d’expliquer en quoi les décisions litigieuses violeraient l’article 16 en question. Par ailleurs, l’argumentation selon laquelle l’acte ministériel du 7 février 2020 est intervenu avant l’avis du conseil communal du 11 mars 2020 serait non pertinent dans le cadre du présent recours dirigé contre la délibération communale du 11 mars 2020 et contre la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020.
S’agissant du moyen fondé sur une violation de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, l’Etat critique encore les appelants pour avoir repris simplement leurs développements exposés à l’appui de l’appel inscrit sous le numéro 50528C du rôle sans expliquer en quoi les décisions faisant l’objet de la présente procédure auraient, par eux-mêmes, violé ledit article 14.
Pour le surplus, l’Etat est d’avis que l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 n’interdirait pas au conseil communal d’adopter un votre complémentaire, dans lequel il a décidé, en tenant compte notamment de la position exprimée par la commission d’aménagement dans son avis du 11 janvier 2019, tel que l’article 14 le permettrait, de modifier le projet initial en se ralliant 13à la position ministérielle exprimée dans le courrier du 7 février 2020. Pour le surplus, l’Etat se rallie à la motivation du jugement attaqué.
L’Etat prend ensuite position par rapport au moyen fondé sur une violation du principe de confiance légitime et aux moyens fondés sur une violation de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 ensemble les articles 19 et 26 de la loi communale, et de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004 ensemble les articles 2 et 4 de la loi du 22 mai 2008. Sur ce dernier moyen, l’Etat est d’avis que le recours serait à déclarer irrecevable omisso medio en ce qu’il vise les parcelles dont font état les appelants, à savoir la parcelle …., à défaut par ceux-ci d’avoir formulé des critiques à propos de cette parcelle dans le cadre de leurs objections et réclamations précontentieuses. Le moyen serait de toute façon non pertinent étant donné que ce serait lors du vote du 18 octobre 2019, non attaqué, que le conseil communal avait décidé d’inclure dans le périmètre constructible cette parcelle.
Ensuite, l’Etat prend position par rapport au reproche d’une erreur d’appréciation quant au classement proprement dit des parcelles litigieuses, tout en demandant à titre subsidiaire de procéder à une visite des lieux.
En dernier ordre de subsidiarité, l’Etat fait valoir que si la Cour devait estimer que les décisions déférées étaient entachées d’illégalité, ce constat ne pourrait affecter l’entièreté du PAG, de sorte que l’annulation ne pourrait être prononcée que dans la seule mesure de la partie des parcelles litigieuses correspondant à la surface Sce04 et ayant été classées en zone destinée à rester libre, tout en laissant subsister lesdites décisions pour le surplus.
La commune, pour sa part, fait valoir, par rapport au moyen fondé sur une violation de l’autonomie communale, que si l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004 avait prévu, en sa version originaire, un simple pouvoir de tutelle pour le ministre de l’Intérieur en lui conférant compétence pour analyser la seule légalité de la décision communale lui soumise pour approbation, dans sa version actuelle, ledit article traduirait le choix du législateur d’élargir les pouvoirs du ministre de l’Intérieur en lui permettant non seulement de vérifier la légalité de la décision soumise, mais encore de vérifier la conformité et la compatibilité avec les dispositions de la loi et notamment avec les objectifs énoncés à son article 2 qui viserait de façon très large et abstraite les objectifs généraux à poursuivre lors de l’élaboration d’un plan d’aménagement général. En sa version actuelle, cette disposition semblerait permettre au ministre de l’Intérieur de s’immiscer dans des considérations également urbanistiques sans se limiter à des considérations de pure légalité de la délibération lui soumise pour approbation.
Dans ce contexte, la commune se réfère à un arrêt la Cour administrative du 11 décembre 2014, rendu à la suite d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 20 juin 2014, numéro 00111 du registre, dans le cadre duquel la Cour aurait circonscrit la compétence du ministre de l’Intérieur en la matière. Sur base de ces considérations la commune estime qu’il ne pourrait être affirmé de façon globale et générale que le ministre de l’Intérieur a outrepassé sa compétence du seul fait qu’il s’est immiscé dans un choix urbanistique communal, mais il conviendrait d’analyser au cas par cas s’il y a eu une ingérence non autorisée.
La commune déclare ne pas vouloir se prononcer sur les raisons ayant pu amener le ministre de l’Intérieur à agir de la manière qu’il l’a fait, mais souligne qu’il conviendrait de situer cette démarche dans le contexte de l’époque. En effet, les communes à l’époque seraient parties de la prémisse, actuellement avérée comme étant erronée, que la compétence d’approbation et notamment celle conférée en la matière au ministre de l’Environnement, était 14une compétence d’approbation pure et simple ne permettant pas de n’approuver un projet d’aménagement que partiellement. Dans ces conditions, elle se serait vue sous la menace de voir refuser cette approbation, ce d’autant plus que le ministre de l’Environnement était rejoint dans son opinion par le ministre de l’Intérieur. La commune déclare se rapporter à cet égard à la sagesse de la Cour pour savoir si tel est suffisant pour caractériser une ingérence inadmissible dans l’autonomie communale.
La commune donne toutefois à considérer qu’une annulation pour ingérence dans l’autonomie communale ne pourrait donner satisfaction et ne se justifierait que si en même temps la Cour devait estimer que l’argumentation urbanistique ayant amené le ministre de l’Intérieur à imposer son choix est reconnu comme justifié.
Par rapport au moyen fondé sur une violation de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, elle donne à considérer qu’aucune disposition légale ne lui interdirait de réviser ou de modifier sa décision tant qu’une décision finale d’approbation tutélaire n’est pas intervenue. En l’occurrence, elle n’aurait fait que suivre l’avis des autorités tutélaires et aurait voté en conséquence pour ne pas risquer voire bloquer le développement urbanistique général de son territoire.
Elle prend encore position par rapport au moyen fondé sur une violation du principe de confiance légitime et elle conclut, par ailleurs, au rejet du moyen fondé sur une violation de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 combiné aux articles 19 et 26 de la loi communale en se ralliant à la motivation des premiers juges.
Elle en fait de même du moyen fondé sur une violation de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004 combiné à une violation des articles 2 et 4 de la loi du 22 mai 2008, tout en soulignant que si une violation des dispositions de la loi du 22 mai 2008 était retenue, il n’y aurait lieu à annulation que par rapport aux parcelles issues de ce morcellement.
Dans leur réplique, les appelants reprennent en substance leur augmentation telle que développée à l’appui de la requête d’appel.
Dans leurs dupliques respectives, l’Etat et la commune reprennent aussi en substance leur explications développées dans leur mémoire en réponse.
En l’occurrence, l’Etat maintient que le conseil communal aurait gardé sa liberté d’appréciation à la suite de l’intervention du ministre du 7 février 2020, ce que les appelants admettraient d’ailleurs et ce qui serait confirmé par la teneur de la délibération communale du 11 mars 2020. En réalité, l’intervention ministérielle serait restée neutre sous l’angle spécifique de l’autonomie communale, le contraire revenant à admettre que tout refus d’approbation ministériel pourtant sur un ou plusieurs points particuliers d’un projet d’aménagement, indépendamment des motifs le sous-tendant, constituerait per se une violation du principe de l’autonomie communale.
S’agissant de la violation alléguée de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, l’Etat critique la position des appelants, qui reviendrait en pratique à empêcher un conseil communal de modifier sur certains points précis son projet d’aménagement ayant été adopté en vertu de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 et ce même dans l’hypothèse où il ferait le constat ultérieurement que le projet est entaché d’une erreur en fait ou en droit. Pareille solution serait 15insatisfaisante et non compatible avec les règles régissant la procédure d’adoption d’un PAG ni avec les intentions du législateur.
Analyse de la Cour Remarques préliminaires A titre de remarque préliminaire et à l’instar des premiers juges, la Cour constate que le présent litige ne porte dorénavant plus que sur la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 et sur la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020.
La Cour confirme ensuite l’analyse des premiers juges selon laquelle ils se sont déclarés compétents pour connaître d’un recours en annulation sur le fondement de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif.
Avec les premiers juges, la Cour constate que la loi du 19 juillet 2004 a été modifiée à plusieurs reprises, à savoir (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement 2.0, dont l’entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2021, par l’article 16 de la loi en question, (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable et (ix) par la loi du 4 novembre 2024, entrée en vigueur le 11 novembre 2024. A l’instar des premiers juges, la Cour relève que comme elle statue dans le cadre d’un recours en annulation dans le cadre duquel elle est amenée à apprécier la légalité de l’acte attaqué en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où il a été pris, la loi du 19 juillet 2004 en sa version en vigueur avant la modification par la loi du 30 juillet 2021 trouve application, étant précisé, tel que cela a été retenu à juste titre par les premiers juges, les actes de tutelle administrative rétroagissent à la date de la prise de la décision approuvée et tombent ainsi dans le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de l’acte initial.
La Cour constate encore que la partie étatique n’a plus réitéré ses deux moyens d’irrecevabilité omisso medio du recours tels que présentés en première instance et rejetés par les premiers juges, de sorte qu’elle n’a pas à se prononcer sur ce volet du jugement a quo.
Quant à la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 La Cour constate que la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 constitue le second vote complémentaire à la suite d’un premier vote complémentaire du 21 novembre 2019, et a porté sur des parcelles bien précises, dont la zone Sce04 litigieuse en l’espèce qui comporte, notamment, les parcelles litigieuses appartenant aux appelants.
La Cour constate ensuite que ladite délibération portant adoption du projet d’aménagement général par le biais d’un vote complémentaire en adoptant les redressements 16portant en l’occurrence sur la zone Sce04, repose, selon sa motivation, sur le courrier du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020, que le conseil communal a qualifié de « refus ». En effet, la motivation de la délibération se réfère, entre autres, au « refus (…) du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 » et énonce que ledit ministre « invite le conseil communal à procéder à un nouveau vote ». Selon le dispositif de la délibération, il est décidé d’approuver le projet d’aménagement par le biais d’un vote complémentaire « tout en se ralliant intégralement (…) au refus (…) du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 (…) ».
Au regard de la solution retenue par la Cour dans son arrêt de ce jour, portant le numéro 50528C du rôle, quant à la légalité de la décision du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020, celle-ci ayant en effet été annulée, un premier constat s’impose, à savoir que la conclusion des premiers juges en ce qu’ils ont déduit, entre autres et en substance, la régularité de la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 du défaut d’avoir pu constater une illégalité au niveau de la décision du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020, ne saurait être confirmée par la Cour.
Ensuite, indépendamment de la question de savoir si le conseil communal peut procéder, sur le fondement de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, à travers un second vote complémentaire visant les mêmes parcelles, telle que discutée par les parties à l’instance, et indépendamment du caractère justifié au fond des considérations avancées par le ministre de l’Intérieur pour retenir que l’inclusion des parcelles litigieuses en zone constructible se heurterait à l’intérêt général et telles que reprises par le conseil communal, la Cour ne peut que constater l’illégalité de la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 pour reposer sur un acte illégal, intervenu en dehors du cadre de la procédure d’élaboration du PAG telle que prévue par la loi du 19 juillet 2004, l’autorité de tutelle ayant exercé un rôle que la loi ne lui a pas accordé et allant au-delà d’une simple bonne collaboration administrative, et qu’elle a partant annulé.
Certes, la délibération du 11 mars 2020 repose encore sur d’autres considérations, en ce que, outre de mentionner que le conseil communal entend prendre en compte le courrier du ministre de l’Environnement du 6 février 2020, elle renvoie aux avis défavorables de la commission d’aménagement et du ministre de l’Environnement, tel que cela a été relevé par les premiers juges. Néanmoins, la Cour ne saurait ignorer que le conseil communal a expressément et essentiellement fondé sa décision sur le courrier du 7 février 2020 du ministre de l’Intérieur, en le considérant comme une décision et en lui accordant ainsi plus particulièrement plus de poids qu’il a accordé au courrier du ministre de l’Environnement du 6 février 2020, auquel il s’est par ailleurs référé. En toute hypothèse la délibération du 11 mars 2020 est à annuler pour reposer sur un acte ministériel non prévu par la loi et ayant partant été annulé. En effet, si la commune s’est sentie forcée de fléchir à la suite de l’intervention du ministre de l’Intérieur et de procéder à un second vote complémentaire, nonobstant son projet initial que le conseil communal a encore défendu dans sa délibération du 21 novembre 2019, la délibération est le fruit d’une ingérence dans l’autonomie communale. A admettre que la commune ait, tel que cela a été retenu par les premiers juges, gardé son autonomie, son appréciation repose sur des prémisses erronées puisqu’elle se fonde en partie sur un acte nul, étant relevé qu’il ne peut pas être exclu que dans le cadre de son pouvoir d’appréciation, le conseil communal aurait, à défaut d’avoir été confronté à la décision du ministre de l’Intérieur, pris une décision autre que celle du 11 mars 2020, ce d’autant plus que quelques mois auparavant, à savoir le 21 novembre 2019, il a expressément passé outre l’avis défavorable de la commission d’aménagement et à la motivation de celui-ci, qui a fait état d’un développement tentaculaire de la localité, à l’instar du ministre de l’Intérieur en sa décision du 7 février 2020.
17 Si la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 est dès lors à annuler, l’annulation ne porte toutefois que sur son volet ayant pour objet la zone Sce04 sur laquelle la décision du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 a porté, à l’exclusion des autres parcelles dont référence dans la même délibération, et dans la seule mesure des parcelles appartenant aux appelants et compris dans ladite zone Sce04.
Comme la Cour a conclu à l’illégalité de la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 sur base de la seule considération qu’elle repose, pour ce qui est des parcelles des appelants relevant de la zone Sce04, sur un acte illégal, il devient surabondant d’examiner les autres moyens développés par les appelants, voire d’ordonner une visite des lieux telle que sollicitée.
Quant à la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020 Force est de prime abord de constater qu’à travers sa décision du 3 décembre 2020, le ministre de l’Intérieur s’est prononcé sur deux délibérations du conseil communal, à savoir celle du 18 octobre 2019 et celle du 11 mars 2020.
Dans la mesure où la Cour vient d’annuler partiellement la délibération du conseil du 11 mars 2020, l’approbation subséquente du ministre du 3 décembre 2020 est à annuler partiellement en conséquence, dans la seule mesure où elle concerne le volet annulé de ladite délibération du 11 mars 2020, tout en restant intacte pour le surplus.
Les appelants ayant obtenu gain de cause sur base des considérations qui précèdent tant par rapport à la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 que par rapport à la décision du ministre de l’Intérieur du 3 décembre 2020, il devient surabondant d’examiner les autres moyens invoqués par eux.
L’indemnité de procédure de ….. € réclamée par les appelants est à rejeter en ce que les conditions légales n’en sont pas remplies.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit l’appel en la forme ;
au fond, le déclare justifié ;
partant, par réformation du jugement du 22 avril 2024, annule partiellement (i) la délibération du conseil communal de la commune de Schieren du 11 mars 2020 dans la seule mesure des parcelles appartement aux appelants incluses dans la zone Sce04, et (ii) la décision du ministre de l’Intérieur du 7 février 2020 dans la seule mesure où elle approuve le volet annulé de la délibération du conseil communal du 11 mars 2020 ;
renvoie le dossier au conseil communal en prosécution de cause ;
rejette la demande en obtention d’une indemnité de procédure formulée par les appelants ;
18 condamne l’Etat au frais des deux instances.
Ainsi délibéré et jugé par:
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Annick BRAUN, conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier Jean-Nicolas SCHINTGEN.
s. SCHINTGEN s. DELAPORTE 19
